水土保持方案落實階段若干問題的探討

蔡隴海

(北京市昌平區(qū)水務(wù)局，102200，北京)

近年來，隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，特別是在國家擴(kuò)大內(nèi)需等經(jīng)濟(jì)政策的影響下，全國范圍內(nèi)各類新建、在建生產(chǎn)建設(shè)項目激增。由生產(chǎn)建設(shè)項目造成的水土流失日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為我國人為造成水土流失的重要原因。據(jù)統(tǒng)計，“十五”期間，全國范圍內(nèi)各類規(guī)模新建、在建開發(fā)建設(shè)項目達(dá)7.7 萬個之多，擾動地表面積5.53 萬km2，棄土棄渣量92.1 億t［1］。據(jù)亞洲開發(fā)銀行估算，中國每年因水土流失造成的經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于同年GDP 的4%［2］。2011 年3 月1 日，新修訂的《中華人民共和國水土保持法》正式施行，標(biāo)志著國家對生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治工作進(jìn)一步加強。編制水土保持方案是為了解決好生產(chǎn)建設(shè)項目與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，有效控制因生產(chǎn)建設(shè)可能引起的水土流失，保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。編報的水土保持方案經(jīng)審批后，具有強制實施的法律效力，水土保持措施須納入主體工程的設(shè)計文件，并與主體工程同步實施和驗收。經(jīng)過多年的探索和實踐，我國已經(jīng)在水土保持方案的編制—審查—批復(fù)環(huán)節(jié)形成了十分完善的體系，也取得了令人注目的成果:2012 年，全國共審批各類生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案2.2 萬個，其中水利部審批水土保持方案達(dá)253 個［3］。但在水土保持方案的落實這一重要環(huán)節(jié)中，無論是在落實“三同時”的要求方面，在建設(shè)單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工企業(yè)的具體工作方面，還是在經(jīng)費的保障方面，都還存在著一些值得進(jìn)一步探討的問題。筆者結(jié)合近年來在水土保持方案落實及驗收階段的工作實踐，通過歸納水土保持方案落實階段存在的問題并分析其中的原因，提出具體的解決問題的對策和建議，以期為今后生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持工作提供參考。

1 水土保持方案落實階段存在的問題

1.1 組織機(jī)構(gòu)流于形式

經(jīng)過批準(zhǔn)的水土保持方案報告是建設(shè)單位落實方案的依據(jù)。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照方案報告落實組織機(jī)構(gòu)，并設(shè)立專人負(fù)責(zé)。在實際落實工作中，這種組織機(jī)構(gòu)、專人管理往往流于形式，或“在其位而不謀其政”，對項目的水土保持工作知之甚少或很少過問，主要用于應(yīng)付監(jiān)督檢查;有些項目所落實的組織機(jī)構(gòu)和專人等內(nèi)容甚至只會出現(xiàn)在驗收階段的總結(jié)報告中。這種現(xiàn)象在生產(chǎn)建設(shè)過程中可以直接表現(xiàn)為:在建設(shè)單位組織的各類會議上，建設(shè)單位可以花大量時間聽取建設(shè)各方對工程進(jìn)度、質(zhì)量、資金、周邊協(xié)調(diào)等一系列主體工程建設(shè)的問題匯報，卻極少聽取監(jiān)測單位對水土流失情況、水土保持措施的具體建議。

1.2 設(shè)計銜接難以保障

2009 年，北京市水務(wù)局、北京市環(huán)境保護(hù)局、北京市發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加強開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作的通知》(京水務(wù)農(nóng)［2009］20號)［4］，把生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制作為生產(chǎn)建設(shè)項目立項的前置條件，其他省市也有類似的文件出臺。這些政策在促進(jìn)水土保持方案編制工作的同時，也給方案編制尤其是措施設(shè)計提出了更高的要求;因為此時的主體工程設(shè)計階段處于項目建議書或可行性研究階段，隨主體工程設(shè)計階段編制的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案也處于可行性研究階段。隨著主體工程立項批復(fù)的完成，同步進(jìn)行的設(shè)計工作在接下來的工作中卻呈現(xiàn)出截然不同的狀況:一方面是主體工程根據(jù)可行性研究報告細(xì)化并完成主體工程初步設(shè)計，隨后會進(jìn)一步細(xì)化為施工圖設(shè)計;另一方面是水土保持措施設(shè)計仍然維持在可行性研究階段，無法達(dá)到或滿足建設(shè)單位實施水土流失防治措施的要求。

