“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”語(yǔ)境下的縣域治理

楊　峰，徐繼敏

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“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”語(yǔ)境下的縣域治理

楊峰，徐繼敏

[摘要]縣域治理是推進(jìn)我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與關(guān)鍵?？h域治理對(duì)于促進(jìn)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及維護(hù)和諧健康的社會(huì)穩(wěn)定局面有著極為重要的理論意義與實(shí)踐意義。推動(dòng)縣域治理的現(xiàn)代化需要兩條路徑的雙向型運(yùn)作：一是國(guó)家權(quán)力向縣域放權(quán)，二是擴(kuò)大公民有序參與。

[關(guān)鍵詞]“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”；縣域治理；省直管縣；擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣；路徑選擇

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了新形勢(shì)下我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)：“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄爸卫眢w系與治理能力現(xiàn)代化”是一種全新的執(zhí)政理念，對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)有著重大而深遠(yuǎn)的理論和實(shí)踐意義。建國(guó)后幾十年的社會(huì)主義建設(shè)成績(jī)和教訓(xùn)都表明，社會(huì)發(fā)展越是向前，改革越是進(jìn)入深水區(qū)，就越要強(qiáng)調(diào)治理，越要充分發(fā)揮治理的重要作用。當(dāng)前，在“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一強(qiáng)大的治理動(dòng)員語(yǔ)境下，探討縣域治理的內(nèi)涵、意義和路徑選擇，既是對(duì)縣域改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定事業(yè)的助推，更是對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的促進(jìn)和幫助。

一、縣域治理的內(nèi)涵

縣域治理，是指在縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)）級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，通過(guò)承認(rèn)并尊重公民的主體地位、轉(zhuǎn)變政府職能、培育公民社會(huì)等措施，努力達(dá)成政府與公眾在公共生活上的“協(xié)商治理”，在“官民和諧”的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)縣域公共利益最大化的一種地方行政管理模式?？h域治理包含以下四種要素：

（一）縣域治理的主體

《中華人民共和國(guó)憲法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！嗣褚勒辗梢?guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”人民是國(guó)家主人，因此縣域治理的主體不僅僅是縣級(jí)黨委和政府機(jī)關(guān)，還應(yīng)包括縣域范圍內(nèi)的廣大民眾。一方面，縣域治理必須強(qiáng)調(diào)人民的治理主體地位，要?jiǎng)?chuàng)造各種機(jī)制、制度擴(kuò)大公民的有序參與，積極保障并實(shí)踐公民的各項(xiàng)民主權(quán)利。另一方面，縣域治理絕不是治“民”。如果縣域的廣大人民被理解成為了縣域治理的對(duì)象，這就首先意味著“法律面前人人平等”原則被公權(quán)力踐踏；其次意味著這樣所謂的“縣域治理”并非真正意義上的“治理”，而是過(guò)去那過(guò)時(shí)落后的統(tǒng)治、監(jiān)管等傳統(tǒng)執(zhí)政手段；最后，這樣會(huì)繼續(xù)加深當(dāng)前所存在的“官民對(duì)立”，不利于基層治理和地方的和諧與穩(wěn)定。

（二）縣域治理的關(guān)鍵

縣域治理應(yīng)處理好四大關(guān)系：首先是黨政關(guān)系?？h域黨委權(quán)力過(guò)于集中，引起了當(dāng)前縣域政治腐敗屢禁不止、官僚主義橫生等權(quán)力頑疾以及人大的虛位化。應(yīng)按照黨的十八大所提出的“改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”要求，理順黨政關(guān)系，劃分清楚縣域黨委、人大、政府之間的權(quán)力關(guān)系。其次是一國(guó)之治與一縣之治的關(guān)系?？h域治理在整個(gè)國(guó)家治理體系中是基礎(chǔ)性的，在整個(gè)國(guó)家治理體系中起著承上啟下的作用，肩負(fù)著縣域范圍內(nèi)的公共服務(wù)職能，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的著力點(diǎn)。再次是縣域政府權(quán)力與責(zé)任相匹配問(wèn)題?？h域政權(quán)當(dāng)前所進(jìn)行的如“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“省直管縣”等行政體制改革在不同程度上賦予或擴(kuò)大了縣域政府的各項(xiàng)權(quán)力。但是“有權(quán)便有責(zé)”，縣域政府也應(yīng)承擔(dān)起與其所擁有的職權(quán)相對(duì)應(yīng)的職責(zé)，接受上級(jí)、司法以及公眾的監(jiān)督。最后是政府、社會(huì)組織以及公民這些縣域治理主體之間的關(guān)系。治理最大的特點(diǎn)在于其是一種多元主體的協(xié)商治理，各主體是一種平等與合作的關(guān)系，為了實(shí)現(xiàn)善治而齊心協(xié)力。

