從官員選拔演變過程探究“人走政息”的癥結(jié)

龐 強(qiáng)

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

從官員選拔演變過程探究“人走政息”的癥結(jié)

龐 強(qiáng)

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

由于領(lǐng)導(dǎo)者職位存在周期性變動，人走政息現(xiàn)象突出，嚴(yán)重影響政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。從中國的官員選拔制度演變過程窺視“人走政息”的癥結(jié)：領(lǐng)導(dǎo)者思想偏好與變革力缺失問題，得出人走政息問題的最佳途徑是強(qiáng)化法制建設(shè)、完善領(lǐng)導(dǎo)政績考核制度與推進(jìn)試點改革的制度保護(hù)，以此為領(lǐng)導(dǎo)者的社會變革治理提供政治生態(tài)的保護(hù)。

人走政息；領(lǐng)導(dǎo)者；官員選拔制度；變革

領(lǐng)導(dǎo)是組織或群體中具有更高影響力的成員引領(lǐng)和組織其追隨者實現(xiàn)共同目標(biāo)的過程。[1]1對于任何一個組織或集體的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)需要承擔(dān)導(dǎo)向與組織的職責(zé)，而現(xiàn)實中的各種類型的領(lǐng)導(dǎo)由于復(fù)雜的因素呈現(xiàn)出不同的領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)，由于領(lǐng)導(dǎo)者個人執(zhí)政理念的不同與職位存在周期性變動，人走政息現(xiàn)象突出，嚴(yán)重影響政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。本文將從中國的官員選拔演變過程的角度，探析當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力的缺失因素，并以領(lǐng)導(dǎo)者“人走政息”的現(xiàn)象為例，進(jìn)行探究與解析其中的癥結(jié)。

一、基本概況

“人走政息”指前任領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政理念與政策落實在繼任領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)利交替過程中被冷落、停止或完全改變。這種現(xiàn)象在政治運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)動中十分普遍，中國歷代君王與黨和國家領(lǐng)導(dǎo)者均思考過這個問題。

（一）“人走政息” 與領(lǐng)導(dǎo)者變革的內(nèi)在聯(lián)系

領(lǐng)導(dǎo)變革是政府創(chuàng)新的主要途徑與方式，也是領(lǐng)導(dǎo)者作用最突出的體現(xiàn)。當(dāng)組織與社會面臨問題與發(fā)展瓶頸時，領(lǐng)導(dǎo)者需要為組織指出變革方向、指引變革道路、凝聚變革動力、制定變革方案、推進(jìn)變革落實與克服變革阻力。因此，政府創(chuàng)新的能力往往通過具有創(chuàng)新能力與政治抱負(fù)的地方領(lǐng)導(dǎo)者推動，但這種領(lǐng)導(dǎo)變革卻不能因個體領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新能力與科學(xué)創(chuàng)新施政理念而規(guī)避治理創(chuàng)新的后續(xù)問題，這也是“人走政息”現(xiàn)象對領(lǐng)導(dǎo)治理變革的危害。

現(xiàn)今，大多的地方政府變革創(chuàng)新多為提高基層行政效率和提供公共服務(wù)而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。例如：天津南開大學(xué)在建設(shè)津南新校區(qū)時，在天津海河教育園區(qū)的新校區(qū)行政業(yè)務(wù)樓一樓設(shè)立學(xué)校各職能部門、審批手續(xù)相關(guān)部門的服務(wù)大廳，以此提高師生辦事效率。但是，現(xiàn)實中的領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新與“人走政息”的發(fā)生具有一定的聯(lián)系，主要表現(xiàn)在三方面：

1. 領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新變革在于對現(xiàn)有法規(guī)的突破與挑戰(zhàn)，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新性政策缺乏合法性。一旦官員離任，繼任者與領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊不會沿襲其創(chuàng)新性政策。而領(lǐng)導(dǎo)者在任時進(jìn)行政策推行的難度要比政策推行與法規(guī)修改等制度性建設(shè)相結(jié)合的難度阻力要小，因此，往往基于“政績路徑”，領(lǐng)導(dǎo)者不會為對法規(guī)發(fā)起的變革進(jìn)行制度建設(shè)。