1.3 施工組織落實不到位

施工企業(yè)是生產(chǎn)建設(shè)項目擾動破壞土地的直接實施者，而施工企業(yè)對于水土流失防治工作的認(rèn)識和重視程度不夠，特別是在施工組織方面，難以從預(yù)防為主的原則出發(fā)落實水土流失防治任務(wù)。施工投標(biāo)文件中很少有水土保持相關(guān)篇章，或所寫的水土保持實施內(nèi)容很少從水土保持方案報告的具體內(nèi)容出發(fā)，或很少聯(lián)系本項目的實際情況，水土保持內(nèi)容“只言片語，千篇一律，放之四海皆準(zhǔn)”。對施工隊伍水土保持知識、法規(guī)、政策的宣傳普及上遠(yuǎn)不及對本企業(yè)商業(yè)廣告宣傳的力度。在施工過程中，還沒有從水土流失預(yù)防的大局出發(fā)，將水土保持方案報告的各項防治措施融入到施工現(xiàn)場的管理制度建設(shè)、規(guī)程建設(shè)當(dāng)中去。最終形成的結(jié)果只能是水土流失防治措施在施工中難以落實。

1.4 監(jiān)理管理嚴(yán)重缺失

從預(yù)防為主的水土流失防治原則出發(fā)，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)成為水土保持方案落實保障的主要力量。但在實際工作中，監(jiān)理單位對主體工程的施工管理通常能夠嚴(yán)格履行自身的職責(zé)，而對水土保持措施的落實，往往“敬而遠(yuǎn)之”或者“信手拈來”。最直接的體現(xiàn)是:監(jiān)理例會、監(jiān)理月報、監(jiān)理月支付證書幾乎沒有水土保持的相關(guān)內(nèi)容;水土保持措施實施數(shù)量和質(zhì)量缺乏監(jiān)理單位的認(rèn)證;水土保持投資無法從監(jiān)理資料中獲得。這種管理形成的結(jié)果是:整個生產(chǎn)建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的水土保持監(jiān)理職能不能發(fā)揮或部分職能由監(jiān)測單位甚至行政監(jiān)督管理部門代勞，對水土保持方案的完成投資難以找到相應(yīng)的監(jiān)理文件，導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)理工作的任務(wù)就成了在驗收階段編制一份并不合格的監(jiān)理工作報告。

1.5 監(jiān)測工作脫離預(yù)防為主的原則

從預(yù)防為主的水土流失防治原則出發(fā)，監(jiān)測單位應(yīng)當(dāng)履行其“對水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)的水土流失數(shù)量、強度、成因及動態(tài)變化進(jìn)行監(jiān)測，并將監(jiān)測情況定期上報當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T”的重要職則，但在實際工作中，水土流失監(jiān)測工作與主體工程開工、水土保持方案批復(fù)等時序難以同步，造成水土保持監(jiān)測工作往往滯后于主體工程實施。水土保持監(jiān)測方法仍然沿用科學(xué)研究的方式方法，造成在項目建設(shè)期內(nèi)，對水土流失實際情況、水土保持措施的不落實情況等難以及時監(jiān)測、實時監(jiān)測。對已經(jīng)發(fā)生的水土流失事件進(jìn)行的監(jiān)測，也僅僅是為了給下一步行政處罰提供依據(jù)，對于已經(jīng)發(fā)生的水土流失已經(jīng)于事無補，無法滿足水土保持法以預(yù)防為主的根本要求。

1.6 監(jiān)督管理鞭長莫及

對于已經(jīng)批復(fù)水土保持方案報告的生產(chǎn)建設(shè)項目，水行政主管部門應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》履行監(jiān)督檢查職能;但實際情況是，水行政主管部門日常的監(jiān)督檢查所聞所見的往往是結(jié)果，并且監(jiān)督管理的直接對象是建設(shè)單位，對于項目建設(shè)的設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位往往是鞭長莫及，難以直接管理。對于水土保持措施沒有落實、水土流失已經(jīng)發(fā)生的事件，水行政主管部門對建設(shè)單位的停止違反行為和處罰往往只是亡羊補牢，未能真正實現(xiàn)以預(yù)防為主的水土流失防治目標(biāo)。

