英國(guó)電信業(yè)30年蛻變之路

孔昊(學(xué)者)

核心提示：只有在產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行有效整合，整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)才能協(xié)調(diào)有序發(fā)展。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，鼓勵(lì)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、提升效率、服務(wù)消費(fèi)者的電信改革，才能深入進(jìn)行下去。

與電力、燃?xì)?、公路等等一樣，因初始投資龐大、規(guī)模效應(yīng)明顯以及資產(chǎn)專用屬性強(qiáng)烈，電信行業(yè)，特別是基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)就具備了典型的自然壟斷特征。自然地，也就不可避免地遭遇到馬歇爾悖論：集中生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)與分散經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)總是難以兼顧。這也成為我國(guó)電信行業(yè)改革步履維艱的重要原因之一。

不過(guò)，近年來(lái)，電信業(yè)作為國(guó)企改革先鋒，已先后推出成立鐵塔公司、發(fā)放虛擬運(yùn)營(yíng)商牌照等一系列舉措，黨的十八屆五中全會(huì)也提出要進(jìn)一步加快電信領(lǐng)域的深化改革，這些都預(yù)示著電信行業(yè)新一輪改革勢(shì)頭漸起。

2月25日，國(guó)有企業(yè)“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”內(nèi)容公布，或?yàn)殡娦鸥母锾峁┬碌乃悸罚?月1日，《電信業(yè)務(wù)分類目錄（2015年版）》正式施行，代替13年前的2003版《電信業(yè)務(wù)目錄》，或?qū)?duì)電信、互聯(lián)網(wǎng)、三網(wǎng)融合乃至整個(gè)國(guó)家的信息化格局產(chǎn)生重大影響。電信改革，正成為國(guó)企改革的下一個(gè)風(fēng)口。

要打破三家運(yùn)營(yíng)商壟斷中國(guó)電信市場(chǎng)的利益分配格局，目前最好的辦法是引入和制造競(jìng)爭(zhēng)。作為世界上第一個(gè)開(kāi)放電信市場(chǎng)的國(guó)家，英國(guó)經(jīng)過(guò)30余年的電信改革，市場(chǎng)從完全壟斷逐步走向完全開(kāi)放，其間經(jīng)過(guò)了寡頭壟斷、雙寡頭壟斷，它的開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)道路頗具典型性，或許可以為我們提供某些方面的啟示。

從政企不分到全面競(jìng)爭(zhēng)

英國(guó)電信行業(yè)的發(fā)展歷史，最早可以追溯到150多年前，當(dāng)時(shí)在電信行業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位的是電報(bào)。經(jīng)歷早期私人企業(yè)發(fā)展階段之后，在此后幾乎長(zhǎng)達(dá)一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，英國(guó)電信業(yè)要么是在政府的直接控制之下，要么是以國(guó)有企業(yè)的形式存在，一直到20世紀(jì)80年代撒切爾夫人擔(dān)任英國(guó)首相時(shí)。為了解決當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的“滯脹”局面，撒切爾政府開(kāi)始了力度頗大、包括各個(gè)層面的市場(chǎng)化改革，電信行業(yè)改革是其中的一個(gè)重點(diǎn)。

1981年，英國(guó)頒布了《電信法案》，將電信與郵政分開(kāi)，同時(shí)廢止了英國(guó)電信公司（British Telecom，簡(jiǎn)稱BT）在通訊網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)與服務(wù)提供上的法定壟斷地位。就在1981年底，由大東電信公司控股，與巴克萊商業(yè)銀行和英國(guó)石油公司合資成立了墨丘利（Mercury）通訊公司，獲得了英國(guó)政府發(fā)放的電信運(yùn)營(yíng)許可證，在英國(guó)電信市場(chǎng)上與BT形成了所謂的“雙寡頭壟斷性競(jìng)爭(zhēng)”格局。

