行政執(zhí)法檢察機制改革的幾點設想

傅國云

行政執(zhí)法檢察機制改革的幾點設想

傅國云**

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察權對行政權的直接監(jiān)督，也是對國家利益、社會公共利益的公力救濟。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督必須符合檢察權的憲法定位和司法規(guī)律，應當尊重行政的能動性和裁量權，將社會公共利益保護貫穿監(jiān)督的全過程，根據監(jiān)督的必要性原則科學界定監(jiān)督的范圍和程序?；跈z察監(jiān)督與行政執(zhí)法目標的一致性，即促進依法行政和社會治理的現代化，監(jiān)督并非“制肘”，檢察與行政的互動成為必然趨勢。因此，行政執(zhí)法檢察改革中應重視其他國家機關的監(jiān)督職能作用，建立完善有關檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督互動協作機制，檢察監(jiān)督與行政復議、行政訴訟銜接機制，以及對檢察監(jiān)督權的制約監(jiān)督。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督 監(jiān)督程序 機制改革 檢察權規(guī)制

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要通過糾正行政機關的行政違法行為，維護國家利益、社會公共利益，督促行政機關依法行政，促進社會公共治理，實現對行政權的監(jiān)督制約，完善國家法治監(jiān)督體系，構建中國特色的行政檢察制度，實現檢察權作為專門法律監(jiān)督權的憲法定位。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督也是當前檢察制度改革的熱點問題，許多問題還處于探索試點階段，制度供給匱乏。鑒于此，本文根據檢察權屬性、憲法定位和司法規(guī)律，科學界定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍，合理設計監(jiān)督程序及相關機制。

一、監(jiān)督程序

公權力監(jiān)督與公共利益救濟是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法理“基石”，檢察機關通過法律監(jiān)督糾正違法行政行為，實現對行政權的制約監(jiān)督，維護國家利益、社會公共利益。根據監(jiān)督的必要性原則，作為監(jiān)督對象的行政違法行為已經嚴重損害了國家利益、社會公共利益，至于輕微的行政違法或行政瑕疵，一般由行政機關內部解決，檢察機關不宜介入監(jiān)督。這是專門法律監(jiān)督與一般監(jiān)督的區(qū)別所在，在現實行政管理中，原則上只有實際發(fā)生嚴重行政違法，損害國家利益、社會公共利益的，而行政機關內部監(jiān)督糾錯機制失靈時，檢察機關才有必要對行政執(zhí)法行為實施法律監(jiān)督。

（一）監(jiān)督范圍

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應當圍繞社會公共利益這一核心，監(jiān)督重點是國有資產轉讓、環(huán)境資源保護、食品藥品監(jiān)管、土地審批、基本建設項目等領域的不作為、亂作為，嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形。

1.地方和部門利益保護引發(fā)環(huán)境資源公害。

地方和部門利益保護有時會造成大量的環(huán)境公害，給人民的生命財產帶來重大的損失。在現實中，對造成的環(huán)境破壞，除了私法救濟（公民、法人或其他組織對環(huán)境侵權行為提起的普通民事、行政訴訟）、對涉及犯罪的人員刑事追訴以外，檢察機關應當加強對行政機關行政不作為、亂作為的專門監(jiān)督，促進行政執(zhí)法的源頭治理。嚴重的環(huán)境污染和資源破壞源頭上往往與政府監(jiān)管缺失有關。行政機關為達到一定的行政目標，有時會不顧及環(huán)境和資源保護，以作為或不作為的方式給環(huán)境資源帶來負面影響。如行政機關為出政績，許可一些企業(yè)違規(guī)排污，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境。因此，檢察機關應當通過對涉及國家利益、公共利益的行政違法行為實施監(jiān)督，糾正行政不作為、亂作為，實現對環(huán)境資源“公害”的綜合治理。