2. 領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新變革在于對現(xiàn)有利益格局的挑戰(zhàn)與突破，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者在利益格局的政策執(zhí)行中成為個體，從而喪失了政策延續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)層基礎(chǔ)。主推領(lǐng)導(dǎo)者一旦離任，政策便失去了延續(xù)的源動力。其中也隱含了領(lǐng)導(dǎo)一把手與領(lǐng)導(dǎo)層的政策建議、利益與決策整合問題。

3. 領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新變革往往具有不可控的延展性。領(lǐng)導(dǎo)者在作出治理創(chuàng)新時，往往缺乏前期的論證階段便付諸實踐，在政策推行過程中一旦沒有按照前期規(guī)劃的政策實現(xiàn)，或發(fā)生新的不可控的新型問題變式，創(chuàng)新型政策就有可能在后繼領(lǐng)導(dǎo)者自然停止。由于中國政治生態(tài)的機(jī)制問題，領(lǐng)導(dǎo)者往往不愿承認(rèn)與改變自己推行的創(chuàng)新性政策，因此這種情況的“人走政息”可以認(rèn)為是一種政策修正。

（二）研究角度選取

回顧中國歷史，“朝令夕改”的政治斗爭時有發(fā)生，影響中國領(lǐng)導(dǎo)者決策連續(xù)性的“人走政息”現(xiàn)象成為政治良性的生態(tài)發(fā)展的病癥。其中原因有很多層面，例如：官員的選拔任用標(biāo)準(zhǔn)、官員升遷考核因素、領(lǐng)導(dǎo)者自身施政理念、領(lǐng)導(dǎo)者排斥前任的標(biāo)新立異的心理范疇等問題。

其中，官員選拔任用標(biāo)準(zhǔn)成為了晉升到領(lǐng)導(dǎo)層的準(zhǔn)入門檻，中國歷史上對于官員選拔標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點也多有考究。通過官員選拔方式選取何種人才進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)體系？領(lǐng)導(dǎo)的提拔任用是否依據(jù)選拔標(biāo)準(zhǔn)形成了一定的行為偏好？這種行為偏好是否會影響到不同領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政方式選擇？官員的選拔制度對“人走政息”是否有相關(guān)的影響力度？筆者將通過對官員選拔任用標(biāo)準(zhǔn)的理論梳理，對“人走政息”的病癥進(jìn)行探析。

二、官員選拔制度的歷史演變過程

（一）古代中國人才選拔路徑

1. 古代人才選拔方式發(fā)展過程

中國對領(lǐng)導(dǎo)者選拔的相關(guān)研究早在古代就正式開始，早期的禪讓制到察舉制，再到科舉制，針對領(lǐng)導(dǎo)者能力的側(cè)重考察點也發(fā)生了變化，由通過君王的個人審查到通過家族群臣的推薦，再到通過統(tǒng)一的考試進(jìn)行選取；從以圣賢德智力的籠統(tǒng)特質(zhì)考量，到分別開始側(cè)重賢能、五德、孝廉、詩詞等方面進(jìn)行考核。

通過表1整理可以得知，人才選拔側(cè)重點雖有不同，但大致遵循儒家學(xué)術(shù)“仁政”的核心思想，但是選舉制度卻有不同。中國古代的人才選拔制度大致經(jīng)過了察舉制——九品中正制——科舉制度三個過程的變遷。

表1 中國古代領(lǐng)導(dǎo)者選拔側(cè)重特質(zhì)

察舉由三公九卿、地方郡守等高級別領(lǐng)導(dǎo)考察舉薦，按照舉孝廉、舉茂才[2]158、賢良方正或明經(jīng)[3]19等考核標(biāo)準(zhǔn)，將品德高尚、才干突出的人才推薦給朝廷；九品中正制強(qiáng)調(diào)按品授官，由中正負(fù)責(zé)察訪士人，了解家室淵源，整理其德才表現(xiàn)材料，并做評語，[4]48以此為官員任命與晉升標(biāo)準(zhǔn)；科舉制度，就是封建國家根據(jù)需要而進(jìn)行公開、統(tǒng)一、集中的考試錄用制度。[5]161

