土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)進行探討

■陳凌燕

（廣東省地質(zhì)測繪院 廣東廣州510800）

土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)進行探討

■陳凌燕

（廣東省地質(zhì)測繪院 廣東廣州510800）

隨著國家發(fā)改委試圖將土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃作為專項規(guī)劃納入發(fā)展規(guī)劃體系的努力的告吹，說明在當(dāng)前行政體制下二者共同存在的現(xiàn)實意義。隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，當(dāng)前的規(guī)劃體系存在的土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃之間缺乏有效的銜接的問題越來越突出。本文通過分析土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的現(xiàn)狀以及相互關(guān)系，提出土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)的措施，為我國土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展提供理論依據(jù)。

土地利用總體規(guī)劃城鄉(xiāng)總體規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展

隨著生態(tài)環(huán)境不斷惡化，可利用的土地資源的逐年減少，為實現(xiàn)土地優(yōu)化配置和城鄉(xiāng)建設(shè)管理的協(xié)調(diào)發(fā)展，在我國現(xiàn)行體制下存在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃兩個規(guī)劃?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定，“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但在實際編制過程中二者如何銜接卻非常棘手。在城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展過程中，需要根據(jù)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的要求，進行土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌發(fā)展。在進行土地利用總體規(guī)劃的同時，也對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃起到了制約和提高的作用。

1　土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的現(xiàn)狀

1.1二者的規(guī)劃任務(wù)不同

土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)是根據(jù)區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展情況，結(jié)合國土整治和環(huán)境保護的要求對土地的開發(fā)、利用、治理、保護進行總體安排和布局。在土地規(guī)劃期間（通常為15年），對各區(qū)域內(nèi)的土地制定詳盡的利用和保護計劃，對各類用地制定使用要求，特別強調(diào)建設(shè)占用耕地的占一補一，不得隨意增加建設(shè)面積和需求，保證總體用地的供應(yīng)充足，不浪費土地資源。

而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的任務(wù)則是對一定時期內(nèi)（通常為20年）城鄉(xiāng)的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)進行綜合部署和實施措施。通過統(tǒng)籌規(guī)劃，在不違背土地利用的規(guī)模、布局以及人均用地指標(biāo)規(guī)定的情況下，可以根據(jù)人口增長和社會經(jīng)濟發(fā)展需求來確定建設(shè)用地規(guī)模。通過各種土地的使用途徑，如：工業(yè)用地、農(nóng)田用地、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃用地以及綜合利用的土地進行規(guī)劃，對不合理用地采取改進措施。這樣不僅可以保證城鄉(xiāng)發(fā)展有效進行，同時為城鄉(xiāng)發(fā)展和規(guī)劃提供了依據(jù)，科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃用地，促進城鄉(xiāng)更好更快的發(fā)展。

1.2二者的規(guī)劃目標(biāo)不同

在規(guī)劃目標(biāo)方面，土地利用總體規(guī)劃主要以保護農(nóng)耕土地為主，在此基礎(chǔ)上控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的快速擴張，盡量提高農(nóng)田用地的開墾率，將土地的總有效面積達(dá)到最大化，要在土地數(shù)量上做到節(jié)約使用和有效利用。而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的目標(biāo)是根據(jù)城鄉(xiāng)的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展戰(zhàn)略以及城市的性質(zhì)決定土地利用規(guī)劃方案，并提出各時期經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。

1.3二者用地分類標(biāo)準(zhǔn)不同

土地利用總體規(guī)劃的用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB-T21010-2007），現(xiàn)狀各類用地面積使用土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90），現(xiàn)狀各類用地面積使用測量圖紙的量算結(jié)果。兩個用地分類標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至有些地方還相互矛盾，同一地類名稱，含義卻不同。再加上基礎(chǔ)圖紙和量算方法不一致，二者在用地面積統(tǒng)計上可能出現(xiàn)不一致的情況。

1.4二者確定建設(shè)用地規(guī)模的方式方法不同

確定建設(shè)用地規(guī)模和范圍是兩個規(guī)劃的主要內(nèi)容之一，我國相關(guān)法規(guī)條例規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外，不得設(shè)立開發(fā)區(qū)（園區(qū)）和新區(qū)（小區(qū)）?？啥叽_定的建設(shè)用地范圍的界線卻往往不一致。在編制土地利用總體規(guī)劃時候，首要原則是以供給制約和引導(dǎo)需求，統(tǒng)籌安排用地，即在城鎮(zhèn)需要增加建設(shè)用地的同時要考慮能否開發(fā)或復(fù)墾出相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地。由于我國現(xiàn)行土地政策下，各省級行政轄區(qū)內(nèi)為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，擬定了補充耕地、控制建設(shè)用地占用耕地、凈增耕地三項耕地總量動態(tài)平衡指標(biāo)，且控制指標(biāo)層層下達(dá)。所以真正能開發(fā)建設(shè)用地的空間不多，自然確定的建設(shè)用地規(guī)模也不大。而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃一直都是沿用通過預(yù)測規(guī)劃期末人口的總數(shù)量，結(jié)合各地區(qū)土地資源情況、建筑氣候分區(qū)、城鎮(zhèn)等級等確定的規(guī)劃期末人均建設(shè)用地規(guī)模來確定建設(shè)用地規(guī)模和范圍。我國目前的人口呈不斷增長的趨勢，所以城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模往往大于土地利用總體規(guī)劃。