（三）縣域治理的價(jià)值取向

縣域治理的價(jià)值取向至少有4條：一是民主化?？h域治理現(xiàn)代化的過(guò)程必然是縣域政治民主化的過(guò)程，“人民當(dāng)家作主”反映在縣域治理上就是要求公眾有權(quán)利和機(jī)會(huì)表達(dá)利益訴求并得到制度回應(yīng)。二是效率化?？h域治理的各主體“都擁有更多的自主性，他們履行各自功能的專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化分工程度不斷提高，執(zhí)政黨和政府機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)其他治理主體的能力、進(jìn)行戰(zhàn)略和政策規(guī)劃的能力不斷提高等”[1]。三是法治化。如果沒(méi)有健全完善的法治體系，沒(méi)有對(duì)于法律的普遍信仰，沒(méi)有運(yùn)行良好的法治秩序，是不可能實(shí)現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化的。四是合法化。合法化是“對(duì)統(tǒng)治權(quán)力的承認(rèn)”[2]（P12），是現(xiàn)代治理的生命，是各項(xiàng)治理措施在社會(huì)和公眾中得到認(rèn)同和配合的基礎(chǔ)。

（四）縣域治理的目標(biāo)

縣域治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)縣域的“善治”。善治是“公共利益最大化的管理過(guò)程”，其本質(zhì)特征在于“它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”[3]（P185）。也就是說(shuō)，縣域治理要在“官民”共同治理的基礎(chǔ)上，在“官民和諧”的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)縣域公共利益的最大化。

二、縣域治理的意義

全面推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，不僅是要在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，繼續(xù)實(shí)踐各種民主措施，而且地方政權(quán)也應(yīng)積極主動(dòng)地響應(yīng)中央號(hào)召?？h域作為國(guó)家體系的重要組成部分，其治理現(xiàn)代化程度直接影響著國(guó)家治理水平的的提升，因而有著極為重要的理論意義和實(shí)踐意義。

（一）“郡縣治，則天下安”

自秦設(shè)郡縣以來(lái)，縣域一直是我國(guó)最穩(wěn)定、最全面的微觀政治單位，起著承上啟下的作用。在縣域這一區(qū)域里，“制度與人情、政府與社區(qū)、集體與個(gè)人、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域等渾然一體，構(gòu)成了我們所謂的地方社會(huì)”[4]?？h域治理是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重心所在，縣域秩序的良善與和諧事關(guān)我國(guó)各項(xiàng)改革進(jìn)一步深化的成敗。

（二）縣域政權(quán)是我國(guó)政治體系中極為重要的一環(huán)，是與基層民眾聯(lián)系最為緊密的一級(jí)政權(quán)，是各項(xiàng)治理決策由書(shū)面走向?qū)嵺`的橋頭堡

一方面，縣域治理由于其公共利益的價(jià)值取向，能夠在利于理順基層黨群關(guān)系、提升黨的執(zhí)政能力基礎(chǔ)上擴(kuò)大和鞏固黨的群眾基礎(chǔ)，進(jìn)而增強(qiáng)執(zhí)政合法性；另一方面，縣域在我國(guó)行政管理體制改革中份量頗重，不僅是觀察整個(gè)改革運(yùn)行的切入點(diǎn)，而且還能夠集中體現(xiàn)改革中所出現(xiàn)的問(wèn)題和可能產(chǎn)生的結(jié)果。因此，縣域治理及其改革對(duì)于認(rèn)清我國(guó)政治運(yùn)行現(xiàn)狀有重大意義。

（三）建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一直走的是以城市建設(shè)為中心的現(xiàn)代化道路，造成了當(dāng)前越來(lái)越大的城鄉(xiāng)差別

