完善地方稅體系探析——基于天津的實證分析

◎文/天津市地方稅務局完善地方稅體系調(diào)研課題組

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完善地方稅體系探析——基于天津的實證分析

◎文/天津市地方稅務局完善地方稅體系調(diào)研課題組

摘要：本文以黨的十八屆三中全會提出的“培育地方主體稅種，完善地方稅體系，在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，合理劃分中央和地方收入”為指導，通過總結評價我國立法征管實踐，深入對照天津實際，嘗試提出了落實稅收法定、設置主體稅種體系、強化地方稅收征管的“三位一體”地方稅改革路徑，以期為完善地方稅體系提供參考。

關鍵詞：地方稅體系；優(yōu)化稅制；強化征管

一、地方稅體系的概況

（一）地方稅體系的概念和理論基礎

地方稅是相對于中央稅而言的，是與分稅制財政管理體制密切聯(lián)系的一個概念，地方稅涵義的核心是稅收權屬，即稅收立法權、征收管理權和稅款所有權等是否歸屬于地方政府。結合我國實際，本文將地方稅定義為：地方政府為實現(xiàn)其政治、經(jīng)濟、公共管理等職能，在國家稅收管理體制框架內(nèi)，由中央或地方立法，地方政府負責征收管理，收入歸屬地方政府支配的各類稅收的總稱。為全面衡量我市地方稅收入規(guī)模并進行量化分析，本文限定地方稅稅種包括國內(nèi)增值稅（地方分享部分）、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅（地方分享部分）、個人所得稅（地方分享部分）、資源稅、印花稅、城市維護建設稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅和車船稅。

財政分權理論是地方稅體系存在的根本理論淵源，該理論認為，財權下放的重要內(nèi)容是稅收管理權限的下放，而是否具有合理適度的稅收管理權限是衡量地方稅體系是否健全的一個重要標準。萌芽于18世紀初歐洲自由經(jīng)濟發(fā)展盛行時期的公共產(chǎn)品理論，進一步從政府職能角度提出，政府是提供社會公共產(chǎn)品的主體，而地方稅體系是政府有效提供地方性公共產(chǎn)品的強有力支撐，只有當?shù)胤秸邆渑c事權相統(tǒng)一的財力時，才能更好的履行其政府職能，提供地方社會居民滿意的公共產(chǎn)品和服務。在稅種配置方面，主體稅種選擇理論認為，地方稅主體稅種應具備以下主要特征：首先，稅基較廣，稅收規(guī)模較大。其次，具有適度彈性，能隨經(jīng)濟增長而增長。第三，納稅人流動性較強，地區(qū)間的低稅競爭，易造成稅收向低稅地區(qū)轉移，使本地區(qū)宏觀調(diào)控失效。第四，基于利益原則征收，地方稅稅負應與當?shù)卣峁┑墓卜障嗥ヅ洌愗撨^重會導致納稅人向其他地區(qū)轉移。最后，地方稅一般具有稅源分散、計稅依據(jù)或稅率的確定較復雜的特點，由地方政府征收，有助于降低稅收成本、提高征管效率。本文所指的地方稅體系是指：在現(xiàn)行財政管理體制下，以中央與地方政府、各級地方政府間稅權的劃分為依據(jù)，以調(diào)控國家經(jīng)濟、優(yōu)化地方發(fā)展環(huán)境、保證地方各級政府財政收入為目的，由地方稅制合理構成和稅款征收有效實現(xiàn)的各種法律、法規(guī)、規(guī)章制度，以及執(zhí)行和遵守這些規(guī)則的單位和個人所構成的有序整體。

（二）對現(xiàn)行地方稅體系的評價

自1994年分稅制改革以來，我國現(xiàn)代稅收制度由無到有，從弱到強。其中，統(tǒng)一稅法、公平稅負、稅收法制、開放稅制是我國20年稅制改革的基本經(jīng)驗。20年來，中國稅收制度實現(xiàn)了由對單一的國有、集體經(jīng)濟征稅為主向各種經(jīng)濟形式主體征稅、由對物質(zhì)生產(chǎn)產(chǎn)品征稅向非物質(zhì)生產(chǎn)產(chǎn)品創(chuàng)造價值征稅、由對經(jīng)濟領域征稅向對全社會領域征稅的三個轉變，對促進地方政府充分發(fā)揮調(diào)控職能，優(yōu)化地方社會資源配置、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。

在肯定分稅制改革成效的基礎上，現(xiàn)行地方稅體系仍舊存在一些突出問題：一是目前地方稅多數(shù)稅種存在立法層級低、稅制老化、稅種零散交叉等問題，難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求。二是1994年分稅制改革主要依據(jù)收入而非稅收特點確定地方稅收范圍，使地方稅制結構具有明顯的過渡性特征，亟需將改革重點從分收入向分稅種方向轉變。三是國地稅征管權限不夠明晰，第三方信息難以有效完整采集，社會力量綜合治稅難以全面落實，影響地方對稅源的有效控管。

