淺析新機(jī)制下的土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作

■鄧彩

（河南省鑫地土地科技有限責(zé)任公司 河南鄭州450016）

淺析新機(jī)制下的土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作

■鄧彩

（河南省鑫地土地科技有限責(zé)任公司 河南鄭州450016）

土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測(cè)是國(guó)土資源部門掌握土地利用變化情況，科學(xué)精準(zhǔn)管理國(guó)土的重要手段，隨著土地變更調(diào)查新機(jī)制的建立，面對(duì)日益擴(kuò)展的調(diào)查業(yè)務(wù)，日益提高的調(diào)查要求和日益增加的調(diào)查難度，我國(guó)土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測(cè)工作體系也進(jìn)一步完善并固化，本文主要闡述土地變更調(diào)查新機(jī)制下的工作方法、具體做法、意義以及建議。

土地變更調(diào)查遙感監(jiān)測(cè)調(diào)查機(jī)制

1　新機(jī)制下的土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作

近幾年來(lái)，土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測(cè)工作繼續(xù)堅(jiān)持“一查多用”、全覆蓋遙感監(jiān)測(cè)、縣級(jí)自檢、省級(jí)、市級(jí)全面復(fù)查、國(guó)家抽樣核查、現(xiàn)狀和管理信息分離調(diào)查的工作方法，不斷創(chuàng)新完善，在工作效率、成果質(zhì)量、匯總發(fā)布等方面取得了新突破，工作體系日趨成熟，不僅支撐了國(guó)土資源管理各項(xiàng)工作，而且有效服務(wù)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1土地變更調(diào)查工作體系進(jìn)一步完善并固化

2010年度是實(shí)行土地變更調(diào)查新機(jī)制的第一年，至今已經(jīng)過(guò)5年的發(fā)展完善，土地變更調(diào)查已然形成了以“一查多用”為原則，以全覆蓋遙感監(jiān)測(cè)為手段，經(jīng)地方實(shí)地調(diào)查核實(shí)、分級(jí)質(zhì)量審核把關(guān)、成果匯總分析發(fā)布等環(huán)節(jié)構(gòu)成的完整工作體系。這個(gè)工作體系體現(xiàn)了“五個(gè)結(jié)合”，即遙感監(jiān)測(cè)與地方實(shí)地調(diào)查相結(jié)合、縣級(jí)自檢與省級(jí)核實(shí)相結(jié)合、省級(jí)檢查與國(guó)家抽樣核查相結(jié)合、現(xiàn)狀變更與審批管理信息相結(jié)合、預(yù)判預(yù)報(bào)與成果匯總相結(jié)合，分別在數(shù)據(jù)獲取、質(zhì)量控制、成果發(fā)布等階段，確保了變更調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)客觀性。在提高調(diào)查工作效率的同時(shí)，保證了調(diào)查成果的時(shí)效性，構(gòu)建了服務(wù)管理與決策的數(shù)據(jù)體系，即每年1月形成預(yù)判數(shù)據(jù)、2月底“兩會(huì)”前形成預(yù)報(bào)數(shù)據(jù)、6月初形成最終數(shù)據(jù)。

這個(gè)工作體系較好的解決了年度土地變更調(diào)查與十年一次的全國(guó)土地調(diào)查的銜接，特別是針對(duì)年度變更調(diào)查時(shí)間緊任務(wù)重的特點(diǎn)，科學(xué)合理和統(tǒng)籌安排變更工作的多項(xiàng)任務(wù)，明確了每年上半年完成年度內(nèi)的常規(guī)土地利用變化情況調(diào)查，下半年集中處置地方非常規(guī)性變更申請(qǐng)，如自然環(huán)境變遷所致農(nóng)用地變更為未利用地、歷史遺留問(wèn)題、耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以及各地界線調(diào)整等數(shù)據(jù)庫(kù)修改完善的問(wèn)題，確保工作張弛有度，有序推進(jìn)，按照當(dāng)前成熟的工作方法和技術(shù)流程，規(guī)范有序地開(kāi)展以后年度變更調(diào)查工作。