1984年，英國(guó)又頒布了新版本的《電信法案》，對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行更為徹底的改革。新版《電信法案》的一個(gè)重大立法舉措，就是對(duì)BT進(jìn)行私有化改造，在證券市場(chǎng)上向公眾出售了BT51%的股份，以此籌集了39億英鎊的資金。后來(lái)在1991年和1993年，又分別出售了BT27%和18%的股份，英國(guó)政府只保留了4%的“黃金股”（為了確保國(guó)家利益，政府在公司中持有的少量股份，政府一般不干預(yù)公司的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但在重大經(jīng)營(yíng)決策中擁有否決權(quán)，一般認(rèn)為可以平衡公共政策目標(biāo)與私人企業(yè)逐利性之間的不一致）。通過(guò)這個(gè)法案，英國(guó)設(shè)立了獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)——OFTEL （Office of Telecommunication），總監(jiān)由貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)任免，向議會(huì)匯報(bào)工作，主要負(fù)責(zé)發(fā)放電信經(jīng)營(yíng)許可證、對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為進(jìn)行查處、協(xié)調(diào)電信經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系以及保障電信消費(fèi)者權(quán)益。

1991年，英國(guó)政府發(fā)布《競(jìng)爭(zhēng)與選擇：20世紀(jì)90年代的電信政策》，宣告“雙寡頭壟斷”政策已經(jīng)不適應(yīng)電信產(chǎn)業(yè)新形勢(shì)的發(fā)展需要，完全開(kāi)放了英國(guó)電信市場(chǎng)。對(duì)于所有具備電信從業(yè)條件的申請(qǐng)者，政府都將發(fā)放許可證，不再限制許可證的數(shù)量。1996年，英國(guó)政府終止了BT和大東電信公司對(duì)國(guó)際長(zhǎng)途的壟斷，事實(shí)上打破了電信行業(yè)的全部壟斷。到了21世紀(jì)之初，英國(guó)政府共發(fā)放了200多張電信運(yùn)營(yíng)許可證——可想而知，英國(guó)電信市場(chǎng)就成為了一個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)極其激烈的地方。

2003年，以當(dāng)年出臺(tái)的《通信法案》為依據(jù)，英國(guó)成立一個(gè)新的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)——OFCOM（Office of Communication），合并了之前的獨(dú)立電視委員會(huì)、廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)、OFTEL、無(wú)線監(jiān)管局和無(wú)線通信局五個(gè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)，同樣直接向議會(huì)負(fù)責(zé)，與OFTEL相比，職權(quán)有所擴(kuò)大，包含了廣電領(lǐng)域的事務(wù)。

OFCOM“以市場(chǎng)為主導(dǎo)”，奉行“公平開(kāi)放、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)自我監(jiān)管”的原則，積極實(shí)施“三網(wǎng)融合”（電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)）政策。從此，英國(guó)電信市場(chǎng)與廣電市場(chǎng)合為一體，電信公司不僅可以提供通訊和互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)，甚至可以提供內(nèi)容服務(wù)。OFCOM采取措施為電信基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造良好環(huán)境，積極推動(dòng)電信技術(shù)升級(jí)，重視電信消費(fèi)者權(quán)益保障，各項(xiàng)工作均卓有成效，2005年歐洲電信協(xié)會(huì)調(diào)查各國(guó)電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度以及對(duì)市場(chǎng)新進(jìn)企業(yè)的開(kāi)放性，OFCOM被認(rèn)為是歐洲表現(xiàn)最佳的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

主動(dòng)開(kāi)放帶來(lái)有效創(chuàng)新

英國(guó)電信改革經(jīng)歷一個(gè)從管制到放松管制的過(guò)程，最終形成了有效監(jiān)管格局下的充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不僅保障了電信消費(fèi)者的權(quán)益，而且促進(jìn)了電信行業(yè)的與時(shí)俱進(jìn)。至 2004年底，英國(guó)有7800家各類電信企業(yè)，從業(yè)人員25萬(wàn)，資本市值約為歐洲電信產(chǎn)業(yè)資本市值總額的三分之一，這充分證明了英國(guó)電信改革的成效。

首先獲益的便是消費(fèi)者。1984年電信改革之后，英國(guó)電信競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格管制的結(jié)果之一便是，使得BT提供的本地、國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途和國(guó)際長(zhǎng)途電話費(fèi)用，在1984 年到1996年間累計(jì)分別下降35%、75% 和78%。同時(shí)，服務(wù)質(zhì)量也得到提升，BT國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途電話網(wǎng)絡(luò)的失誤率從4.4% 降到0.2%，市內(nèi)電話失誤率從2.0% 降到0.1%，及時(shí)裝機(jī)率從1986年的59% 提高到1996年的98%。