2 水土保持方案落實階段存在問題的原因分析

針對以上提出的問題，筆者根據(jù)近年來水土保持方案編制、落實、驗收工作的實際，結(jié)合項目參建單位對水土保持工作的實際理解，分析其原因有以下幾方面。

2.1 建設(shè)單位對水土保持的認(rèn)識不足

政策性是水土保持工作的一個重要特點，水土流失治理政策的取向和定位將直接影響水土保持、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展［5］。從1991 年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，特別是2011 年《中華人民共和國水土保持法》修訂以來，國家將水土保持準(zhǔn)入制度逐步納入了立項管理制體系，建設(shè)單位的水土保持意識有了一定的提高;但這種提高是停留在法律意識上的提高，是存在于頭腦中的抽象認(rèn)識，還沒有從建設(shè)項目本身出發(fā)理解和體會如何做好水土流失防治工作。在實際工作中，將水土流失理解為“水土流失是山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)的事”，“水土流失是塌方和泥石流”，將水土保持方案落實直接理解為“本項目已經(jīng)取得了水土保持方案報告書的批復(fù)文件”等。而對水土保持方案的落實還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有納入到實際管理工作中，還沒有要把參與水土保持方案落實的設(shè)計、施工、監(jiān)理、監(jiān)測單位的思想意識和管理工作統(tǒng)一到生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治工作這一共同的目標(biāo)之中。

2.2 設(shè)計領(lǐng)域、設(shè)計任務(wù)存在著差異性

1)設(shè)計領(lǐng)域的差異性。主體工程設(shè)計與水土保持設(shè)計往往是不同的設(shè)計領(lǐng)域(水利水電工程與水土保持相近)，目前的設(shè)計任務(wù)分擔(dān)原則是“由主體工程設(shè)計單位在下階段設(shè)計(初步設(shè)計)中作為設(shè)計專章細(xì)化水土保持措施設(shè)計”。由于主體工程設(shè)計在設(shè)計理念、對水土保持工作的理解等專業(yè)方面有別于水土保持設(shè)計，而且這些單位往往缺乏水土保持專業(yè)的設(shè)計人員，對水土保持的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計理念不了解［6］，造成主體工程設(shè)計單位很難理解并將水土保持預(yù)防為主的設(shè)計原則落實到設(shè)計中，甚至將方案設(shè)計作為初步設(shè)計直接引用，或者以主體工程中接近于方案設(shè)計的東西作為替代產(chǎn)品。其結(jié)果是實質(zhì)上割裂了水土保持設(shè)計的完整性，從而在實施過程中讓建設(shè)單位、施工企業(yè)、監(jiān)理單位“無米下鍋，無從下手”，無法落實水土保持措施，難以達(dá)到預(yù)防為主的水土流失防治目的，更為建設(shè)單位、施工企業(yè)、監(jiān)理單位不落實方案找到了借口。

2)設(shè)計任務(wù)的差異性。由于方案設(shè)計的階段所限，在可行性研究階段編制的水土保持方案很難給出面面俱到的措施設(shè)計。隨著施工階段的到來，需要依據(jù)施工進(jìn)度、施工現(xiàn)場實際進(jìn)一步細(xì)化、改進(jìn)或增加方案階段的措施設(shè)計才能達(dá)到預(yù)防為主的防治目的。而這部分設(shè)計往往沒有實際的承擔(dān)主體，或者作為承擔(dān)主體的方案編制單位不具備設(shè)計資質(zhì)，從而造成事實上的設(shè)計缺失，給水土流失防治埋下了隱患，也給水土流失防治責(zé)任追究埋下了隱憂。

本研究發(fā)現(xiàn)年齡＞60歲、冠心病、下肢動脈疾病是頸動脈狹窄的主要影響因素，P＜0.05；頸動脈狹窄與冠心病、下肢動脈疾病之間存在相關(guān)性，這也為腦卒中高危人群的篩查提供了依據(jù)。本研究顯示重度頸動脈狹窄多發(fā)于冠心病、下肢靜脈疾病的人群中，且年齡＞60歲的老年人成為高發(fā)人群。研究結(jié)果提示年齡＞60歲、冠心病和下肢靜脈疾病患者成為頸動脈狹窄和腦卒中的高危人群，臨床上對該群體進(jìn)行頸動脈篩查后，能實現(xiàn)頸動脈狹窄和腦卒中的早發(fā)現(xiàn)和早治療。