1.2有利于進(jìn)一步擴(kuò)大調(diào)查成果應(yīng)用范圍

土地調(diào)查成果需通過(guò)共享和應(yīng)用去體現(xiàn)數(shù)據(jù)及工作的價(jià)值。數(shù)據(jù)得到良好應(yīng)用的同時(shí)，才能反向促進(jìn)調(diào)查工作，使得調(diào)查與應(yīng)用進(jìn)入良性循環(huán)，通過(guò)調(diào)查數(shù)據(jù)在各部門的應(yīng)用，使各部門業(yè)務(wù)統(tǒng)一到調(diào)查成果一張圖基礎(chǔ)上，進(jìn)而使調(diào)查工作與各部門工作形成鏈條。也只有這樣，地籍調(diào)查工作才能得到各部門的支持，成為各部門離不開(kāi)的工作基礎(chǔ)，才能持續(xù)得到財(cái)政部支持，時(shí)刻保持?jǐn)?shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性?，F(xiàn)階段，土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不僅在土地規(guī)劃利用、耕地保護(hù)、執(zhí)法監(jiān)察、土地督察等國(guó)土資源系統(tǒng)內(nèi)得到應(yīng)用，也在退耕還林、農(nóng)村改革、水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面得到廣泛應(yīng)用。國(guó)土資源部現(xiàn)在開(kāi)展的全覆蓋遙感監(jiān)測(cè)、全天候遙感監(jiān)測(cè)以及專項(xiàng)監(jiān)測(cè)成果，已經(jīng)形成了數(shù)據(jù)目錄，原始數(shù)據(jù)可以提供地方共享使用，以便提高數(shù)據(jù)的利用效率，節(jié)約財(cái)政資金的投入。這些監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)便于結(jié)合國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)等工作，繼續(xù)加強(qiáng)調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)等在民政、農(nóng)業(yè)、水利、稅務(wù)、減災(zāi)救災(zāi)、測(cè)繪等部門間的數(shù)據(jù)共享與社會(huì)化應(yīng)用。

1.3有助于第三次全國(guó)土地調(diào)查工作的提前謀劃

十年一次的全國(guó)土地調(diào)查是重大的基礎(chǔ)國(guó)情國(guó)力調(diào)查，是《土地調(diào)查條例》規(guī)定的一項(xiàng)法定調(diào)查任務(wù)。目前，國(guó)土資源部已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)三次調(diào)查的前期研究工作，并按照國(guó)家有關(guān)部門的要求，編制有關(guān)的科研報(bào)告，申請(qǐng)調(diào)查工作經(jīng)費(fèi)。三次調(diào)查必將是國(guó)土資源管理的又一項(xiàng)重大任務(wù)。因此，各地可以集思廣益，在各級(jí)十三五規(guī)劃編制過(guò)程中，提前謀劃、認(rèn)真準(zhǔn)備，將本區(qū)域第三次土地調(diào)查工作列入十三五規(guī)劃，將經(jīng)費(fèi)列入十三五財(cái)政預(yù)算中。

2　近年來(lái)土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作的主要做法及成效

2.1核查方式轉(zhuǎn)變，重視省級(jí)全面核查

近幾年土地變更調(diào)查工作的核查方式主要采取國(guó)家級(jí)抽查，省級(jí)全面內(nèi)外業(yè)核查，全國(guó)大部分省份對(duì)本區(qū)域進(jìn)行全面內(nèi)業(yè)核查的基礎(chǔ)上，對(duì)所轄區(qū)進(jìn)行地毯式全覆蓋外業(yè)調(diào)查，與各市級(jí)和縣級(jí)國(guó)土資源部門對(duì)內(nèi)外業(yè)核查結(jié)果進(jìn)行無(wú)縫對(duì)接。核查范圍廣、強(qiáng)度高、要求嚴(yán)。從國(guó)家級(jí)內(nèi)業(yè)抽樣檢查結(jié)果中，多數(shù)省份差錯(cuò)率均在4%以下，外業(yè)核查正確率為80%以上。

2.2工作機(jī)制再創(chuàng)新，確保調(diào)查數(shù)據(jù)真實(shí)

眾所周知，土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)的真實(shí)性是科學(xué)精準(zhǔn)管理國(guó)土資源的基礎(chǔ)，全國(guó)各地高度重視土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)的真實(shí)客觀性。在具體工作開(kāi)展中，部分地區(qū)摸索出了結(jié)合與強(qiáng)化的工作機(jī)制。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

一是將變更調(diào)查工作與廉政建設(shè)相結(jié)合，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。近幾年，部分地區(qū)將糾正和查處土地變更調(diào)查弄虛作假列入國(guó)土資源系黨風(fēng)廉政建設(shè)重點(diǎn)抓好的專項(xiàng)工作之一。要求各地核查人員堅(jiān)持從嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持實(shí)字打頭，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

