黃河三角洲地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題研究
——以東營(yíng)、濱州市為例

□楊山清 丁麗莉

（濱州學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系山東濱州256600）

黃河三角洲地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題研究
——以東營(yíng)、濱州市為例

□楊山清 丁麗莉

（濱州學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系山東濱州256600）

通過對(duì)黃河三角洲地區(qū)農(nóng)村實(shí)體調(diào)查研究，了解黃三角地區(qū)農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，并對(duì)其存在的問題進(jìn)行調(diào)查分析，最后，有針對(duì)性地提出健全黃三角地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的對(duì)策。

黃河三角洲地區(qū)；農(nóng)村集體土地；流轉(zhuǎn)

本研究以東營(yíng)市、濱州市為主要研究對(duì)象，為全面了解黃三角地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和存在的問題，為農(nóng)村農(nóng)用土地健康有序流轉(zhuǎn)提供政策建議，課題組成員多次深入濱州市、東營(yíng)市進(jìn)行實(shí)地走訪，結(jié)合問卷調(diào)查和文獻(xiàn)檢索等方式，對(duì)黃三角地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研。

1 黃河三角洲地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

1.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積逐年上升

農(nóng)業(yè)改革是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。自2013年以來，濱州市努力推進(jìn)資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在全市積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。據(jù)市農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，濱州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積98927hm2，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的26.7%，比2014年增加37.2萬hm2。東營(yíng)市的土地流轉(zhuǎn)也日漸活躍，成為東營(yíng)市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，東營(yíng)市土地流轉(zhuǎn)面積3.79萬hm2，占全市耕地面積的16.9%，比上年同期增長(zhǎng)14.96%。

1.2 土地流轉(zhuǎn)形式日益多樣化，主要以轉(zhuǎn)包、出租為主

近年來，濱州市、東營(yíng)市積極開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制建設(shè)，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)方式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)管理日趨規(guī)范化的良好態(tài)勢(shì)，有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。截至2015年底，濱州市土地流轉(zhuǎn)主要出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股份合作等形式，其中轉(zhuǎn)包45687hm2，占總數(shù)的46.2%；出租35260hm2，占總數(shù)的35.6%。截至2015年底，東營(yíng)市37907hm2土地流轉(zhuǎn)面積中，土地轉(zhuǎn)包18493hm2，占全市土地流轉(zhuǎn)面積的48.8%；土地出租16520hm2，占43.6%；土地互換107hm2，占0.3%；土地轉(zhuǎn)讓2533hm2，占6.7%；土地入股247hm2，占0.7%。

1.3 流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民收入逐年增長(zhǎng)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更大程度的解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，從而增加農(nóng)民收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年濱州市農(nóng)村居民人均可支配收入為12727元，比上年同期增長(zhǎng)13.9%，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)64.2萬人次，農(nóng)村貧困人口由30萬人減少至11萬人；2015年東營(yíng)市農(nóng)村居民人均可支配達(dá)到13887元，年均增長(zhǎng)13.3%，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)21.6萬人。

2 黃河三角洲地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1 社會(huì)保障制度不健全，農(nóng)民認(rèn)同度低

雖然近年來山東省已經(jīng)開始大力推行農(nóng)村最低保障制度和新型農(nóng)村醫(yī)療改革，但是由于社會(huì)保障制度不夠完善、政策落實(shí)不到位等因素，大部分農(nóng)民擔(dān)心失去土地后，生活并無保障，而不愿流轉(zhuǎn)，尤其是進(jìn)城務(wù)工人員，由于新農(nóng)合報(bào)銷受區(qū)域限制、子女上學(xué)受戶口限制、撫養(yǎng)子女贍養(yǎng)老人等普遍問題的存在，導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員壓力過大，土地成為他們最后一道保障。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障普遍存在“廣覆蓋、低水平”的情況，新農(nóng)合推廣后，由于農(nóng)民醫(yī)療報(bào)銷數(shù)額低，農(nóng)民因病致貧返貧的現(xiàn)象仍難以根治。因此，社會(huì)保障制度不健全成為了土地流轉(zhuǎn)的最大阻力。