2.3 施工企業(yè)缺乏水土保持的直接管理

對于施工企業(yè)來講，其主要的任務(wù)和義務(wù)來自主體工程的施工，而水土保持工作往往是附屬工作、附帶的義務(wù)?，F(xiàn)階段，施工企業(yè)的水土保持方案落實管理一般經(jīng)歷了主體工程招投標(biāo)、方案落實、方案驗收3 個階段，由于3 個階段管理機(jī)構(gòu)的差異，造成在3 個階段中施工企業(yè)均未能納入水土保持工作的直接管理。

1)施工招投標(biāo)階段。水土保持方案編制和批復(fù)一般情況下早于施工招標(biāo)階段，但多數(shù)情況下，針對本項目的水土保持方案報告在建設(shè)單位手中而不能及時有效地傳遞到招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和施工企業(yè)手中。造成招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制的招標(biāo)文件中的水土保持內(nèi)容脫離水土保持方案;施工企業(yè)所編制的投標(biāo)文件中的水土保持相關(guān)內(nèi)容缺乏針對性和可行性，于是只能用廣泛性、標(biāo)準(zhǔn)性的水土保持內(nèi)容以應(yīng)對招標(biāo)文件。而在評標(biāo)階段，由于評標(biāo)內(nèi)容主要涉及主體工程內(nèi)容，且評標(biāo)委員會專業(yè)技術(shù)成員多數(shù)為本行業(yè)專家，缺乏對水土保持方案相關(guān)章節(jié)內(nèi)容的專業(yè)性審核;因此，在施工管理的第1 階段就實際已經(jīng)喪失了對施工企業(yè)水土保持方案落實工作的第1次直接管理。

2)方案落實階段。這一階段中，由于水土保持設(shè)計銜接問題的存在，施工企業(yè)水土流失防治意識的薄弱，造成施工中實際管理出現(xiàn)真空，施工企業(yè)既沒有認(rèn)真閱讀(或根本沒有閱讀)、貫徹水土保持方案的技術(shù)內(nèi)容，也沒有按照招投標(biāo)文件的要求認(rèn)真落實水土保持相關(guān)要求，加上建設(shè)單位管理工作的缺失，順理成章地喪失了對施工企業(yè)水土保持方案落實的第2 次直接管理。

3)方案驗收階段。這一階段中，主體工程施工已經(jīng)結(jié)束，施工企業(yè)基本脫離了現(xiàn)場管理，加之現(xiàn)行的驗收管理辦法中并沒有針對施工企業(yè)的具體驗收要求，如要求施工企業(yè)編制水土保持工作驗收報告等，使得驗收階段也喪失了對施工企業(yè)水土保持方案落實的最后一次直接管理，同時也錯失了一次重要的對施工企業(yè)進(jìn)行水土保持落實工作的宣貫機(jī)會。

2.4 監(jiān)理單位存在著行業(yè)差異性

1)行業(yè)的差異性。由于生產(chǎn)建設(shè)項目涉及行業(yè)的多樣性，使得主體工程監(jiān)理工作存在著行業(yè)的差異性。主體工程的監(jiān)理工作往往立足于本行業(yè)的監(jiān)理資質(zhì)和監(jiān)理單位，且在項目立項后的招標(biāo)工作中就已經(jīng)選定了符合本行業(yè)管理的監(jiān)理單位。而水土保持監(jiān)理資質(zhì)從屬于水利水電行業(yè)，從招投標(biāo)開始就難以進(jìn)入并參與到其他行業(yè)的監(jiān)理工作中。如房地產(chǎn)項目的監(jiān)理單位需要有建筑行業(yè)監(jiān)理資質(zhì)，極少有水利水電行業(yè)的水土保持監(jiān)理資質(zhì)，在招投標(biāo)工作中也只針對建筑行業(yè)進(jìn)行監(jiān)理招標(biāo);因此，在中小型生產(chǎn)建設(shè)項目(水利水電行業(yè)除外)的建設(shè)過程中，實施水土保持監(jiān)理工作的監(jiān)理單位往往不具備水土保持監(jiān)理資質(zhì)，也不一定具有水土保持監(jiān)理資質(zhì)的人員，并且現(xiàn)階段從國家的宏觀管理上還沒有對所有行業(yè)出臺水土保持監(jiān)理工作進(jìn)行單獨招投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，使得監(jiān)理行業(yè)的差異性影響了水土保持監(jiān)理工作的落實。