2. 古代領(lǐng)導(dǎo)者特質(zhì)考評研究

（1）古代人才選拔方式的特點

通過中國古代人才選拔方式的側(cè)重點與考察方式，可以總結(jié)出以下特點：

1）考核標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則明確。古代的領(lǐng)導(dǎo)者皆遵循一定標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則選拔產(chǎn)生，每個朝代或每任領(lǐng)導(dǎo)者都擁有一個較為完善的選拔標(biāo)準(zhǔn)；

2）考核內(nèi)容全面?？梢园l(fā)現(xiàn)歷代對領(lǐng)導(dǎo)者的德智體均有較為嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)，不僅需要才能、學(xué)識突出，更加強(qiáng)調(diào)對封建道德的尊崇，這也從側(cè)面反映出“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)理念；

3）考核與選拔密切關(guān)聯(lián)。歷朝歷代對官員的考核與官員任命、選拔緊密相連，一定程度上促使了中國人事制度的完善。

（2）暴露出的問題與不足

我國古代的人才選拔方式也具有一定的問題和局限性。例如，考核任賢舉能的標(biāo)準(zhǔn)是為封建道德服務(wù)，強(qiáng)調(diào)封建地主階級的利益，不過這也是時代局限性所致；隨著古代考核內(nèi)容的逐漸收緊，通過人才選拔方式對學(xué)者的思想控制與束縛效果越來越明顯；古代的考試選拔制度往往淪為政治斗爭的工具，成為朋黨之爭的實現(xiàn)途徑，選拔出的人才多喪失了政治獨(dú)立性。因此，我們可以通過封建人才選拔制度概括出古代領(lǐng)導(dǎo)者的能力特征：恪守道德約束、才能出眾卻趨于服從，古代的領(lǐng)導(dǎo)者由于封建君主體制的影響，多具有一定程度的軟弱性與趨附性。

（二）當(dāng)代官員任用考核機(jī)制

官員的任用機(jī)制對領(lǐng)導(dǎo)者因素的影響并不局限于領(lǐng)導(dǎo)崗位的任用機(jī)制，可能晉升為領(lǐng)導(dǎo)者的管理層人群的準(zhǔn)入機(jī)制也被納入其中考慮。

1. 當(dāng)代官員選拔考核方法

改革開放之后，在組織建設(shè)與領(lǐng)導(dǎo)干部任用選拔方面有了突出的發(fā)展，在這里介紹幾種具有中國特色的選拔任用方法及其優(yōu)缺點：

（1）委任制

在領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度中，直接由上級主管部門或領(lǐng)導(dǎo)直接任命的方式被稱為委任法。使用范圍包括各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，也包括黨的一系列職能部門的領(lǐng)導(dǎo)任用考核。

委任制程序簡潔明了，組織人事調(diào)整具有統(tǒng)一性，便于崗位調(diào)配。但一定程度上會出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者只對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，出現(xiàn)任人唯親、脫離群眾，甚至出現(xiàn)朋黨之爭，對官僚制的良性生態(tài)產(chǎn)生消極影響。委任制應(yīng)當(dāng)配套相應(yīng)的制度約束，明確規(guī)定測評方法與細(xì)化人事任用程序。

（2）考任制

考任制是我國領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度的輔助方式，通過公開考試、以考試成績?yōu)橐罁?jù)擇優(yōu)錄取，由此也正式建立起國家公務(wù)員制度，規(guī)定進(jìn)入公務(wù)員業(yè)務(wù)類隊伍應(yīng)當(dāng)通過法定考試，公開競爭，擇優(yōu)錄取。比如，現(xiàn)今火爆的國考、省考等公務(wù)員考試?？既沃贫葒?yán)格把守了公務(wù)員的準(zhǔn)入門檻，提升了公務(wù)員的綜合素質(zhì)，避免了任人唯親的問題，體現(xiàn)了人事任免的公平、公正與公開原則。但另一方面，機(jī)械的考試錄用方法不能全面的完成人才的測評工作，比如考試的方式無法甄別人的道德水平、創(chuàng)新能力、應(yīng)急能力、領(lǐng)導(dǎo)力、實踐能力等。