消費(fèi)者福利增加的同時(shí)，BT通過(guò)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)模式的優(yōu)化，大幅提高了員工收入，從1984年到1996年，BT員工人均收入從28500英鎊提高到53530英鎊，增幅高達(dá)88%。如果沒(méi)有外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力，很難想象會(huì)出現(xiàn)這種結(jié)果。

最重要的是，整個(gè)英國(guó)電信行業(yè)在改革中蓬勃發(fā)展，不僅整體市場(chǎng)規(guī)模日益龐大，而且從微觀角度看，電信企業(yè)的發(fā)展也欣欣向榮。

當(dāng)時(shí)英國(guó)電信（BT）在英國(guó)固話市場(chǎng)占據(jù)了壟斷性的市場(chǎng)份額（73%），為了限制其壟斷地位并減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)，OFCOM出臺(tái)了一系列限制BT在寬帶市場(chǎng)上壟斷的政策，并提出分拆B(yǎng)T的建議。面對(duì)壓力，BT通過(guò)主動(dòng)開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（即提供公平接入）等方式，來(lái)削弱自身壟斷以避免被拆分的命運(yùn)。OFCOM最終接受了BT的建議而沒(méi)有實(shí)施拆分，但這一舉措提升了BT所面臨競(jìng)爭(zhēng)的劇烈程度，使得政府對(duì)壟斷者的管制更為嚴(yán)格——這在實(shí)現(xiàn)更有效率電信市場(chǎng)的同時(shí)，提升了BT的活力和實(shí)力。

現(xiàn)在，BT已經(jīng)成為英國(guó)最大的四合一服務(wù)提供商，可銷售移動(dòng)、電視、固定電話和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)套餐，同時(shí)也是世界上最大的電信公司之一，業(yè)務(wù)遍布170多個(gè)國(guó)家。

這不是在政府的保護(hù)之下取得的成績(jī)，而是在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中贏得的。在BT的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，這個(gè)龐然大物在市場(chǎng)壓力之下形成了有效的創(chuàng)新機(jī)制。BT的技術(shù)服務(wù)運(yùn)營(yíng)部外部創(chuàng)新總經(jīng)理弗朗格斯說(shuō)：“BT是以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的公司，作為一個(gè)科技公司，沒(méi)有創(chuàng)新就會(huì)失去競(jìng)爭(zhēng)和生存的能力。公司已經(jīng)形成了科學(xué)和領(lǐng)先的創(chuàng)新文化和創(chuàng)新體制，創(chuàng)新已經(jīng)成為每一位BT員工的生活和工作態(tài)度，不管是行政人員、技術(shù)人員、市場(chǎng)人員還是管理人員，都是如此。這是我們未來(lái)的希望所在?！?/p>

最近數(shù)年以來(lái)，BT每年的研發(fā)支出都達(dá)到6億英鎊，至今擁有了將近5000項(xiàng)技術(shù)專利。如果與某些不思進(jìn)取、故步自封、在政府保護(hù)之下的大企業(yè)對(duì)比的話，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的效果是顯而易見(jiàn)的。

并非完全放任自流

英國(guó)電信改革能夠取得如此成效，一方面在于英國(guó)政府主動(dòng)的改革作為，另一方面還有一些市場(chǎng)條件的配合，在“天時(shí)地利人和”之下，成功似乎也是水到渠成的事情。我們可以考察一下這些改革的外在條件，以資從中發(fā)現(xiàn)某些借鑒之處。

首先是改革理念。英國(guó)電信改革是在英國(guó)20世紀(jì)70年代之后這一大的經(jīng)濟(jì)改革背景下進(jìn)行的。撒切爾夫人上臺(tái)后，以其特有的鏗鏘語(yǔ)調(diào)說(shuō)道：“我?guī)е粋€(gè)目的來(lái)到這個(gè)辦公室：讓英國(guó)社會(huì)從依賴走向自立，從‘人人為我到‘我為人人；建立一個(gè)奮起直追的英國(guó)，而不是消極怠工的英國(guó)?！?/p>