2)業(yè)務(wù)管理的差異性。由于跨行業(yè)的監(jiān)理工作在技術(shù)手段、管理制度、管理水平上也存在行業(yè)差異，造成從招投標(biāo)工作開始直至項目驗收的整個建設(shè)過程中，難以很好落實水土保持監(jiān)理工作。目前，北京市提出了“主體工程監(jiān)理單位要有水土保持監(jiān)理工程師參與監(jiān)理”的要求，從管理要求上是合理的;但在實際工作中，特別是招投標(biāo)工作結(jié)束后，又有多少監(jiān)理單位具備或?qū)崿F(xiàn)了這一條件，并能夠認(rèn)真按要求完成呢?由于業(yè)務(wù)管理的差異性，使得非水土保持專業(yè)的監(jiān)理單位在項目建設(shè)的全過程中，難以理解和按照水土保持要求實施“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”的監(jiān)理職責(zé)，使生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案落實的數(shù)量、質(zhì)量、投資失去控制，對方案落實的合同管理、信息管理缺失，不能很好地協(xié)調(diào)參建單位實施水土保持方案的落實工作。

2.5 監(jiān)測工作缺乏科學(xué)性和有效性

1)監(jiān)測工作缺乏科學(xué)性。水土流失監(jiān)測作為水土保持方案落實的重要組成部分，其主要目的是驗證措施體系的合理性并及時修正、實現(xiàn)既定的防治目標(biāo)，為同類項目提供借鑒，為監(jiān)督管理提供數(shù)據(jù)等。就目前生產(chǎn)建設(shè)項目的水土流失監(jiān)測的方式方法而言，仍然沿用著科學(xué)研究的方法，如目前在生產(chǎn)建設(shè)項目的水土流失監(jiān)測工作中，依舊采用的簡易徑流小區(qū)、侵蝕溝量算法等，都是水土流失發(fā)生后獲得數(shù)據(jù)的科學(xué)方法。這些方法用于科研工作已經(jīng)成熟并經(jīng)過檢驗;但用于生產(chǎn)建設(shè)項目，由于行業(yè)的多樣性、項目的多變性，使得項目實施階段拿出的監(jiān)測成果往往是事后的監(jiān)測評估，監(jiān)測成果缺乏針對本項目水土流失情況的真實反映，其科學(xué)性本身就受到建設(shè)單位的質(zhì)疑。對于預(yù)防為主的生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治工作來講，其所起的作用是有限的。

2.6 獎罰機(jī)制尚不明確

新《中華人民共和國水土保持法》對違法行為的處罰作了具體的規(guī)定，為方案落實工作奠定了法律基礎(chǔ)?？陀^地講，完全依靠項目參建單位的自律難以實現(xiàn)預(yù)防為主的水土流失防治工作。造成水土流失的后果，僅僅以建設(shè)單位作為處罰對象確實有失公允;因施工企業(yè)不落實措施、監(jiān)理單位不履行監(jiān)理職責(zé)造成的后果往往不能直接受到處罰，不但未能達(dá)到預(yù)防為主的水土流失防治目的，還可能縱容施工企業(yè)、監(jiān)理單位無視自身的水土流失防治責(zé)任。同時，水行政主管部門依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》履行監(jiān)督檢查職能，對于措施沒有落實、水土流失事件真實發(fā)生所采取的行政處罰，對于生態(tài)環(huán)境的破壞已經(jīng)于事無補，停止違反行為和處罰只是亡羊補牢而已，未能真正實現(xiàn)預(yù)防為主的水土流失防治目標(biāo)。

反之，對于嚴(yán)格落實水土保持方案，對防止、減輕水土流失發(fā)生，對維護(hù)生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的建設(shè)單位、施工企業(yè)、監(jiān)理單位、監(jiān)測單位，還沒有建立起激勵全社會關(guān)注水土流失防治工作的長效激勵機(jī)制。