（3）案卷查閱法

案卷查閱法對于全面識別領(lǐng)導(dǎo)干部是一個便捷的方法與途徑。查閱法是借助干部檔案和相關(guān)資料對考核對象進(jìn)行歷史了解的干部考核方法。我國檔案體系相對完善，在歷史記錄以備查閱的案卷有干部檔案、干部資料、干部信息數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)考績檔案、紀(jì)檢監(jiān)察檔案與文書檔案等可以提供參考借鑒。

除了以上的官員考核辦法，還有聘任制、選舉制、民主推薦法、民主評議法、綜合測評法等。

2. 新時代領(lǐng)導(dǎo)者能力的特質(zhì)

新時期，在多元化的官員選拔制度載體下，選拔出的領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)有與之前兩個時期不同的表現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)者特質(zhì)體現(xiàn)出中國古代與民國時期相結(jié)合的特點，同時帶有共產(chǎn)主義共同理念的個性表現(xiàn)。加上我國事務(wù)官與政務(wù)官不分，一方面提倡官員的創(chuàng)新性，給予主要領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)立自主權(quán)；另一方面加強(qiáng)對政務(wù)類官員的管理，導(dǎo)致靈活性與創(chuàng)新性缺失。干部缺乏科學(xué)分類，管理權(quán)限集中，制度不健全，法制建設(shè)落后。由此導(dǎo)致的領(lǐng)導(dǎo)者能力特質(zhì)表現(xiàn)為：考任制下的綜合素質(zhì)全面性、體制內(nèi)的趨同性與檔案體系下的循規(guī)蹈矩。

三、官員選拔制度與“人走政息”的內(nèi)在連接

梳理歷史上中國的官員選拔制度變遷，可以總結(jié)出同現(xiàn)今“人走政息”現(xiàn)象的內(nèi)在連接主要表現(xiàn)在：變革力與對領(lǐng)導(dǎo)者思想的影響。

（一）官員選拔制度帶來的變革力缺失

1. 官員標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化

從中國古代的察舉制、九品中正制與日趨思想管控的科舉制的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)中國的政治體制強(qiáng)調(diào)官員的標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化，缺乏個性化培育，尤其是對領(lǐng)導(dǎo)者的選任，往往重點培養(yǎng)“中庸”穩(wěn)妥的治世官員。因此，面對對前任領(lǐng)導(dǎo)者的政策創(chuàng)新，后繼者多選取固守常態(tài)，懼怕承擔(dān)創(chuàng)新后果，尤其在上任官員的改革舉措缺乏合法性的支持基礎(chǔ)上，繼任領(lǐng)導(dǎo)者往往不會獨(dú)自承擔(dān)變革壓力，從而導(dǎo)致“人走政息”。

2. 檔案體系下的循規(guī)蹈矩

檔案化管理具有天然的管理優(yōu)勢與便利，但檔案化的考核機(jī)制下，領(lǐng)導(dǎo)者易形成不求無功，但求無過的領(lǐng)導(dǎo)邏輯，懼怕承擔(dān)變革后果。因此，當(dāng)前任領(lǐng)導(dǎo)者合理的創(chuàng)新性舉措面臨合法性質(zhì)疑時，繼任領(lǐng)導(dǎo)者傾向于選擇穩(wěn)妥的無為而治，因此對已有的制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新，甚至是正在進(jìn)行中的項目工程往往采取停止的策略。

3. 選拔任用標(biāo)準(zhǔn)的平庸化

人云亦云的官場風(fēng)氣除了和我國傳統(tǒng)的“上聽圣命、本分為官”的思想有關(guān)，體制內(nèi)的選拔任用標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械式量化，考核工作年限、學(xué)歷水平、工作經(jīng)歷等，導(dǎo)致中國當(dāng)代領(lǐng)導(dǎo)者經(jīng)歷趨同、執(zhí)政理念趨同，缺乏群體創(chuàng)新性，在面對個體創(chuàng)新的前任者，繼任者往往選擇息事寧人，“人走政息”。