創(chuàng)造制度環(huán)境，具體到電信行業(yè)，就是要破除壟斷，不再讓電信企業(yè)處于政府的羽翼之下安穩(wěn)度日，而是要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)雨中闖出自己的路。這就要求放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，只要符合經(jīng)營(yíng)條件，就可以獲得從事電信業(yè)的許可。持續(xù)進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)者，自然會(huì)使得電信企業(yè)時(shí)刻繃緊神經(jīng)，不斷地創(chuàng)新產(chǎn)品、提升服務(wù)，竭盡所能地爭(zhēng)取消費(fèi)者。

當(dāng)然，市場(chǎng)化改革的取向并非完全的放任自流，政府必須監(jiān)管到位。這就要求創(chuàng)建有效的監(jiān)管體制，選任合格的監(jiān)管主體。英國(guó)從OFTEL到OFCOM的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在英國(guó)電信改革與發(fā)展中發(fā)揮了極為關(guān)鍵的作用，為英國(guó)電信企業(yè)之間良性的、有序的競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了制度環(huán)境。這是值得我們著重借鑒的地方。

英國(guó)電信改革的成功，也離不開(kāi)一個(gè)成熟發(fā)達(dá)的市場(chǎng)環(huán)境。在英國(guó)電信改革的時(shí)候，英國(guó)大約有6000萬(wàn)人口，人均GDP超過(guò)2萬(wàn)美元，是當(dāng)時(shí)歐洲最大的電信服務(wù)市場(chǎng)。這個(gè)頗具規(guī)模的市場(chǎng)空間，為容納更多的電信企業(yè)提供了土壤。

作為老牌的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)起飛多年以來(lái)積累的財(cái)富，也為電信企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的重復(fù)建設(shè)提供了財(cái)政支持。正是在這樣一個(gè)市場(chǎng)空間中，不僅電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有足夠的經(jīng)濟(jì)保障，而且各項(xiàng)電信增值服務(wù)業(yè)可以比較容易地找到愿意買單的客戶。比如，英國(guó)在21世紀(jì)之初投資120多億英鎊建立全國(guó)電子病歷系統(tǒng)，連接3萬(wàn)名家庭醫(yī)生和300家醫(yī)院，將患者的資料歸集到一個(gè)電子系統(tǒng)里統(tǒng)一管理，這筆龐大的智能醫(yī)療建設(shè)業(yè)務(wù)為BT獲得?？梢钥闯?，正是英國(guó)健全的醫(yī)保系統(tǒng)的信息化需求和雄厚財(cái)力，為電信行業(yè)的發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。

電信行業(yè)當(dāng)然首先是電信基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施建成后的使用效率，對(duì)整個(gè)行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展有著極為關(guān)鍵的意義。因此，電信行業(yè)的發(fā)展不僅需要橫向的合理競(jìng)爭(zhēng)，也需要縱向的有效配套，這就需要把看似不屬于電信行業(yè)的媒體企業(yè)、娛樂(lè)企業(yè)、體育企業(yè)等等整合進(jìn)來(lái)，與上游的電信服務(wù)提供商進(jìn)行緊密的合作。比如，BT在2004年專門(mén)成立了寬帶娛樂(lè)和教育部門(mén)，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)、授權(quán)和出售寬帶內(nèi)容，包括訂制音樂(lè)、游戲、電視及電影等。只有在產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行有效整合，整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)才能協(xié)調(diào)有序發(fā)展。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、提升效率、服務(wù)消費(fèi)者的電信改革，才能深入進(jìn)行下去。

總而言之，從英國(guó)電信改革的歷史經(jīng)驗(yàn)中，我們可以發(fā)現(xiàn)，放松管制是電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方向。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中需要同時(shí)考慮國(guó)家信息安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等等。但是在建立適當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，這些顧慮是可以得到緩解的。而且，在日新月異的電信技術(shù)升級(jí)換代中，在電子商務(wù)越來(lái)越倚重電信服務(wù)質(zhì)量的提升中，如果不通過(guò)改革激活電信企業(yè)的靈活性、不通過(guò)改革促進(jìn)電信企業(yè)的進(jìn)取心，將使我國(guó)在將來(lái)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)格局中受到拖累。（支點(diǎn)雜志2016年4月刊）