二是將變更調(diào)查工作與指標(biāo)分配相結(jié)合，強(qiáng)化獎(jiǎng)懲。為進(jìn)一步推進(jìn)變更調(diào)查工作，部分地區(qū)參照國(guó)家的內(nèi)業(yè)抽查標(biāo)準(zhǔn)，建立變更調(diào)查工作質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，實(shí)施土地變更調(diào)查質(zhì)量與土地利用指標(biāo)掛鉤政策。按優(yōu)劣排名，對(duì)排在前幾名的縣（市、區(qū)）獎(jiǎng)勵(lì)下年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)。此項(xiàng)制度實(shí)施后，引起地方政府高度關(guān)注，為調(diào)查結(jié)果真實(shí)性的良性循環(huán)創(chuàng)造條件。

三是將變更調(diào)查工作與信息技術(shù)相結(jié)合，強(qiáng)化核查。地方在進(jìn)行土地變更調(diào)查成果核查過(guò)程中，自主研發(fā)了變更調(diào)查成果核查和實(shí)時(shí)監(jiān)管系統(tǒng)，并在外業(yè)核查時(shí)啟動(dòng)該系統(tǒng)，利用平板電腦將實(shí)地土地利用變化信息通過(guò)照片、視頻、記錄等媒介傳輸匯總到省級(jí)。省廳組織核查隊(duì)伍利用桌面端對(duì)外業(yè)核查結(jié)果進(jìn)行審核、分析和匯總。在技術(shù)支撐下，，防止了人為干擾，提高了省級(jí)外業(yè)核查效率。

3　建議

3.1完善工作機(jī)制，盡快實(shí)現(xiàn)變更調(diào)查“月清季累”

土地變更調(diào)查是國(guó)家每年部署開(kāi)展的一項(xiàng)公益性、基礎(chǔ)性工作，建議國(guó)家加大經(jīng)費(fèi)投入，健全日常土地統(tǒng)計(jì)制度，將日常變更與集中變更相結(jié)合，做到土地利用現(xiàn)狀隨時(shí)變化、隨時(shí)變更，真正實(shí)現(xiàn)土地變更調(diào)查“月清季累”。

3.2開(kāi)發(fā)相關(guān)軟件，快速匯總地方所需報(bào)表

在變更調(diào)查省級(jí)匯總階段，為了快速便捷的分析當(dāng)年新增建設(shè)用地和新增耕地情況，更好的為耕保和用地部分服務(wù)，建議國(guó)家開(kāi)發(fā)相關(guān)軟件，能夠快速匯總地方所需各地類數(shù)據(jù)報(bào)表，便于地方順利開(kāi)展數(shù)據(jù)分析工作，順利完成土地利用分析報(bào)告，提高工作效率。

3.3針對(duì)不同地類實(shí)行差別化管理政策

建議對(duì)設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)村道路實(shí)行差別化管理政策，放寬國(guó)家糧食核心區(qū)尤其是平原區(qū)農(nóng)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或條件，以便于滿足現(xiàn)代規(guī)?；N養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和大型農(nóng)機(jī)通行需要。

3.4加強(qiáng)土地變更調(diào)查業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，加快調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)

隨著變更掉新機(jī)制的不斷完善，土地變更調(diào)查工作專業(yè)性強(qiáng)、要求嚴(yán)，且基層地籍管理人員工作輪崗、流動(dòng)、調(diào)整較多，建議各級(jí)進(jìn)一步加強(qiáng)土地變更調(diào)查業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期組織基層土管員、縣級(jí)調(diào)查人員和信息系統(tǒng)操作人員開(kāi)展有針對(duì)性的技術(shù)培訓(xùn)，將年度變更調(diào)查質(zhì)量評(píng)價(jià)作為綜合評(píng)估調(diào)查人員技術(shù)能力的標(biāo)準(zhǔn)，確保年度變更向日常監(jiān)管順利轉(zhuǎn)變。

3.5加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)調(diào)查

從縣級(jí)土地變更調(diào)查角度出發(fā)，加緊研發(fā)試點(diǎn)縣應(yīng)用的土地變更調(diào)查平板系統(tǒng)，逐步成熟后，市、省級(jí)推廣。同時(shí)加強(qiáng)土地調(diào)查監(jiān)管中心建設(shè)，促進(jìn)土地調(diào)查信息的實(shí)時(shí)匯集和動(dòng)態(tài)更新，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地調(diào)查業(yè)務(wù)的全流程監(jiān)管。減輕年度變更壓力，實(shí)現(xiàn)以信息技術(shù)為支撐的常態(tài)化調(diào)查監(jiān)測(cè)。

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P237[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-2-173-2

鄧彩（1984～），女，碩士，研究方向?yàn)橥恋卣{(diào)查及地籍管理。