相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣域政權(quán)擁有更為全面的公共服務(wù)職能和治理基礎(chǔ)，因而“重塑和提升鄉(xiāng)村治理能力的改革不能局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，而應(yīng)定位于‘農(nóng)村基層政府’——縣級(jí)政府層面”[5]。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是縣域治理的直接目的與保障，同時(shí)也是真正提升鄉(xiāng)村治理能力的路徑選擇。當(dāng)前相關(guān)縣域治理政策大都是“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，“縣級(jí)政府‘主導(dǎo)乏力’”[6]，沒(méi)有站在一個(gè)更為全面的視角去解決我國(guó)基層地方治理的轉(zhuǎn)型問(wèn)題，因而收效甚微。縣域經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，以及當(dāng)?shù)孛癖娚钯|(zhì)量的提高都在時(shí)時(shí)催促著縣域治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（四）我國(guó)政治體制的慣性使得縣域治理面臨著政治權(quán)力的異化現(xiàn)象

官員的政績(jī)考核的對(duì)上不對(duì)下，甚至是對(duì)某一具體官員負(fù)責(zé)。以群體事件的治理為例，大部分群體性事件都發(fā)生在縣域范圍內(nèi)，雖然全國(guó)上下都把“維穩(wěn)”作為了地方治理的硬性標(biāo)準(zhǔn)，可群體性事件儼然呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)。其中最為重要的原因是縣級(jí)政府在治理中沒(méi)有真正重視并回應(yīng)公民的多元利益訴求，甚至為了一己私利與民為敵，導(dǎo)致社會(huì)積怨沒(méi)有合適管道宣泄與疏導(dǎo)，從而引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定乃至動(dòng)蕩。正如習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上所講，“維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)”，當(dāng)前縣域治理的當(dāng)務(wù)之急就是要引入現(xiàn)代化的公共治理模式，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)毓裼行?、理性地表達(dá)利益訴求，維護(hù)公眾的合法利益。只有縣域治理實(shí)現(xiàn)了真正意義上的現(xiàn)代化，才能規(guī)避權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)地方基層治理的缺失，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

三、縣域治理的路徑選擇

我國(guó)要成為現(xiàn)代化的民族國(guó)家，僅僅擁有一個(gè)具有權(quán)威的中央政權(quán)是不夠的，還需要有效的地方治理作為整個(gè)國(guó)家治理體系的基石。從這個(gè)意義上看縣域治理，其不僅僅是為了解決眼前所存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更是著眼于我國(guó)的未來(lái)政治走向。現(xiàn)代化的治理需要把分權(quán)與民主自治結(jié)合起來(lái)，因而要推進(jìn)縣域治理的現(xiàn)代化需要兩條路徑的雙向型運(yùn)作：國(guó)家權(quán)力向縣域放權(quán)以及擴(kuò)大公民的有序參與。

（一）國(guó)家權(quán)力向縣域放權(quán)

要使縣域走上治理現(xiàn)代化之路，首先要解決的是國(guó)家權(quán)力縱向間向縣域放權(quán)的問(wèn)題，合理劃分中央與地方政府的職責(zé)與權(quán)限。在縣域治理的頂層設(shè)計(jì)上，國(guó)家權(quán)力的縱向放權(quán)應(yīng)從三方面入手：

1.賦予縣級(jí)人大相應(yīng)的財(cái)政權(quán)，建立民主財(cái)政體制。1994年，我國(guó)開(kāi)始了以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制改革。之后實(shí)行的財(cái)政省管縣改革試點(diǎn)旨在減少行政層級(jí)，提高縣域在省級(jí)以下的地方財(cái)政分配中的所占比例，以調(diào)整中央與地方的財(cái)政權(quán)力關(guān)系。上述的財(cái)政改革并未實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)的下放，反而是使得“財(cái)權(quán)上移”，造成了當(dāng)前人大財(cái)政權(quán)的薄弱與缺失、政府財(cái)權(quán)則過(guò)于強(qiáng)大的局面，甚至是上下政權(quán)的互相扯皮、官民爭(zhēng)利等異化失序現(xiàn)象。為了扭轉(zhuǎn)上述困境，應(yīng)改革現(xiàn)行財(cái)政體制，在落實(shí)縣級(jí)人大財(cái)政決定權(quán)基礎(chǔ)上形成并發(fā)展縣域民主財(cái)政。第一，正確認(rèn)識(shí)財(cái)政權(quán)的性質(zhì)與目的。財(cái)政是一種公共行為，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與支柱，縣域財(cái)政權(quán)的行使目的是為了利于公共產(chǎn)品在縣域范圍內(nèi)的合理與有效分配，保證公共利益的順利實(shí)現(xiàn)。第二，賦予縣級(jí)人大一定的財(cái)政權(quán)，同時(shí)改革、完善縣域財(cái)政體系。首先要下放財(cái)政權(quán)使其與下放的事權(quán)相匹配，并且賦予縣級(jí)人大一定財(cái)政立法權(quán)。其次，根據(jù)縣域治理的需要，“調(diào)節(jié)地方稅稅種結(jié)構(gòu)，建立地方稅主體稅種，健全地方稅體系，充實(shí)地方財(cái)政收入，保證地方財(cái)政收入規(guī)模，使得各級(jí)地方政府的事權(quán)有相應(yīng)的穩(wěn)定而可靠的地方財(cái)政權(quán)作支撐”[7]。第三，構(gòu)建并完善民主財(cái)政體制。民主財(cái)政體制包括征收民主（以公共利益目的確定征收）、支出民主（以實(shí)現(xiàn)公共利益定位支出）以及財(cái)政分權(quán)(下放權(quán)力以及權(quán)力間的相互監(jiān)督與制約）。