2.因監(jiān)管不力造成國有資產流失。一是私人與國有資產管理者暗中勾結，以資產低估等形式賺取暴利。如國有資產管理者無償或以大大低于市場的價格轉讓國有資產給私營企業(yè)或個人；企業(yè)改制中，違反規(guī)定將國有資產低價折股、低價出售或無償分給個人，造成國有資產流失等等。二是不履行監(jiān)管職責或濫用職權，造成國有資產嚴重流失。如財政部門違規(guī)出借財政專項資金，又疏于監(jiān)管，由此造成財政專項資金流失。還有濫用職權造成巨額國有資產流失。又如中石油“窩案”中，有的部門負責人僅一項違規(guī)決策，就造成國有資產流失上億元。①高斌：《國企貪官太“任性” 任國資流失》，載《檢察日報》2015年7月14日。三是利用國有資產管理漏洞，侵占私貪、隱瞞擠占、截留轉移、揮霍浪費國有資產，使大量國有資產最終流入私囊。國有資產流失主要發(fā)生在“投入、管理、激活、釋放紅利、改制重組”過程中，有的在投入期間，投少報多，有的在管理期間監(jiān)守自盜，有的是在激活過程中里應外合，有的是在釋放紅利過程中將盈利謊報成虧損，更多的是在改革改制重組過程中集團式打包侵吞。2014年至少有20名國企高管被查處，而且均涉及貪污和國有資產流失。②同注①。

3.違法出讓國有土地使用權。一些地方政府濫用土地審批權，包括違法審批和越權審批，違法出讓土地，權力尋租，內部監(jiān)管缺失，導致大量國有土地資源流失，大批耕地被不法侵占。有的地方行政官員甚至與私營企業(yè)老板勾結，壟斷公共資源，侵占國有資產，損害公共利益，其危害的嚴重性觸目驚心。如原杭州市副市長許邁永1995年5月至2009年4月，利用職務便利，為有關單位和個人在取得土地使用權、享受稅收優(yōu)惠政策、受讓項目股權、承攬工程、結算工程款等事項上謀取利益，先后多次收受、索取浙江坤和建設集團股份有限公司董事長李寶庫等14人款物共計折合1.45億余元。他還利用職務便利，侵吞國有公司開發(fā)房地產項目的利潤5359萬余元。此外，許邁永還徇私舞弊濫用職權，違規(guī)向企業(yè)返還土地出讓金7170萬余元。③李云芳、李克誠：《52歲許邁永 63歲姜人杰被執(zhí)行死刑 》，載《東方早報》2011年7月20日。

4.涉及食品、藥品安全。當前一些政府機關對涉及食品、藥品安全的違法行為放任不管，存在嚴重的不作為違法，導致國家利益、公共利益的嚴重損害。如原國家藥監(jiān)局局長鄭筱萸為謀取私利，對按國家規(guī)定應以假藥論處或撤銷批準文號的藥品，卻擅自同意注冊，共1069種違規(guī)審批藥品獲得了“通行證”，藥品監(jiān)督的法定審核職責流于形式。④田雨、李薇薇：《鄭筱萸的權力“尋租”之路》，載新華網http：//news.xinhuanet.com/legal/2007-07/10/content_6355701.htm。又如《中華人民共和國動物檢疫法》第38條規(guī)定：“經檢疫合格的動物、動物產品，由動物防疫監(jiān)督機構出具檢疫證明，動物產品同時加蓋或者加封動物防疫監(jiān)督機構使用的驗訖標志。經檢疫不合格的動物、動物產品，由貨主在動物檢疫員監(jiān)督下作防疫消毒和其他無害化處理；無法作無害化處理的，予以銷毀?！币虼?，任何一個環(huán)節(jié)發(fā)現病死或者死因不明的生豬，都應在動物防疫監(jiān)督機構監(jiān)督下作無害化處理，無法作無害化處理的要一律銷毀。事實卻是，這些病死豬肉“逃”過了生產、加工、銷售等數道關卡，在檢疫、工商、質檢、衛(wèi)生、市場管理等大蓋帽眼皮子底下經營。正是生豬檢疫管理松懈，導致部分病死豬及具有傳染病的豬得以順利流入市場，流向市民的餐桌。⑤佚名：《生豬檢疫關把不好 何談食品安全？》，載中國食品商務網 http：//www.21food.cn/news/hezuo/cinic/shownews2513924.html。

防風要有喬木、灌木及草等地被植物的生態(tài)分層。也就是通過不同植物及其冠幅蓋度，組成一道生態(tài)屏障，減弱風速，從而達到防風的作用。并且，喬灌草的落葉豐富，能改良土壤。固沙一般選擇的是種植耐旱、根系發(fā)達的植物。這些植物根系伸展廣，根蘗性強，能籠絡地表沙粒，固定流沙。何況，它們有生長不定根的能力。不怕風吹裸根，耐沙埋，耐沙蝕。