2.7 方案落實的經(jīng)費難以保障

建設(shè)單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測單位和施工企業(yè)是生產(chǎn)建設(shè)項目的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)方，防治經(jīng)費的投入、經(jīng)濟(jì)成本的核算將成為影響措施落實的經(jīng)濟(jì)杠桿。參建各方必將圍繞自身的經(jīng)濟(jì)利益看待和處理水土保持方案落實工作，這是各方都無法回避和忽視的經(jīng)費保障問題。

對于建設(shè)單位來講，其立項后的經(jīng)費投入基本確定，尤其是政府投資、公益類投資項目，立項批復(fù)的經(jīng)費難以突破，而《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定的防治經(jīng)費落實途徑，讓建設(shè)單位處在了自籌或追加的窘境，從而造成方案落實經(jīng)費難以足額保障。

對于設(shè)計單位、施工企業(yè)、監(jiān)理單位和監(jiān)測單位來講，其從事的工作全部服務(wù)于項目建設(shè)，換而言之就是方案落實的各項經(jīng)費來源于建設(shè)單位。建設(shè)單位的水土保持經(jīng)費尚難保障，因而對于每個參建單位來講“無米之炊”終將難有作為。

3 落實水土保持方案的對策和建議

3.1 加強建設(shè)單位的水土保持管理工作

應(yīng)當(dāng)說，建設(shè)單位在水土保持方案的落實工作中具有管理的雙重角色，第一是對于建設(shè)單位自身的管理，即在建設(shè)單位自身的組織機(jī)構(gòu)中，落實水土保持工作的任務(wù)機(jī)構(gòu)和管理人員，并且這種機(jī)構(gòu)和人員必須是固定的和專門的，這是建設(shè)單位做好水土保持的首要工作。第二是在項目建設(shè)的整個過程，要從預(yù)防為主的原則出發(fā)“一手托起四家”，要從防治水土流失的大局出發(fā)，將整個項目水土保持工作的設(shè)計、施工、監(jiān)理、監(jiān)測4 家參建單位全部納入水土流失防治的管理體系當(dāng)中去。要將批復(fù)后的水土保持方案報告落實到每個參建單位，并協(xié)調(diào)各單位的工作聯(lián)系，使其各盡其職、各負(fù)其責(zé)。更重要的是要將水土保持工作的落實情況作為重要考核指標(biāo)，納入對各單位的績效管理、經(jīng)濟(jì)管理工作之中。

3.2 強化水土保持設(shè)計

1)強化水土保持設(shè)計工作。如前所述，由于設(shè)計任務(wù)差異性、設(shè)計領(lǐng)域差異性的存在，造成水土保持方案設(shè)計與方案落實階段設(shè)計之間的銜接成為薄弱環(huán)節(jié)，避免這一問題的關(guān)鍵在于從制度上落實設(shè)計任務(wù)的責(zé)任主體。筆者認(rèn)為，作為水土流失防治各項措施的方案提出者——方案編制單位，應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)方案落實階段的各項設(shè)計。同時，僅僅依靠現(xiàn)有的設(shè)計規(guī)范、部委文件尚不能在各類生產(chǎn)建設(shè)項目中實現(xiàn)預(yù)防為主的水土流失防治目標(biāo)，因此，需要針對不同行業(yè)進(jìn)一步細(xì)化和完善水土保持設(shè)計規(guī)范。

2)強化水土保持設(shè)計行業(yè)管理。近年來，水土保持方案編制工作的開展在《中華人民共和國水土保持法》、各級水行政主管部門及相關(guān)部門的鼎力支持下有了較大的發(fā)展;但不能否認(rèn)方案編制文件、設(shè)計文件在規(guī)范化、技術(shù)水平方面與其他專業(yè)存在的差距，不能否認(rèn)水土保持設(shè)計與其他行業(yè)設(shè)計在社會認(rèn)同上的差距。如果不能從水土保持行業(yè)自身盡快加以解決，在不久的將來，水土保持設(shè)計行業(yè)將會在方案、設(shè)計領(lǐng)域逐步被其他設(shè)計行業(yè)吸收和歸并，在市場競爭中難以立足甚至成為主體工程設(shè)計的附屬產(chǎn)品;因此，應(yīng)當(dāng)強化水土保持方案編制、水土保持設(shè)計的資質(zhì)管理。對沒有勘察資質(zhì)、設(shè)計資質(zhì)及相應(yīng)技術(shù)人員的編制單位，從資質(zhì)等級、從事業(yè)務(wù)范圍等方面加以約束。對編制單位而言，要更多地吸收巖土、結(jié)構(gòu)等非水土保持專業(yè)設(shè)計人員，吸收設(shè)計領(lǐng)域先進(jìn)的管理方式。唯此方能提高行業(yè)的競爭能力，在眾多的勘察設(shè)計行業(yè)中免遭淘汰。