2.繼續(xù)擴(kuò)大縣級(jí)政府權(quán)力，轉(zhuǎn)變縣域政府職能。從當(dāng)前所進(jìn)行的事權(quán)省直管縣改革來(lái)看，表面上是下放了一些重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)力、簡(jiǎn)化了行政審批手續(xù)等等，但同時(shí)也要看到下放權(quán)力的相關(guān)配套改革不匹配，一些垂直部門(mén)的放權(quán)還流于形式與表面，嚴(yán)重制約了縣域政權(quán)職能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向。所以，要繼續(xù)深化各項(xiàng)行政體制改革，轉(zhuǎn)變縣域政府職能，完善治理體系。首先，在現(xiàn)有的“省直管縣”改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上繼續(xù)調(diào)查研究適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家縱向治理體系，調(diào)整當(dāng)前中央與地方，省、市、縣之間的利益關(guān)系。其次，要真正的放權(quán)給縣域政權(quán)，通過(guò)減少政府層級(jí)，在縮減上級(jí)政府干預(yù)權(quán)力的同時(shí)擴(kuò)大縣級(jí)政府的自治權(quán)力。最后，實(shí)現(xiàn)政府職能向公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。下放權(quán)力肯定不是為了讓縣域政權(quán)手中的權(quán)力無(wú)限膨脹，而是要實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。放權(quán)并非是讓縣域政府成為“父權(quán)式”政府，政府要治理的是市場(chǎng)不能解決或是解決不好的事情。

3.實(shí)現(xiàn)中央與地方分權(quán)法治化。為了使得縣域治理走上制度化的軌道，法治化是我們所能找尋的最佳方法。首先，要在憲法框架下制定一部關(guān)于中央與地方關(guān)系的基本法律，比如《中央與地方關(guān)系法》或者《地方自治法》等，從總體上去界定、劃分公共產(chǎn)品在全國(guó)范圍內(nèi)的分配以及中央與地方政府的權(quán)責(zé)歸屬。其次，從具體立法上去促成縣域政權(quán)事權(quán)與財(cái)政權(quán)的相匹配，保障分權(quán)的實(shí)施與效果。最后，實(shí)踐司法的“去地方化”，用司法程序的正義去保證中央的權(quán)威與地方的自治，維護(hù)國(guó)家整個(gè)法律體系的完整與效率，為縣域“善治”的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

（二）擴(kuò)大公民有序參與

我國(guó)政府在國(guó)家治理相關(guān)政策的建構(gòu)上一直使用的是“內(nèi)在創(chuàng)始式模型”，相關(guān)“公共政策問(wèn)題構(gòu)建的主體是國(guó)家政府及其相應(yīng)社會(huì)職能部門(mén)或?qū)＜覍W(xué)者，該模式界定下的公共政策問(wèn)題就是精英圈定的‘重大事項(xiàng)’，除此之外的社會(huì)問(wèn)題，即使它事關(guān)公眾利益也很難進(jìn)入公共政策的決策范圍，這是一種典型的社會(huì)公眾處于被動(dòng)接受地位的精英決策模式”[8]。如果單靠政府這唯一的權(quán)威去主導(dǎo)、決定與推行縣域治理而忽視了民意，尤其是涉及切身利益的當(dāng)?shù)毓姷囊庠?，那么不僅治理的合法性根基會(huì)被動(dòng)搖，而且治理相關(guān)政策在各地的推行也會(huì)受到極大的阻礙。效率的最大化呼喚公共治理，只有在國(guó)家公權(quán)力下放的同時(shí)擴(kuò)大公民的有序政治參與，才能避免縣域治理的盲目性和無(wú)序性，滿(mǎn)足治理的合法性、合理性需要。