2.2 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益受損

第一，流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)沒有簽訂書面合同，僅僅是口頭協(xié)議，也有的農(nóng)戶雖然簽訂了書面合同，但是內(nèi)容不規(guī)范，雙方權(quán)利義務(wù)沒有不明確，征地補(bǔ)償約定不清，也沒有及時(shí)向鎮(zhèn)、縣農(nóng)經(jīng)部門進(jìn)行備案、鑒證、登記、存檔，導(dǎo)致產(chǎn)生糾紛。第二，土地流轉(zhuǎn)政策落實(shí)不到位。按照國(guó)家政策，國(guó)家糧食直補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼等資金應(yīng)該補(bǔ)給種糧者，但實(shí)際上有的村集體通過簽訂虛假土地流轉(zhuǎn)合同等手段，騙取國(guó)家種糧補(bǔ)貼，違背了國(guó)家糧補(bǔ)政策的初衷。日前，中紀(jì)委對(duì)套取國(guó)家糧食補(bǔ)貼的村干部進(jìn)行了通報(bào)，并對(duì)直接責(zé)任人開除黨籍，司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。

2.3 土地流轉(zhuǎn)價(jià)格混亂，農(nóng)民積極性不高

通過對(duì)黃三角地區(qū)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)價(jià)格混亂，且價(jià)格普遍較低，定價(jià)機(jī)制不健全，土地價(jià)格也難以發(fā)揮杠桿和指示作用。目前土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形式的方式主要有兩種：一是政府征用土地，各個(gè)地方的價(jià)格不統(tǒng)一；二是農(nóng)戶私自將土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)雙方達(dá)成的協(xié)議價(jià)格。據(jù)調(diào)查，濱州博興的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)租金每667m2每年一般在400元左右,土地征用的價(jià)格每667m2每年一般在1200元左右，價(jià)格普遍較低，導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性不高。

3 健全黃河三角洲地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的對(duì)策

考慮到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐過程中出現(xiàn)的種種問題，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的框架設(shè)計(jì)，必須以我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況為前提，應(yīng)當(dāng)貫徹以市場(chǎng)需求為指引,遵循市場(chǎng)運(yùn)行的基本規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，循序漸進(jìn)，在堅(jiān)持自愿、平等、有償?shù)幕驹瓌t下進(jìn)行。

3.1 政府加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策扶持力度

第一，積極宣傳法律法規(guī)。法律法規(guī)是保障各項(xiàng)機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵，各級(jí)政府要充分利用各種方式，積極宣傳《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等各項(xiàng)法律法規(guī)，充分利用農(nóng)民身邊的實(shí)際案例，讓農(nóng)民深刻認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的益處。第二，健全社會(huì)各項(xiàng)保障體系。建立健全多層次、廣范圍的農(nóng)村社會(huì)保障制度，比如農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保相接軌。只有當(dāng)農(nóng)民真正放下?lián)樱瑳]有后顧之憂時(shí)，黃三角地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)才真正取得成效。第三，加大財(cái)政扶持力度。在土地流轉(zhuǎn)形式多樣化的時(shí)代，政府可通過設(shè)立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展專項(xiàng)資金，支持流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體推進(jìn)技術(shù)改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

3.2 建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

第一，建立多種形式的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。在土地流轉(zhuǎn)過程中普遍存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，大多數(shù)市場(chǎng)主體由于處于不對(duì)等的位置，土地交易過程受到阻力，為了土地交易的順利進(jìn)行，應(yīng)立足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，明確農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想，大力發(fā)展和建立多種形式的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，比如土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地法律政策咨詢機(jī)構(gòu)、土地交易經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)等。第二，構(gòu)建完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)該包括供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、投資機(jī)制和宏觀調(diào)控機(jī)制五個(gè)方面，它們有機(jī)地融為一體，自發(fā)地、分散地和問接地調(diào)節(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮“看不見的手”的市場(chǎng)職能。

3.3 建立并完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制

第一，建立并完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金收益的財(cái)務(wù)公開制度，建立資金使用的民主決策制度，明確資金的使用范圍和使用方式，強(qiáng)化村民對(duì)資金使用的監(jiān)督權(quán)，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)。第二，建立并完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督制約機(jī)制。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、全體村民和村民土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督小組，明確各監(jiān)督主體的權(quán)限分工幾監(jiān)督程序，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)及資金收益的指導(dǎo)和監(jiān)督，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)合同、手續(xù)等的合法、有效性，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，

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1004-7026（2016）09-0023-02

F321.1

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.09.016

2015年濱州學(xué)院國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201510449020）。