5.其他行政執(zhí)法中的不作為、亂作為造成國家利益、社會公共利益損害的情形。如在公共工程招標、發(fā)包過程中，由于政府部門監(jiān)管不力，造成不具備資質的企業(yè)中標、承包公共工程，嚴重影響工程質量，給公共安全帶來隱患。對此，有關行政監(jiān)管（行政執(zhí)法）部門監(jiān)督、管理缺失，給國家和社會公共利益造成嚴重損害。道路交通管理部門對吸毒人員持有駕駛執(zhí)照疏于監(jiān)管，造成重大安全隱患。顯然，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督通過糾正涉及公共利益的行政違法，有利于促進政府源頭治理，維護公共秩序，維護國家利益、社會公共利益。

（二）具體程序

1.受理。人民檢察院受理同級行政機關行政違法行為的監(jiān)督案件；上級檢察機關認為確有必要，也可以受理下級檢察機關管轄的監(jiān)督案件。涉及縣級以上人民政府行政違法行為的案件以及社會影響較大、疑難復雜的監(jiān)督案件，一般由上一級檢察機關受理，以便于排除當地政府的行政干預。

2.審查。檢察機關對涉及的行政行為進行全面審查。審查時有權調查核實，可以調閱、復制行政機關的有關材料，詢問相關人員，涉及專門技術時，可以要求有關單位指派專家協助調查。行政機關有關人員和行政相對人有配合調查的義務。

3.決定。檢察機關應在規(guī)定的期限內作出處理決定：認為符合監(jiān)督條件的，應當通過檢察建議書、糾正違法意見書等向相關行政機關提出監(jiān)督意見；認為行政行為合法或不屬于監(jiān)督范圍的，應當終止審查。發(fā)現有關主管人員或直接責任人員有違紀違規(guī)行為的，應當移交有關部門處理；涉嫌職務犯罪的，檢察機關應當立案偵查，依法追究相關人員的刑事責任；構成其他犯罪的，移交公安機關處理。

4.效力保障。檢察機關行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是一種程序性監(jiān)督，它不是實體上的處分，所作決定不具有終局性，只是對行政違法提出的異議，因此，法律應當對監(jiān)督的效力作出明確規(guī)定，建立完整的效力保障制度。一是反饋制度。行政機關應當按照檢察機關的監(jiān)督意見，對涉及的行政行為有關事項進行審查，并在3個月內反饋檢察機關：認為監(jiān)督意見成立的，應當及時糾正，并將糾正結果告知檢察機關；認為監(jiān)督意見不成立的，應當書面回復，并說明理由。二是跟進監(jiān)督制度。行政機關拒絕按照檢察機關監(jiān)督意見糾正或對監(jiān)督意見不按期回復的，檢察機關可以請求國家權力機關進行監(jiān)督、提請上級檢察機關向該行政機關的上級機關提出監(jiān)督，或者在必要的情況下提起行政公益訴訟。有關行政人員涉嫌瀆職犯罪的，檢察機關應當依法立案偵查，追究有關人員的刑事責任。

二、檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督的互動

基于我國檢察機關對行政執(zhí)法實施專門法律監(jiān)督是一種協作性監(jiān)督，它與西方分權制衡有根本區(qū)別，我國檢察機關與行政機關對于維護國家利益、社會公共利益，推進法治政府建設的目標始終高度一致，這就決定了檢察機關應當將法律監(jiān)督寓于支持依法行政之中。多年來行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實踐證明：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的順利開展應當充分考慮與政府及相關部門的配合協作，建立相關協作機制。⑥2014年山東省人民檢察院、山東省監(jiān)察廳、山東省政府法制辦聯合制定《關于在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中加強協作配合的意見》；2015年浙江省人民檢察院與浙江省政府法制辦印發(fā)《關于在部分地區(qū)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協作機制建設試點工作的通知》，規(guī)定了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協作機制是指人民檢察院和政府法制辦公室通過建立聯席會議、監(jiān)督信息互通和工作協助、建議落實反饋等制度，充分發(fā)揮各自的監(jiān)督職能，對行政機關違法行政、濫用職權、久拖不決、失職瀆職等亂作為、慢作為和不作為進行協同監(jiān)督的機制。至今浙江省已有30多個市（地）、縣（區(qū)）人民檢察院與行政機關聯合會簽文件，就行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍、方式、程序等作出具體規(guī)定，有力地保障行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的順利開展。參見關仕新、馬麗霞：《專家談行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制》，新聞來源：正義網-檢察日報，http：//www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201507/t20150730_1531164.html。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與行政體制內部監(jiān)督的協作機制主要有：