1.增強(qiáng)公民意識(shí)，培育公民文化。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在各地的推行正是實(shí)踐民主參與，培育公民社會(huì)的良好契機(jī)。國(guó)家層面的政治參與，公民可能會(huì)覺(jué)得與自己切身利益關(guān)聯(lián)度不大，因而較為被動(dòng)或者積極性不夠。但是縣域治理是基層治理，與當(dāng)?shù)毓娎嫫鹾隙雀?，能較為容易地調(diào)動(dòng)公民的參與熱情。但光有參與熱情是不夠的，基本的公民文化與公民意識(shí)也是有序政治參與的前提條件。一方面，要繼續(xù)大力發(fā)展文化教育事業(yè)，提高公民的文化素質(zhì)，尤其是要縮小城鄉(xiāng)之間的差距；另一方面，要糾正我國(guó)當(dāng)前的政治常識(shí)教育，讓現(xiàn)代公民教育進(jìn)入大中小學(xué)課堂，走入普通百姓日常生活。

2.發(fā)展社會(huì)組織，使其成為成熟的公民政治參與載體。我國(guó)政府掌管著絕大部分的社會(huì)公共資源，社會(huì)組織發(fā)展滯后，組織能力孱弱，沒(méi)有成為成熟的政治參與載體。伴隨著改革的深入，我國(guó)公眾的民主參與熱情高漲卻苦于沒(méi)有有效的組織。同時(shí)，國(guó)家也逐步在向下“放權(quán)”，市場(chǎng)在資源配置中的主體作用也在逐步凸顯，國(guó)家與民眾之間從而形成了一個(gè)公共資源配置的真空地帶。因此要積極發(fā)展各類(lèi)社會(huì)組織，特別是能代表縣域當(dāng)?shù)孛褚獾纳鐓^(qū)委員會(huì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)以及行業(yè)組織等等。結(jié)社權(quán)是我國(guó)憲法第35條所規(guī)定和保護(hù)的政治權(quán)利，今后應(yīng)制定相關(guān)的《結(jié)社法》，用法治手段去引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展。

3.樹(shù)立現(xiàn)代化的治理理念，建構(gòu)協(xié)商治理的公共領(lǐng)域。政府需形成現(xiàn)代化的公共治理理念，積極吸收并引導(dǎo)公民的有序政治參與。另外，建構(gòu)協(xié)商治理的公共領(lǐng)域也是縣域治理順利進(jìn)行的必要條件。要建立健康的公共領(lǐng)域，除了要落實(shí)個(gè)人尊嚴(yán)、言論自由、結(jié)社自由、信仰自由等一系列公民權(quán)力之外，還要反對(duì)和抵制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)功利化、“金錢(qián)至上”消費(fèi)主義對(duì)公共領(lǐng)域的侵蝕，培育理性的公民文化，發(fā)揚(yáng)寬容、協(xié)作質(zhì)量，鼓勵(lì)大眾參與以及對(duì)自身言行負(fù)責(zé)任等等。協(xié)商治理要求社會(huì)各階層、各群體把自身觀點(diǎn)視角帶入公共領(lǐng)域，基于說(shuō)理形成反應(yīng)公共意志的民主輿情，以保證縣域治理各項(xiàng)政策的可接受性。

4.擴(kuò)大公民有序政治參與縣域治理，實(shí)現(xiàn)參與的制度化、程序化構(gòu)建。擴(kuò)大公民有序政治參與管道，具體到縣域治理上可以作以下制度嘗試：（1）地方精英意見(jiàn)收集制度；（2）較大規(guī)模的公民意見(jiàn)收集制度；（3）公民聽(tīng)證會(huì)；（4）公民大會(huì)；（5）公民申訴制度；（6）公民網(wǎng)絡(luò)參與制度；（7）社區(qū)社會(huì)組織參與；等等（參見(jiàn)表1）。同時(shí)要將公民政治參與的內(nèi)容與程序以制度化的形式予以明確化，從而實(shí)現(xiàn)公民政治參與的有序化，避免參與的隨意性和無(wú)序性。