2　土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的關(guān)系

2.1用地核心之間的關(guān)系分析

二者的對于用地的核心均是節(jié)約土地、合理用地、保護耕地，將土地利用價值最大化。在一定程度上，土地利用總體規(guī)劃是通過對土地進行開發(fā)、治理、利用以及保護等方面，對土地提出合理的利用計劃，在不違反土地利用的相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確評估土地的利用布局、結(jié)構(gòu)以及使用途徑，最終達(dá)到合理使用土地，不浪費土地資源的目的。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃也是通過對土地的利用布局、規(guī)模以及使用的種類，從而達(dá)到集約節(jié)約土地資源的目的。

2.2法律依據(jù)與理論依據(jù)的關(guān)系分析

二者的總原則都是必須要嚴(yán)格按照國家相關(guān)法律法規(guī)和政策編制規(guī)劃成果。在土地管理法、森林保護法、環(huán)境保護法、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃法、農(nóng)業(yè)法、基本農(nóng)田保護法等法律法規(guī)中，明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的原則和要求。在城鄉(xiāng)發(fā)展的同時，必須要統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)土地利用與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關(guān)系。在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中，都必須考慮自然生態(tài)經(jīng)濟對社會的影響，以保護環(huán)境為規(guī)劃發(fā)展的前提。在理論方面都按照土地報酬遞增理論、生態(tài)經(jīng)濟規(guī)律、土地利用區(qū)位理論以及景觀學(xué)理論等，對土地進行合理規(guī)劃使用，保護生態(tài)平衡，遵循自然規(guī)律。

2.3規(guī)劃的依從性

在土地利用總體規(guī)劃中，是對整個行政區(qū)域所有土地進行規(guī)劃利用，是從總體出發(fā)，對土地利用的布局及結(jié)構(gòu)作出相應(yīng)的調(diào)整。而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃側(cè)重對城鄉(xiāng)地區(qū)中心區(qū)土地進行分類使用、合理布局，在一定程度上，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃用地具有一定的局限性。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃用地對土地利用總體規(guī)劃有一定依從性，受到一定的約束。同時土地利用總體規(guī)劃也可以根據(jù)各城鄉(xiāng)的實際發(fā)展需求做出相應(yīng)的調(diào)整，二者相輔相成。

3　土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)的措施

3.1“三規(guī)合一”的探索

實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補的規(guī)劃體系，可以有效緩解規(guī)劃過多，相互矛盾，覆蓋廣度和深度不夠、用地粗放等問題。

以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)、土地利用規(guī)劃提出的用地為邊界，實現(xiàn)全地區(qū)一張圖，區(qū)域全覆蓋。以上位規(guī)劃為依據(jù)，將經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃確定的目標(biāo)、土地利用規(guī)劃提出的建設(shè)用地規(guī)模和耕地保護要求等納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。同步研究提出城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、建設(shè)用地范圍和規(guī)劃實施時序等方面的銜接方案。

3.2確定統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)模

在二者協(xié)調(diào)的過程中，首先要在現(xiàn)狀人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑和人口發(fā)展預(yù)測分析方法上達(dá)到一致。統(tǒng)一采用同年份的同一區(qū)域內(nèi)的公安部門、統(tǒng)計部門、計生部門的基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)，并采用綜合分析法，將自然增長和機械增長兩部分疊加。確定了合理的人均建設(shè)用地的指標(biāo)，再結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模，進行綜合分析，確定統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)模目標(biāo)。

3.3規(guī)劃機制的完善

做好二者之間相關(guān)法規(guī)和技術(shù)規(guī)定的銜接是二者協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是按照相關(guān)法律法規(guī)要求進行體制編制，體制中大多數(shù)包含了地方政府的規(guī)劃意圖，不能完全反應(yīng)國家土地利用總體規(guī)劃的機制。而土地利用總體規(guī)劃分為四級，直接代表國家整體的規(guī)劃目標(biāo)。因此，二者在規(guī)劃范圍、技術(shù)要求、工作路線等方面必須要協(xié)調(diào)一致，制定合理的法規(guī)和技術(shù)規(guī)定明確二者之間的關(guān)系和作用，使二者順利完成對接任務(wù)。

3.4合理進行分工

在一定程度上，二者存在著分工不明確，管理目標(biāo)混淆的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃用地要針對管轄范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)居民用地和農(nóng)耕用地進行合理布局，明確規(guī)劃任務(wù)，將城鄉(xiāng)的用地規(guī)模、布局以及城鄉(xiāng)的發(fā)展目標(biāo)合理定位，以確定各項建設(shè)用地的用途。土地利用總體規(guī)劃中，要與城鄉(xiāng)緊密聯(lián)系，不能脫離城鄉(xiāng)發(fā)展實際，以保護農(nóng)耕用地，確保糧食生產(chǎn)安全，控制各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地的面積為工作重點。在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民對可再次利用的土地進行開發(fā)利用，提高土地的利用率，增加土地的總有效面積。

3.5實行同步的規(guī)劃實施評價

規(guī)劃經(jīng)過一段時間實施后，可以對實施狀況及其結(jié)果進行評價，為后續(xù)規(guī)劃提供經(jīng)驗和依據(jù)。同時需要建立信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺，規(guī)劃公示和規(guī)劃管理公開，調(diào)動公眾的主動意識。可以考慮將城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的實施評價的同步進行。包括規(guī)劃在實施中的執(zhí)行情況，規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度，在城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展中的作用，規(guī)劃的社會效用及其效率，從規(guī)劃實施的角度看規(guī)劃編制存在的問題，從社會影響角度看規(guī)劃編制的成果的合理性。

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P217[文獻碼]B

1000-405X（2016）-2-295-2