1.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府內部監(jiān)督協作聯席會議制度。人民檢察院與政府及其有關監(jiān)督部門⑦政府有關監(jiān)督部門主要指政府法制辦公室、行政監(jiān)察機關、審計監(jiān)督機關等部門。要定期或不定期召開聯席會議，互相通報工作情況，分析行政執(zhí)法監(jiān)督工作遇到的重大、疑難、復雜及其他專業(yè)問題或者協作中的具體問題，研究進一步加強協同監(jiān)督的措施。

2.監(jiān)督信息互通與工作協作制度。人民檢察院發(fā)現行政機關違法行使職權或者不行使職權，造成國家利益、社會公共利益損害或者有侵害危險的，應當通過督促起訴、檢察建議等方式，督促其糾正，并將相關文書抄送政府有關監(jiān)督部門。政府有關監(jiān)督部門發(fā)現行政機關違法或者不當實施行政執(zhí)法的，應當通過制發(fā)《行政執(zhí)法監(jiān)督通知書》等方式，督促有關行政機關糾正，或者報請本級人民政府予以變更、撤銷，并將相關文書抄送人民檢察院，認為需由人民檢察院監(jiān)督的，可以商請人民檢察院向行政機關提出檢察建議。人民檢察院和政府有關監(jiān)督部門按規(guī)定職責開展監(jiān)督時，可以根據情況，商請對方提供工作協助，相關人民檢察院和政府監(jiān)督部門應當給予積極配合和支持。人民檢察院和政府有關監(jiān)督部門可以根據需要，聯合開展對關系群眾切身利益的重點執(zhí)法領域或者事項的專項監(jiān)督。

3.建議落實反饋和案件線索移交制度。人民檢察院發(fā)現行政規(guī)范性文件與國家法律、法規(guī)或者規(guī)章相抵觸的，可以將有關情況通報政府法制辦公室，并提出處理建議；政府法制辦公室應當依法進行研究，并及時反饋人民檢察院。政府法制辦公室發(fā)現有關行政機關工作人員涉嫌職務犯罪案件線索的，應當及時移交人民檢察院處理；有關行政機關提出意見的，政府法制辦公室應當將有關意見通報人民檢察院，并可根據情況提出處理建議。人民檢察院應當依法對案件線索和有關意見進行處理，并及時反饋政府法制辦公室。

三、檢察監(jiān)督與行政復議、行政審判的銜接

目前，全國各地政府與法院建立行政復議與行政審判銜接機制，行政機關與法院配合協作，共同化解行政爭議，促進社會和諧穩(wěn)定。各級政府自覺將法院行政審判及其對行政行為的監(jiān)督納入法治政府建設體系，然而行政執(zhí)法檢察監(jiān)督卻處于邊緣化，盡管檢察機關在監(jiān)督行政審判活動及行政執(zhí)法方面積極作為，但在法治政府層面始終不見檢察監(jiān)督的影子。如國務院2010年10月10日發(fā)布的《關于加強法治政府建設的意見》第20條規(guī)定，各級人民政府和政府部門要自覺接受人民法院依法實施的監(jiān)督；第25條規(guī)定，完善行政應訴制度，積極配合人民法院的行政審判活動，支持人民法院依法獨立行使審判權。對人民法院受理的行政案件，行政機關要依法積極應訴，按規(guī)定向人民法院提交作出具體行政行為的依據、證據和其他相關材料。對重大行政訴訟案件，行政機關負責人要主動出庭應訴。尊重并自覺履行人民法院的生效判決、裁定，認真對待人民法院的司法建議。但并未規(guī)定接受有關檢察機關的法律監(jiān)督的內容。浙江省政府提出了浙江省法治政府建設的實施意見及實施標準，其中明確規(guī)定，尊重人民法院依法行使審判權，自覺執(zhí)行人民法院生效判決或裁定，特別是加強行政與司法的互動。但該實施標準也未將檢察機關法律監(jiān)督列入。⑧2011年10月8日，浙江省人民政府《關于加強法治政府建設的實施意見》第19條規(guī)定：“強化行政與司法的良性互動。建立健全各級政府與法院預防化解行政爭議聯席會議、行政復議與行政審判聯席會議制度，加強復議機關與審判機關之間的溝通協調，及時研究行政復議、行政審判中反映的共性問題、疑難問題。各級行政機關要認真做好行政應訴工作，完善和落實行政機關負責人出庭應訴制度，尊重并自覺履行生效判決和裁定。對司法建議應當在規(guī)定期限內作出處理并反饋?！闭憬∪嗣裾?013年10月11日發(fā)布的《浙江省法治政府建設實施標準》第4條第4項規(guī)定：“尊重和支持人民法院依法獨立行使審判權，自覺執(zhí)行人民法院生效判決或裁定?！比欢瑥姆ㄖ握w系看，檢察機關的法律監(jiān)督不能缺席，不管是行政機關工作人員職務犯罪懲治與預防，還是行政訴訟檢察監(jiān)督以及行政爭議的解決，都應當將檢察機關法律監(jiān)督納入法治政府建設體系，否則，所謂“行政與司法的互動”是有殘缺的。因為我國的司法不僅僅指法院，檢察機關也是其非常重要的組成部分。