4. 傳統(tǒng)的封建道德束縛變革力

縱觀中國歷史上的領(lǐng)導(dǎo)選拔思想，多強(qiáng)調(diào)仁義禮智信，甚至在早期強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者“變”的領(lǐng)導(dǎo)品質(zhì)，但歸根到底中國封建官員選拔制度隨著中央集權(quán)君主專制的逐漸發(fā)展，越來越強(qiáng)調(diào)對人的思想管束作用，從程朱理學(xué)以及之后的八股取士便可以得出結(jié)論，中國歷史上的領(lǐng)導(dǎo)選拔思想歸根到底服務(wù)于封建保守勢力，封建舊道德對領(lǐng)導(dǎo)變革力的束縛至今都有表現(xiàn)。

（二）官員選拔制度對官員思想的影響

1. 升遷途徑的“標(biāo)新立異”思維

不難看出，領(lǐng)導(dǎo)者的政策選擇一定程度上具有一定功利性與利己性。對前任領(lǐng)導(dǎo)者政策的是否繼續(xù)，更多層面上是繼任領(lǐng)導(dǎo)者對于自身領(lǐng)導(dǎo)績效的考慮。中國傳統(tǒng)的新官論——新官上任三把火，強(qiáng)調(diào)新任職的領(lǐng)導(dǎo)往往選取具有個人色彩的政策實施，以此獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可與下級官員與民眾的支持。面對上任領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新變革或政策爛攤子，繼任者往往會有“費(fèi)力不討好”、“缺乏個人執(zhí)政特色”或“好欺負(fù)”的思想顧慮和自身利益考量，寧愿選擇“開來”，也不愿“繼往”。

2. 社會治理的維穩(wěn)偏好

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期，領(lǐng)導(dǎo)者的選拔任命偏好往往側(cè)重于維持社會穩(wěn)定、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境的考核，由此，維穩(wěn)成了主要領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備的核心素質(zhì)。因此，領(lǐng)導(dǎo)者在政策的選擇方面，往往傾向于選擇中央認(rèn)可或已運(yùn)轉(zhuǎn)成熟的老模式、老套路，對于變革治理舉措即使已經(jīng)進(jìn)行，在領(lǐng)導(dǎo)個人任期內(nèi)也有可能被停止。

3. 官本位思想

官本位思想是長達(dá)兩千多年的封建社會給現(xiàn)代中國領(lǐng)導(dǎo)者的思想毒瘤，也是隱藏于歷史上的官員選拔制度變遷中的病癥?！扒嗵齑罄蠣敗睂⒐賳T領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力提升到法律之上，“一朝天子一朝臣”讓官員領(lǐng)導(dǎo)者重視派系甚于治理效果。領(lǐng)導(dǎo)者的政策選擇不受制度、法律的規(guī)范，完全憑個人思想決策政令施行，由此在主政一方的政策選擇時，沒有框架的約束，領(lǐng)導(dǎo)者“人走政息”也就具有權(quán)力保障的可能性了。

4. 任人唯親的黨派思想

古往今來，官員的選拔制度逐漸朝著規(guī)范化、條例化的方向演變，民國時期的三權(quán)憲法對考試權(quán)地位的空前提高是官員選拔制度法制化的重大進(jìn)步。但中國社會長期形成的人情化、血緣化成為領(lǐng)導(dǎo)者選拔制度邁向法制化的重要阻力，任人唯親的黨派思想泛濫。盡管我國早已出臺了公務(wù)員法等人事制度，可任人唯親的領(lǐng)導(dǎo)者選拔思想還未破除，政治利益抱團(tuán)，甚至出現(xiàn)派系斗爭的現(xiàn)象。

綜上，可以看出受官員選拔制度的影響，領(lǐng)導(dǎo)者的思想偏好不利于政治生態(tài)的良性發(fā)展，加上地方創(chuàng)新治理的立法化進(jìn)程緩慢。因此，領(lǐng)導(dǎo)者更改既有政策沒有法律阻力，推行新的政令也易如反掌，這也為“人走政息”的不合理現(xiàn)象提供了合法性的保障。