二、天津市地方稅體系的實證分析

（一）基本分析

1.地方稅收入規(guī)模情況。2004年至2014年，我市地方稅收入規(guī)模由201.2億元增至1486.5億元，年均增長22.1%，高于全口徑稅收增速3.5個百分點。地方稅收入占全口徑稅收的比重由38.1%增至50.8%，年均提升1.3個百分點（見圖1）。過去五年，地方稅對全口徑稅收增長貢獻率平均為61.7%。在近幾年經(jīng)濟下行壓力和結構性減稅力度持續(xù)加大的情況下，地方稅成為拉動稅收增長的重要力量。

圖1　地方稅占全口徑稅收收入比重情況

表1　地方稅各稅種占比情況

2.地方稅收入分稅種分布情況。從2004年至2014年各稅種占地方稅比重來看，營業(yè)稅占34.9%，是排名第二的增值稅的1.9倍，是排名第三的企業(yè)所得稅的2.1倍。從各個稅種占比變化趨勢來看，營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、增值稅波動較大，土地增值稅占比持續(xù)快速提升，其他稅種多呈小幅波動，變化不明顯（見表1）。

3.地方稅收入分產(chǎn)業(yè)和行業(yè)分布情況。從2014年三次產(chǎn)業(yè)稅收占比看，第三產(chǎn)業(yè)占三分之二，可見，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)對增加地方稅收入、增加公共財政收入具有十分重大的現(xiàn)實意義。從各行業(yè)稅收占比看，我市地方稅高度集中于房地產(chǎn)及相關行業(yè)，地方稅對少數(shù)行業(yè)稅收增長依賴較重，不利于持續(xù)穩(wěn)定增長，必須進一步調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和稅源結構（見圖2）。

（二）存在的主要問題

1.地方稅占財政收入比重偏低。2004年至2014年，我市地方稅收入占公共財政收入的比重由81.8%回落至62.2%，年均回落近2個百分點。2014年62.2%的比重大幅低于全國平均水平。（見圖3）與此同時，為彌補財政投入民生的資金缺口，2005年以來，我市非稅收入增速維持高位增長，年均增長35.1%，成為經(jīng)濟運行必須重視的不健康因素，必須引起警惕（見圖4）。

2.地方主體稅種有待加快培育。地方稅稅種零散交叉，稅種設置較多，收入規(guī)模較小，稅收成本偏高。營業(yè)稅、增值稅、所得稅是當前我市地方稅體系的主要稅種，但增值稅和所得稅具有共享性質(zhì)，并非嚴格意義上的地方稅。營業(yè)稅雖然在過去十年中對地方稅的貢獻接近35%，但是隨著“營改增”的持續(xù)推進，如果增值稅的分享比例不做相應調(diào)整，地方稅收入將迅速萎縮。因此，培育新的地方稅主體稅種迫在眉睫，勢在必行。

3.稅收征管體制有待完善。一是征管保障機制不健全。我國地方稅稅種除個人所得稅、車船稅是全國人大立法以外，其余稅種都是行政法規(guī)性質(zhì)的暫行條例，立法層次較低，同時，地方稅收工作缺乏有力的保障機制，導致稅務司法效力不高，易形成稅收流失。需自上而下提高地方稅法律層級，嘗試建立稅收司法保障機制，凝聚協(xié)稅護稅社會合力。二是征管質(zhì)效仍需優(yōu)化?，F(xiàn)行征管體系稅收掌控能力不強，管理方式與形勢發(fā)展不適應，征管資源與稅源分布不匹配，稅源基礎底數(shù)不清，稅收數(shù)據(jù)利用不充分，信息技術與業(yè)務工作的深度融合不夠。