根據行政訴訟法的有關規(guī)定，檢察機關通過對行政訴訟活動的監(jiān)督（提出抗訴、檢察建議），直接監(jiān)督行政審判，間接監(jiān)督行政權的依法行使。即檢察機關針對已生效的錯誤行政裁判，通過抗訴監(jiān)督，啟動再審，糾正錯判。如果原具體行政行為違法不當而又被法院維持，則應通過抗訴監(jiān)督，撤銷原錯誤裁判，加強對行政權的制約和監(jiān)督。通過行政抗訴監(jiān)督，一是直接糾正原審中的錯誤判決、裁定，保障行政相對人的權利救濟。二是間接糾正行政裁量權的違法或不當，確保行政裁量權的正當行使。三是在抗訴案件審查中發(fā)現其他嚴重行政違法，則可以向有關行政機關發(fā)檢察建議。但檢察機關的法律監(jiān)督與行政復議、行政審判機制存在脫節(jié)，顯然不利于行政爭議的解決，也不利于實現維護和監(jiān)督行政機關依法履行職責的目標。因此，通過建立行政復議與行政審判、檢察監(jiān)督相銜接的機制，有助于促進依法行政和公正司法，緩解當前人民群眾反映強烈的“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題。

總之，法治政府建設是一項系統(tǒng)工程，作為法律監(jiān)督機關的檢察院應當有所作為，有用武之地，應當將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督納入法治政府建設范疇，真正實現檢察機關法律監(jiān)督與政府內部的監(jiān)督的良性互動。建議將來完善國務院《關于加強法治政府建設的意見》時，增加一項規(guī)定：“依法接受人民檢察院的法律監(jiān)督，尊重人民檢察院對行政機關提出的檢察建議，認為檢察建議正確的，應當及時采納并落實整改?！?/p>

四、對“檢察監(jiān)督”的監(jiān)督

檢察監(jiān)督權也必須受到監(jiān)督制約，否則也會被濫用。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督外部有人大監(jiān)督、政黨監(jiān)督、法院監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公民監(jiān)督等，本文以公權力監(jiān)督為視角，在國家機關體系框架內闡釋行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的監(jiān)督制約，既包括檢察監(jiān)督體系內部監(jiān)督，也包括權力機關監(jiān)督和法院審判監(jiān)督。