四、“人走政息”的解決路徑

根據(jù)官員選拔制度與“人走政息”的內(nèi)在連結(jié)的問題分析，筆者提出 “人走政息”的解決路徑：

（一）推進(jìn)法制化建設(shè)

1. 嚴(yán)格落實任期制——根治“人走”問題

中央組織部對干部的任期有嚴(yán)格的限制與要求，一屆班子成員的任期一般是5年，5年的任期可以充分保證領(lǐng)導(dǎo)者的工作環(huán)境熟悉、工作思想確立、組織工作開展與取得績效成功的時間生命周期完成。

現(xiàn)實中政府機(jī)關(guān)單位對任期制的落實不到位。比如，某些領(lǐng)導(dǎo)崗位成為了一部分領(lǐng)導(dǎo)者的跳板與鍍金池，組織人事相關(guān)部門對任期制的落實失責(zé)成為“人走”現(xiàn)象的助力器。但在企事業(yè)單位，任期制的落實情況較好，主要領(lǐng)導(dǎo)者往往會任滿一期或兩期才會進(jìn)行崗位調(diào)動，不同類型的領(lǐng)導(dǎo)崗位對任期制不同的落實情況說明任期制依舊缺乏一定的法制化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)對官員的任期制進(jìn)行法律化的嚴(yán)格規(guī)定，增加未滿任期的職位調(diào)動的實施難度，嚴(yán)格人事調(diào)動制度。通過讓領(lǐng)導(dǎo)者干滿任期，建立起領(lǐng)導(dǎo)任期的政策負(fù)責(zé)制，從源頭根治“人走政息”問題。

2. 落實人大重大政策立法權(quán)——根治“政息”問題

地方的重大事項或整體政策規(guī)劃應(yīng)該通過地方人大及其常委會討論決定，并且通過人大進(jìn)行相關(guān)立法，以此將經(jīng)過群策群力的政策發(fā)展到具有法律效力的地方法規(guī)。法大于權(quán)的依據(jù)決定任何部門或一把手都需遵循，不管是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)者或是繼任領(lǐng)導(dǎo)，以此為領(lǐng)導(dǎo)者變革治理提供合法性，也為繼任者繼續(xù)政令、政策的落實提供保障。強(qiáng)調(diào)重大地方治理的政策決定立法化一方面解決了“政息”的問題，保證政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，另一方面也對政策的前期論證、規(guī)劃、設(shè)計、科學(xué)性推演提供了更高的要求，推動科學(xué)決策的進(jìn)程。落實人大重大政策立法權(quán)也就一定程度上避免類似“神木模式”隨著變革式領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)任，而“人走政息”現(xiàn)象發(fā)生。

3. 完善領(lǐng)導(dǎo)政績考核制度——修正領(lǐng)導(dǎo)者思想與變革力問題

本文從官員選拔制度的角度探析“人走政息”的癥結(jié)，本質(zhì)上是分析經(jīng)過什么樣的官員選拔標(biāo)準(zhǔn)選拔出了能夠?qū)е隆叭俗哒ⅰ钡念I(lǐng)導(dǎo)者，這些領(lǐng)導(dǎo)者的行為偏好能不能通過官員選拔標(biāo)準(zhǔn)的改變而進(jìn)行修正。因此，依據(jù)官員選拔制度對官員思想與變革力的影響，筆者提出完善領(lǐng)導(dǎo)政績考核制度，修正領(lǐng)導(dǎo)者思想與變革力的缺失。

圖1 領(lǐng)導(dǎo)績效考核理想要素

建立多元化的考核機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)的任用升遷不再成為“一言堂”，而是具有完整的一整套評價體系（詳見圖1）?？己说饺龑拥脑u價：政府部門的評價體系，包括主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的評價、領(lǐng)導(dǎo)班子評價、上級領(lǐng)導(dǎo)班子決議與黨組織建議；社會評價體系，包括對領(lǐng)導(dǎo)者任期內(nèi)的政策舉措的相關(guān)評估、媒體評估、基層代表與群眾的評價；社會專業(yè)調(diào)查組織的評價，包括非盈利的社會組織做出的政策分析、政策結(jié)果與個人領(lǐng)導(dǎo)力評估。