3.3 加強施工企業(yè)對水土保持工作的管理

1)建立企業(yè)水土保持資信評級體系。將企業(yè)水土保持資信評級作為企業(yè)招投標(biāo)等市場競爭行為的參考評價依據(jù)，在開工前就確立施工企業(yè)具有水土保持規(guī)范化管理，這是促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行水土保持管理工作的重要途徑。

2)增強施工企業(yè)的水土保持責(zé)任意識。從法規(guī)上、制度上明確施工企業(yè)在水土流失防治工作中的地位和任務(wù)，強化施工企業(yè)對水土流失防治的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)投入，從而在施工建設(shè)過程中嚴(yán)格施工企業(yè)的水土保持規(guī)范化管理。

3)建立水土流失的處罰機(jī)制。從法規(guī)上、制度上對未能落實水土保持方案要求，造成水土流失的行為要在建設(shè)過程中進(jìn)行行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰，從而提高施工企業(yè)對水土保持管理工作的自覺性。

4)納入項目建設(shè)的全過程管理。不僅要在施工招投標(biāo)階段落實施工企業(yè)的水土保持方案落實責(zé)任，在施工過程中落實施工企業(yè)的水土流失防治責(zé)任，而且要把施工企業(yè)納入項目驗收階段的管理工作之中，從而使施工企業(yè)參與到水土保持工作的全過程管理當(dāng)中。

3.4 強化監(jiān)理在水土保持方案落實階段的工作

1)嚴(yán)格推行水土保持監(jiān)理的專業(yè)化建設(shè)。近年來，北京市及部分省市都將水土保持方案作為項目審批的前置條件，為推動水土保持方案編制和落實提供了契機(jī)。在批復(fù)的下一階段，即招投標(biāo)階段中，建議出臺相關(guān)規(guī)定，將水土保持監(jiān)理工作也納入專業(yè)監(jiān)理招標(biāo)的范圍。這不僅可在建設(shè)程序上明確監(jiān)理單位對水土流失防治工作的職責(zé)和義務(wù)，而且可促進(jìn)各行業(yè)監(jiān)理單位對水土保持監(jiān)理工作的認(rèn)知，拓寬監(jiān)理業(yè)務(wù)，從本行業(yè)的建設(shè)特點出發(fā)推動生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)理工作走向?qū)I(yè)化、規(guī)范化，市場化。

2)嚴(yán)格落實水土保持監(jiān)理責(zé)任。如前所述，監(jiān)理單位對水土保持措施數(shù)量、質(zhì)量、投資等活動不能加以很好的控制，將使得水土保持方案不落實、水土流失發(fā)生成為必然。就現(xiàn)階段生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)理工作而言，嚴(yán)格落實監(jiān)理單位、監(jiān)理人員對水土流失的防治責(zé)任也是當(dāng)務(wù)之急。按照監(jiān)理單位職責(zé)，不僅要依據(jù)水土保持監(jiān)理工作規(guī)范對水土保持措施進(jìn)行項目劃分，更重要的是要對水土保持措施的實施進(jìn)行“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”的全過程管理。其工作的核心是從監(jiān)理工作的本質(zhì)出發(fā)，對水土保持措施落實的數(shù)量、質(zhì)量、投資等要素實施直接監(jiān)管，并建立健全水土流失監(jiān)理責(zé)任追究制度。

3.5 保證監(jiān)測工作的獨立性、科學(xué)性和有效性

1)保證監(jiān)測工作的獨立性。生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失監(jiān)測工作是防治水土流失的最后一道防線，在發(fā)現(xiàn)隱患和采取補救措施方面發(fā)揮著不可替代的作用，要保證監(jiān)測工作的獨立性，必須從法律、法規(guī)上明確水土流失監(jiān)測工作獨立于生產(chǎn)建設(shè)項目開展工作，通過獨立工作，才能保證不受制于建設(shè)單位的管理和經(jīng)濟(jì)制約。