1.權力機關監(jiān)督。通過全國人大授權，規(guī)范檢察改革創(chuàng)新活動?；谛姓?zhí)法檢察監(jiān)督制度缺位，檢察實踐中做法很不統(tǒng)一，有的地方檢察機關對一般行政違法進行監(jiān)督。如監(jiān)督行政機關亂罰款、亂收費，檢方將違法款項予以收繳上交國庫。有的檢察機關督促國有銀行追索到期貸款，甚至督促村委會、農村信用社、國有加油站等追討到期債務。有些檢察院督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公辦學校及時收回對外租賃房屋、店面的租金等等。顯然，這樣的監(jiān)督已經越出檢察權的邊界，落入一般監(jiān)督的巢穴。⑨因為針對此類問題有正常的救濟途徑，如對亂罰款、亂收費問題，行政相對人可以通過行政復議和行政訴訟來解決，無需檢察權介入。同樣，國有單位正常的債權可以自行通過法律途徑解決，屬于正常的經營自主權，也是契約自由、意思自治的體現，無需檢察機關動用公權力。一些地方檢察機關行政執(zhí)法檢察監(jiān)督探索工作缺乏法治思維，有的檢察院甚至不顧最高檢察院的頂層設計，為標新立異，追求轟動效應，擅自提起民事公益訴訟或行政公益訴訟，給工作造成被動。如浙江省寧波市北侖區(qū)，當地的地鐵建設因一家拆遷戶的拒絕搬遷而停工，或將導致通車延期。北侖區(qū)檢察院認為此拆遷戶的行為已構成對國有資產的損失和對公眾利益的妨礙，于2015年5月8日對該拆遷戶向法院提起公益訴訟。北侖區(qū)法院給了一份“不予受理”的告知書。⑩孔令泉、張建勇：《國內首例地鐵拆遷公益訴訟案流產記》，載《民主與法制時報》2015年5月31日。顯然，這種一般監(jiān)督不符合檢察權的憲法定位，與司法規(guī)律相悖，會造成對行政裁量權的不當干預。因此有必要按照檢察權屬性、定位，科學地界定現行檢察權對行政權的監(jiān)督模式、具體范圍，合理設計監(jiān)督程序。改革必須在法治的框架下進行，檢察機關作為法律監(jiān)督機關更應當遵循職權法定原則，不得擅自突破立法，或者在缺乏法律依據的情況下開展所謂的“探索創(chuàng)新”。為加強對國家利益和社會公共利益的保護，2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議決定：授權最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。試點地區(qū)確定為北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅這13個省、自治區(qū)、直轄市。人民法院應當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件。為確保探索工作在法治框架下進行，未經授權不得提起公益訴訟。

有關檢察機關應當及時報告試點工作情況，國家權力機關應當加強對授權范圍的試點工作進行監(jiān)督，通過個案評議、專項監(jiān)督等方式，掌握試點工作情況，發(fā)現存在的問題，提出改進意見，進一步完善有關工作機制。

權力機關根據《監(jiān)督法》的有關規(guī)定，通過聽取專項報告、執(zhí)法檢查、詢問等方式監(jiān)督檢察機關行政執(zhí)法檢察工作，必要時可以啟動特定問題調查、質詢等監(jiān)督手段。同時，權力機關應當在防止行政干預、協調矛盾、促進溝通等方面支持檢察監(jiān)督，樹立監(jiān)督權威，為檢察機關的法律監(jiān)督營造良好的外部環(huán)境。