表1　公民參與的不同機(jī)制比較

四、結(jié)語(yǔ)：在公民參與的實(shí)踐基礎(chǔ)上邁向縣域自治

任何成功的治理政策都要經(jīng)歷試錯(cuò)、反思、總結(jié)這一循序漸進(jìn)的過(guò)程，任何追求一次性成功的政策措施注定得到的都是失敗的結(jié)果。因此，縣域治理的現(xiàn)代化進(jìn)程中，我們不能急于求成，應(yīng)該在公民參與的實(shí)踐中不斷回應(yīng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的呼喚。盡管公民參與縣域治理的制度選擇的有序性與有效性受到了諸多因素的制約，但是一些較為基本的參與基礎(chǔ)條件仍然需要我們梳理清楚，以此來(lái)規(guī)范并促進(jìn)公民更為有序且有效的參與縣域治理。這些基礎(chǔ)條件主要有：

第一，參與主體的平等性：保證適格公民有平等的機(jī)會(huì)參與縣域治理。

第二，參與主體的自由性：任何公民都能自由的參與或不參與縣域治理。

第三，參與過(guò)程的開(kāi)放性：治理過(guò)程的開(kāi)放程度能夠保障公民的政治參與權(quán)利。

第四，縣域治理相關(guān)信息的公開(kāi)：這是政府保障公民知情權(quán)、參與權(quán)的必然要求，也是公民有序、有效參與縣域治理的重要前提與保證。

第五，參與過(guò)程中治理相關(guān)信息的溝通與順暢：既然信息公開(kāi)是前提和保障，那么在公民參與縣域治理的過(guò)程中就必須保證相互間治理及其相關(guān)公共政策信息的溝通與順暢。

第六，治理過(guò)程中的理性對(duì)話(huà)與協(xié)商，并保證其充分性：對(duì)話(huà)協(xié)商的過(guò)程應(yīng)該是公民、社會(huì)與政府之間理性、寬容的參與過(guò)程，要保證他們之間的充分對(duì)話(huà)，協(xié)調(diào)利益，力求最終達(dá)成縣域治理的相關(guān)共識(shí)。

第七，民意與縣域治理公共政策的制度銜接：公民參與治理不能僅僅停留在表面形式上，還必須讓公民參與所形成的公共意志對(duì)縣域治理的現(xiàn)實(shí)政策走向產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并使這一管道形成制度化，讓公共利益在治理政策中得到實(shí)現(xiàn)與維護(hù)。

當(dāng)前，我國(guó)所進(jìn)行的相關(guān)縣域治理政策主要還是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“省直管縣”改革。然而，由于我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制的剛性以及省、市、縣利益的多元化和復(fù)雜化，以“省直管縣”改革為代表的縣域治理現(xiàn)代化措施推行多年卻步履艱難。從學(xué)理上看，當(dāng)前的縣域治理現(xiàn)代化措施還只是一種行政上的分權(quán)，并不能滿(mǎn)足治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求。也就是說(shuō)，縣域治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，要在現(xiàn)有行政管理體制改革基礎(chǔ)上依靠群眾力量逐步實(shí)現(xiàn)法治上的分權(quán)，運(yùn)用“自上而下”的國(guó)家力量去扶持“自下而上”的公民社會(huì)的逐步發(fā)展與成熟，在已有的村民自治、社區(qū)自治基礎(chǔ)上最終實(shí)現(xiàn)縣域自治。地方權(quán)力是中央權(quán)力的基礎(chǔ)，只有實(shí)現(xiàn)了地方治理的現(xiàn)代化，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的完全現(xiàn)代化。

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[責(zé)任編輯：劉烜顯]

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“‘省直管縣’改革法治保障研究”（12BFX036）階段性成果

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004- 4434(2016)02- 0020 -05

[作者簡(jiǎn)介]楊峰，四川大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)憲法與行政法專(zhuān)業(yè)博士研究生；徐繼敏，四川大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法教研室主任，教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，四川大學(xué)政府法治研究中心執(zhí)行主任，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，四川省行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，四川成都610060