2)保證監(jiān)測工作的科學(xué)性和有效性。生產(chǎn)建設(shè)項目的水土流失監(jiān)測工作的科學(xué)性和有效性應(yīng)當(dāng)立足于事前評估、事后評價。首先是對可能發(fā)生的水土流失事件、事故進(jìn)行前置評估，對可能造成的水土流失災(zāi)害提出預(yù)警、預(yù)報，對可能造成的水土流失危害程度、危害事件、危害區(qū)域進(jìn)行事前評估，為設(shè)計單位拿出防治措施提供可靠依據(jù)，為施工企業(yè)提供準(zhǔn)確的防范信息，為建設(shè)單位盡快落實方案提供可信的依據(jù)，從而促進(jìn)方案的落實。其次是對建設(shè)單位落實水土保持方案的預(yù)防成果、預(yù)防效果進(jìn)行事后的評價，為今后類似項目采用水土流失防治措施或改進(jìn)和提供措施設(shè)計提供可以借鑒的技術(shù)。

3.6 行業(yè)監(jiān)督管理工作應(yīng)更加全面

水行政主管部門、水土保持監(jiān)督管理部門對于水土保持方案落實的管理工作應(yīng)當(dāng)更加廣泛和嚴(yán)格。在監(jiān)督管理工作中，不僅要重視水土保持措施實施數(shù)量和質(zhì)量的優(yōu)劣等“硬件”方面的管理，也要對生產(chǎn)建設(shè)項目參建各方水土保持工作管理的資質(zhì)水平、管理機(jī)構(gòu)、管理人員、管理制度等“軟件”管理實施評價，對參建各方的過程管理落實責(zé)任追究制度。其作用是從源頭上、過程中對水土保持方案的落實進(jìn)行監(jiān)督。在對主體工程設(shè)計實施的納入水土保持方案的措施進(jìn)行監(jiān)督管理中，還可以借助工程質(zhì)量監(jiān)督部門的介入監(jiān)督，將更有利于落實預(yù)防為主的水土流失防治目標(biāo)，從而成為水土保持方案落實的重要環(huán)節(jié)。

3.7 逐步建立水土保持方案落實的補償機(jī)制

水土流失防治經(jīng)費的投入是影響措施落實的重要經(jīng)濟(jì)因素，在目前嚴(yán)格落實水土保持法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，逐步建立水土保持方案落實的補償機(jī)，不失為一種達(dá)到預(yù)防為主的水土流失防治目的的重要手段。目前，我國生態(tài)補償機(jī)制的建立和實施，對增強全社會的水土保持意識，加大對以犧牲資源與環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)收益行為的經(jīng)濟(jì)約束［7］起到了重要的作用，極大地促進(jìn)了生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)。在部分省市實施的污水處理費返還制度，也極大地提高了企業(yè)單位投資進(jìn)行污水處理的積極性，達(dá)到了利用社會資金進(jìn)行污水治理的目的。這些都是生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治工作實施補償機(jī)制的有益借鑒。筆者認(rèn)為，建立水土保持設(shè)施補償費返還機(jī)制，將水土保持設(shè)施補償費作為落實方案并通過設(shè)施驗收的建設(shè)單位的獎勵予以返還，可極大地取代以“事前補償”代替“交款破壞”，以“主動認(rèn)罰”代替“被動落實”的因果倒置的管理模式，對于促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)單位積極落實水土保持方案有著更為積極的作用。

4 結(jié)束語

水土保持方案的落實是法律賦予生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)盡的義務(wù)，更是我們所面臨的嚴(yán)峻的國土環(huán)境問題對生產(chǎn)建設(shè)單位的要求。生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治工作不能僅依靠法律法規(guī)的支持來推動和落實，而應(yīng)當(dāng)用高質(zhì)量的設(shè)計去推動方案的落實，用嚴(yán)格的監(jiān)理、監(jiān)測、監(jiān)督工作來約束和規(guī)范水土保持方案的落實。加強施工企業(yè)的水土保持管理工作，建立必要的生態(tài)補償機(jī)制是提高建設(shè)單位落實水土保持方案自覺性的保障。只有把水土保持工作理念貫穿并落實到生產(chǎn)建設(shè)項目的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中，使其過程規(guī)范化、程序化，才能將水土保持方案各項措施落實到實處，正真獲得預(yù)防水土流失、治理水土流失、生產(chǎn)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)雙贏的效果。