2.法院的監(jiān)督。第一，通過立案審查，過濾不符合法定條件的公益訴訟案件。首先，為防止檢察機關違反職權法定原則，濫用訴權，人民法院應當對檢察機關提起公益訴訟進行形式審查，發(fā)現檢察機關提起的行政公益訴訟不符合法定條件的，應當作出不予受理的裁定，將一些不符合法律規(guī)定的公益訴訟阻卻在訴訟之外，以免浪費有限的司法資源以及造成對行政執(zhí)法的不當干預，也是對檢察機關行政公益訴訟權的一種司法監(jiān)督制約，防止檢察機關監(jiān)督權的濫用。正如我國臺灣法律學者林鈺雄所說，檢察官不是上帝或天使在人間的化身，而是和法官、警官一樣的血肉之軀，同樣會有濫權的問題。顯然，以“濫”易“濫”，以檢察官之“恣意”易警官（行政執(zhí)法者）之“恣意”絕非檢察官制度設立之初衷。①林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第134頁。其次，對受理之后的行政公益訴訟案件，除涉及國家秘密的案件以外，依法進行公開審理。被告行政機關享有充分的抗辯權，對抗檢察機關的訴請及理由，這對檢察機關行政公益訴訟權也是一種制約。第二，判決駁回檢察機關的公益訴訟請求。人民法院通過審理公益訴訟人與被告行政機關兩造之訴，如果發(fā)現檢察機關提出公益訴訟請求缺乏事實依據和法律依據的，應當作出駁回起訴的裁定，或作出不予支持訴訟請求的判決。通過實體裁判對檢察機關的公益訴訟權予以制約。行政公益訴訟形式上是一種“官告官”的訴訟，輿論、媒體會倍加關注，往往成為社會的熱點。檢察機關提起公益訴訟是把雙刃劍，一旦敗訴，檢察機關會陷入被動，甚至會涉及社會的負面評價。法院判決駁回檢察機關不當訴訟請求，其本身是對檢察機關監(jiān)督權的制約，某種程度上形成一種“倒逼機制”，促使檢察機關持審慎的態(tài)度，嚴格把好行政公益訴訟質量關。第三，對濫用公益訴訟權可以提出司法建議?；谛姓嬖V訟一旦啟動，往往會投入大量的訴訟成本，包括檢察機關為調查取證、出庭支持公益訴訟（宣讀起訴書和公訴詞、法庭辯論、舉證質證等）付出的大量人力、物力、財力，還有被告行政機關為應訴的訟累，及法院承擔的司法成本。與其他訴訟不同的是行政管理（行政執(zhí)法）本身涉及公共利益之保護，如果公益訴訟不當的話，極易影響正常的行政管理，以致造成對行政執(zhí)法的不當干預。人民法院發(fā)現檢察機關濫用監(jiān)督權，干預行政執(zhí)法的，可以向檢察機關發(fā)出司法建議，建議檢察機關予以整改。?檢察機關收到司法建議后，認為司法建議理由成立的，應當及時整改，并通知人民法院。如果認為司法建議理由不成立的，應當書面答復人民法院。人民法院對于人民檢察院的回復意見有異議的，可以通過上級人民法院向上級人民檢察院提出。上一級人民檢察院認為人民法院建議正確的，應當要求下級人民檢察院及時糾正?？傊?，通過法院對行政公益訴訟的制約，防止檢察機關行政公益訴訟權的濫用。

3.自身規(guī)制。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，應當成為憲法、法律的守護神。檢察機關必須嚴格規(guī)范自身的法律監(jiān)督工作，任何時候，監(jiān)督權的行使均不得任性和恣意，檢察機關的任何探索實踐和改革都必須在法治的框架下進行。

（1）堅持“職權法定”原則。遵循“無法律即無監(jiān)督”理念，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制的建立及運行均應當符合法律基本原則，獲得法律的授權。個別地方為了“博眼球”、“奪頭條”，標新立異，在未得到上級檢察機關同意的情況下，擅自提起民事、行政公益訴訟，引發(fā)媒體的關注，給工作帶來被動，一定程度影響了監(jiān)督的嚴肅性，浪費了有限的檢察監(jiān)督資源。所以，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應當本著積極、穩(wěn)妥的原則，依法推進，確保檢察監(jiān)督的實踐理性。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督必須符合檢察權的憲法、法律定位，防止不當監(jiān)督對正常審判和行政執(zhí)法造成干預。上級檢察院要加強對下業(yè)務指導和檢查督促，及時糾正下級院特別是基層檢察院在改革探索實踐中存在偏差，嚴格規(guī)范監(jiān)督的范圍、方式和程序。