三層的領(lǐng)導(dǎo)評估將對領(lǐng)導(dǎo)者的考核細(xì)化、分化與量化，使之選拔出的領(lǐng)導(dǎo)者能真正代表轄區(qū)人民的利益，也給領(lǐng)導(dǎo)者施加領(lǐng)導(dǎo)行為的現(xiàn)實壓力。將原有的“官考核官”逐漸發(fā)展成以黨、政府、基層人民與專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)同的考核機(jī)制。

（二）探索試點改革的制度保護(hù)

一方面，上級政府給予了各級主要領(lǐng)導(dǎo)者足夠的自主權(quán)，另一方面對具有創(chuàng)新變革思路的“個性官員”缺乏制度的環(huán)境保護(hù)，這也成為人走政息現(xiàn)象的誘因。上級政府應(yīng)逐步探索地方性創(chuàng)新試點的制度保護(hù)建設(shè)，對地方創(chuàng)新治理進(jìn)行行為程序方面的設(shè)計。

領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)新行為與群體性認(rèn)可相結(jié)合。一建立聽證制度，完善意見與利益的表達(dá)程序，征求創(chuàng)新政策的受眾人群的多元化要求；二建立不同主體的對話機(jī)制，使各方利益群體意見充分表達(dá)的同時又相互限制，從而促成政策的完善；三建立沖突利益的整合程序，使各方意見能夠整合統(tǒng)一，減少改革阻力；[6]四建立革新過程監(jiān)督與評估機(jī)制，通過監(jiān)督機(jī)制對改革加以約束與引導(dǎo)，通過評估機(jī)制對下一階段或新的后續(xù)工程進(jìn)行合理性的再驗證過程。五完善合理化變革的立法程序，對經(jīng)過合理論證與實踐驗證后的創(chuàng)新治理舉措進(jìn)行立法支持，并成為制度化，以此降低繼任領(lǐng)導(dǎo)者繼續(xù)推行新政的合法性顧慮。

五、小結(jié)

確保政策的連續(xù)性與決策的連貫性是政府實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的題中之義，可以看出，官員選拔程序與相關(guān)制度設(shè)計對領(lǐng)導(dǎo)者的行為偏好有一定的相關(guān)性。中國的領(lǐng)導(dǎo)者選拔制度具有鮮明的傳統(tǒng)儒家思想與現(xiàn)代化相過渡的特點，表現(xiàn)出一定的疊加效應(yīng)，但由于相關(guān)政治生態(tài)不夠完善，導(dǎo)致了中國官員思想的保守、變革力缺失與法制化問題。通過強(qiáng)化法制建設(shè)、完善領(lǐng)導(dǎo)者政績考核制度與推進(jìn)試點改革的制度保護(hù)，使領(lǐng)導(dǎo)者有法變革、依法變革，也為領(lǐng)導(dǎo)者的社會變革治理提供政治生態(tài)的保護(hù)。從而讓舊官審慎施新政、新官必須理舊賬的“人走或人不走”皆“政興”的政治生態(tài)建立，從根源上解決“人走政息”的問題。

[1]常健. 領(lǐng)導(dǎo)學(xué)教程[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

[2]黃留珠. 秦漢仕進(jìn)制度[M]. 西安：西北大學(xué)出版社，1985.

[3]李海峰，李兵. 中國科舉史[M]. 北京：東方出版社，2006.

[4]郭家齊. 中國古代考試制度[M]//中國文化史知識叢書. 上海：商務(wù)印書館，1997.

[5]張文芳. 中國歷代官吏制度[M]. 北京：勞動人事出版社。1987.

[6]常健，郭薇. 如何避免“人走政息”[N]. 南京日報，2013-2-5.

（責(zé)任編輯：李俊丹 校對：朱艷紅）

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2016-08-05

龐強(qiáng)（1991—），男，河北邯鄲人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，行政管理專業(yè)碩士研究生。