圖2　2014年地方稅各行業(yè)稅收占比情況

圖3　地方稅占公共財政收入和支出比重情況

圖4　公共財政收入稅收和非稅增速情況

（三）“營改增”對地方稅體系的影響

目前，增值稅與營業(yè)稅平行征收，導致增值稅鏈條中斷、重復征稅、管理難度加大，不利于二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，特別是生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展。實行營業(yè)稅改征增值稅有利于解決上述問題，有利于建立科學發(fā)展的財稅制度。但營改增對地方稅體系帶來了一定沖擊。一是“營改增”改革作為結構性減稅政策，導致中央級收入和地方級收入同步減少?；跔I業(yè)稅在地方稅收體系中的主體地位，隨著未來“營改增”在全國范圍內(nèi)推開，有必要適度調(diào)整中央與地方的分配關系，并結合其他稅收的改革，完善整個地方稅體系。二是目前增值稅稅率設計較為復雜，存在行業(yè)間稅負不均衡，且由于應稅服務范圍界定較難，增加企業(yè)涉稅風險，也加大稅務機關的征管成本，不利于還原增值稅中性稅種便捷高效的特點。三是“營改增”全面實施到位后，地稅業(yè)務驟減，國稅業(yè)務激增，機構調(diào)整問題日益凸顯。短期來看，國地稅合并能夠降低征收成本，提高征管工作效率；但從長遠來看，新的地方主體稅種培育成熟后，又催生了地稅部門單獨設置的必要性。深化國稅、地稅征管體制改革迫在眉睫。

三、完善地方稅體系的對策建議

（一）堅持依法治稅

一是制定稅收基本法，使其對上能夠與憲法相街接，對下能夠統(tǒng)領和指導其他的稅收法律和法規(guī)，理順稅收管理體制，嚴格內(nèi)部執(zhí)法，全面貫徹依法治稅原則。二是提升現(xiàn)行稅收法律級次。強化頂層設計，著力簡并稅制，提高地方稅法律層級，并結合地稅征管實際，對土地增值稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、印花稅、契稅等現(xiàn)行行政性暫行條例進行修訂完善。三是加強稅收法律解釋力度，適時調(diào)整有關政策，在司法層面探索建立稅收保障機制，凝聚協(xié)稅護稅社會合力，切實提高地方掌控稅源能力。四是構建管理約束機制。建立預算監(jiān)督，完善審計監(jiān)督，暢通納稅人訴求溝通渠道，密切關注涉稅輿情，增強誠信納稅意識，提升全社會稅法遵從度。

（二）科學配置稅種

一是改革搭建地方稅稅種體系。按照國家稅制改革方向，加快研究確立“營改增”后地方的主體稅種，統(tǒng)籌研究房地產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、城建稅等稅制調(diào)整問題，最終實現(xiàn)拓寬稅基、重構稅種、調(diào)整結構、突出主體的地方稅體系改革目標。二是加快推進房地產(chǎn)稅改革。加強房地產(chǎn)稅基評估技術規(guī)范和深化第三方信息共享及整合利用的研究，提前研究改革配套措施，以房地產(chǎn)稅制改革為突破口，完善房地產(chǎn)評估技術應用，研究建立我市房地產(chǎn)評稅方法和制度體系，摸清稅源底數(shù)，科學確定稅基，為促進房地產(chǎn)稅立法實施提供保障和支撐。三是推動環(huán)境保護費改稅。按照國家稅制改革整體部署，深化環(huán)境保護稅征管問題課題研究，積極推進環(huán)境保護稅立法進程，將現(xiàn)有包括排污費等在內(nèi)的各種有關環(huán)境保護的收費全部改征環(huán)境保護稅，不斷完善優(yōu)化環(huán)境保護稅征收政策，逐步構建成熟完善的環(huán)境保護稅制，并提早研究我市環(huán)境保護稅征管配套措施，為環(huán)境保護稅立法及實施條例出臺提供完善建議和理論支撐。

（三）治理優(yōu)化稅收征管環(huán)境

一是提升信息共享利用層次。結合國務院近期印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》要求，自上而下建立部門信息共享機制，加快搭建稅源信息共享平臺，拓展信息共享平臺的結構和層次，實現(xiàn)涉稅信息全國聯(lián)網(wǎng)。二是建立綜合治稅保障制度。為加強地方協(xié)稅護稅機制保障，加快研究出臺地方稅收保障法律法規(guī)，降低各地部門溝通協(xié)調(diào)難度，為各地提升綜合治稅能力提供制度保障。三是完善自然人稅收管理機制。以稅收征管法修訂為契機，加快構建涵蓋自然人稅務登記制度及稅收管理體系，確保全面掌握自然人納稅人的財產(chǎn)稅源和應稅行為情況。四是提升納稅服務水平。貫徹落實全國縣級稅務機關納稅服務規(guī)范，優(yōu)化機構設置，提升干部素質(zhì)，簡化辦稅流程，實行一窗式受理、一站式服務、一次性告知和非審批類事項同城通辦，推進稅收服務便利化。拓寬信息管稅覆蓋面，加快開發(fā)建設網(wǎng)上稅務局，完善我市12366納稅服務熱線，持續(xù)改善誠信納稅環(huán)境，逐步實現(xiàn)稅收服務現(xiàn)代化。

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總策劃及課題召集人：張光彤

統(tǒng)籌：陳波、姜道廣、劉洋

課題報告執(zhí)筆人：張二偉

責任編輯：傅延懌李向春

中圖分類號：F812.42

文獻標識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）03－0062-04