（2）建立檢察機關內部層級監(jiān)督制約程序。檢察機關“上命下從”的一體化機制有利于上級檢察院對下級檢察院的監(jiān)督制約，包括發(fā)現下級檢察院監(jiān)督權的濫用以及落實一系列糾錯機制等。第一，對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實行備案審查制度。有關行政執(zhí)法檢察監(jiān)督可借鑒修改后民事訴訟法有關檢察建議的嚴格限制，以免監(jiān)督過多過濫。③《民事訴訟法》第208條規(guī)定，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案。顯然，備案制度有利于上級人民檢察院對檢察建議的制約監(jiān)督。2013年最高人民檢察院出臺的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第88條規(guī)定：人民檢察院提出再審檢察建議，應當經本院檢察委員會決定，并將《再審檢察建議書》報上一級人民檢察院備案。顯然，備案制度是最高人民檢察院針對一些地方檢察機關檢察建議質量不高的問題采取的一種制約措施，因為有的檢察人員認為檢察建議是一種柔性監(jiān)督，不像抗訴那樣必然會引起再審，從而在案件質量上可以寬松一些，無須像抗訴案件那么“頂真”。地方各級人民檢察院發(fā)現本級人民政府所屬部門的行政行為違法的，對該行政部門提出檢察建議或監(jiān)督意見的，應當報上一級人民檢察院備案；上一級人民檢察院通過備案審查，發(fā)現下一級人民檢察院提出的檢察建議或監(jiān)督意見存在不當的，應當責令其糾正，甚至要求其撤回檢察建議或監(jiān)督意見。對于下一級人民檢察院濫用監(jiān)督權，不當干預行政執(zhí)法，造成不良社會影響的，應當追究主管人員和直接責任人員的法律責任。第二，對地方人民政府行政違法行為，應當由上一級地方人民檢察院提出檢察建議或監(jiān)督意見。借鑒修改后的《行政訴訟法》有關管轄規(guī)定，將檢察機關監(jiān)督縣級政府的案件交由地級市檢察機關管轄。④修改后《行政訴訟法》第15條規(guī)定，對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件，應當由中級人民法院管轄。該項規(guī)定吸收最高人民法院有關司法解釋的內容，以及多年來的行政審判實踐經驗，對于排除地方行政干預具有積極意義。同時，也有利于防止基層法院行使審判權的隨意性，甚至成為行政的“附庸”。因此，下一級人民檢察院發(fā)現本級地方人民政府嚴重行政違法，可以提請上一級人民檢察院通過其同級人民政府予以監(jiān)督，上一級人民檢察院認為下一級人民政府行政違法成立的，有權向其同級人民政府提出檢察意見或監(jiān)督意見，由上一級人民政府督促下一級人民政府糾正違法行為。因地方政府的行政級別高于同級地方檢察院，故由上一級檢察機關監(jiān)督下一級政府，一方面可以提高行政執(zhí)法檢察監(jiān)督效力保障；另一方面有助于嚴格對地方政府的檢察監(jiān)督標準，盡可能避免行政執(zhí)法檢察監(jiān)督給當地政府帶來不良影響（檢察機關監(jiān)督一級政府的行政違法行為常常會對當地社會產生深刻的影響）。第三，慎用行政公益訴訟權?；跈z察機關提起行政公益訴訟不僅會動用大量的司法資源，而且會引起社會的關注，往往會成為新聞媒體、社會輿論關注的焦點，給政府帶來很大的壓力。因此，啟動行政公益訴訟是檢察機關不得已之舉，必須慎之又慎，始終保持理性和審慎的態(tài)度。在立法出臺相關公益訴訟制度之前，最高人民檢察院應當對目前全國人大授權的試點地區(qū)的探索工作加以嚴格規(guī)制，以防實踐偏離頂層設計的原委。如統(tǒng)一規(guī)定，凡是檢察機關提起公益訴訟的案件，必須由擬提起的檢察機關經過檢察委員會討論決定后層報最高檢察院批準。

（3）賦予被監(jiān)督行政機關復核請求權。少數地方檢察機關為了追求考核業(yè)績或者其他功利，隨意啟動行政執(zhí)法檢察監(jiān)督程序，對行政執(zhí)法中的一般瑕疵提出檢察建議，甚至越權監(jiān)督，不僅浪費監(jiān)督資源，也干預正常的行政管理秩序。然而上一級人民檢察院往往難以及時掌握有關情況，因此，賦予行政機關提請上一級人民檢察院復核權，有利于加強檢察機關內部監(jiān)督，防止監(jiān)督權濫用，真正做到監(jiān)督在法治軌道上運行。行政機關認為同級人民檢察院存在濫用監(jiān)督權，造成對行政執(zhí)法不當干預的，可以將檢察監(jiān)督案件提請上一級人民檢察院復核，請求監(jiān)督糾正。上一級人民檢察院認為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督存在不當的，應當及時予以糾正，責令下一級人民檢察院整改，或者直接撤銷下一級人民檢察院的監(jiān)督決定，并及時通知提出復核的行政機關；如果認為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督決定并無不當，則應當及時答復提出復核請求的行政機關，并說明理由。

* 本文系作者所承擔的中國法學會“深入研究黨的十八屆四中全會精神”重點專項課題（課題編號：CLS（2015）ZDZX16）的階段性成果之一。

**作者簡介：傅國云，浙江省人民檢察院檢察委員會專職委員，全國檢察業(yè)務專家，法學博士。