群體性事件治理的法治之維

趙 園 園

(中共南通市委黨校 公共服務(wù)教研室，江蘇 南通 226007)

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，群體性事件治理成為國(guó)家治理的難點(diǎn)問(wèn)題。學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了廣泛深入的探討。童星、張海波運(yùn)用社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)綜合分析框架提出了群體性事件治理的新理念，認(rèn)為群體性事件的根源在于社會(huì)的結(jié)構(gòu)性緊張，因此要?jiǎng)討B(tài)應(yīng)對(duì)群體性事件從“應(yīng)對(duì)”和“管理”上升為“治理”。[1]肖文濤認(rèn)為，群體性事件最終的指向都是政府特別是事發(fā)地的基層政府，他以“加強(qiáng)基層政府應(yīng)對(duì)能力建設(shè)”為切入點(diǎn)，提出了要規(guī)范基層政府行為、完善基層政府決策制度、規(guī)范公共參與行為、建立政府主導(dǎo)的維權(quán)機(jī)制、提高輿論引導(dǎo)水平等應(yīng)對(duì)之策。[2]薛瀾、張楊通過(guò)制度結(jié)構(gòu)和集體行動(dòng)關(guān)系模式的分析，認(rèn)為合理的制度結(jié)構(gòu)安排和調(diào)整有助于抑制群體性事件的發(fā)生，但是為避免出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩，應(yīng)采取漸進(jìn)的途徑，并提出要以積極推進(jìn)黨內(nèi)民主和基層民主為主要手段，加強(qiáng)地方政府的責(zé)任性和回應(yīng)性，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)，政府與企業(yè)、公民的關(guān)系，建立利益表達(dá)和協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)法治建設(shè)。[3]金太軍提出群體性事件的治理要從“防控——應(yīng)對(duì)”治理模式向“拓展——引導(dǎo)”治理模式轉(zhuǎn)變，要拓展利益表達(dá)渠道與利益獲取渠道，通過(guò)法治引導(dǎo)、組織引導(dǎo)和人本引導(dǎo)將群體性行動(dòng)引導(dǎo)到合法、有序和理性的軌道上。[4]黃杰等深入探討了群體性事件的綜合治理，指出一要高度重視群體性事件發(fā)生的心理根源，即風(fēng)險(xiǎn)感知問(wèn)題，推動(dòng)滅火式的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向綜合風(fēng)險(xiǎn)治理；二要強(qiáng)化政府利益與風(fēng)險(xiǎn)平衡思維，有效協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的關(guān)系；三要進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通與公眾參與，切實(shí)改進(jìn)群眾工作方式；四要將“穩(wěn)評(píng)”嵌入政府決策中，實(shí)現(xiàn)事前主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和矛盾化解。[5]這些研究為群體性事件治理提供了良好的思路。透過(guò)這些研究可以明晰研究群體性事件的基本的思路：當(dāng)前正在采取的主要是什么辦法，這是事實(shí)問(wèn)題；理想的治理方式是什么，這是價(jià)值取向問(wèn)題；怎么才可以去實(shí)現(xiàn)這個(gè)希望，這是技術(shù)問(wèn)題。本文認(rèn)為，非法治的思維方式使群體性事件成為群眾與政府之間的法治游戲。而法治是現(xiàn)代國(guó)家孜孜以求的理想目標(biāo)和普遍采用的治國(guó)理政的方式，理應(yīng)是群體性事件治理的價(jià)值追尋，而為了實(shí)現(xiàn)群體性事件治理的法治化需要培育法治理性。

—、事實(shí)論： “鬧大”現(xiàn)象背后的法治缺失

近些年來(lái)，因征地、拆遷、環(huán)境問(wèn)題、勞資糾紛等引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生。其中的“鬧大”現(xiàn)象引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，即在“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思維模式下，出現(xiàn)了諸如貴州甕安事件、湖北石首事件等“小事變大，大事轉(zhuǎn)炸”的社會(huì)現(xiàn)象?！棒[大”雖非學(xué)術(shù)概念，但作為我國(guó)轉(zhuǎn)型期的一種獨(dú)特社會(huì)現(xiàn)象，是群體性事件發(fā)生的主要推手，影響社會(huì)秩序，成為黨和政府治理社會(huì)的難題，也因此成為學(xué)界關(guān)注的問(wèn)題。其中“鬧大”何以發(fā)生、如何化解，成為研究的重點(diǎn)?？傮w來(lái)看，專家學(xué)者主要是從社會(huì)心理、群眾利益表達(dá)不暢、公權(quán)力使用失范與監(jiān)督不到位、體制機(jī)制不健全、政府考核指標(biāo)不合理等維度分析了“鬧大”現(xiàn)象產(chǎn)生原因，并有針對(duì)性地提出了“鬧大”的化解之策。誠(chéng)然，這些分析都具有很強(qiáng)的針對(duì)性和合理性。但事實(shí)上，“鬧大”背后的根本原因卻是法治的缺失。

以昆明晉寧“10·14”征地慘案為例*2014年發(fā)生的昆明晉寧“10·14”征地慘案引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注。這是一場(chǎng)由征地問(wèn)題引發(fā)的村民與開(kāi)發(fā)商對(duì)峙的群體性事件，事件造成8人死亡18人受傷，事后包括晉寧縣縣長(zhǎng)、政法委書(shū)記、縣公安局長(zhǎng)在內(nèi)的16名責(zé)任人被問(wèn)責(zé)和立案調(diào)查處理。，為什么村民選擇違法手段甚至暴力行為來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益？表面上看，這是一起村民與開(kāi)發(fā)商之間的沖突事件。然而深入分析，為什么事發(fā)前幾年的時(shí)間里，村民維權(quán)艱難？沖突初期，村民報(bào)警，為何遲遲不見(jiàn)警來(lái)？為什么要等“鬧大”后，出現(xiàn)死亡事件，政府才強(qiáng)力干預(yù)解決？村民與開(kāi)發(fā)商的沖突何以處理政府相關(guān)責(zé)任人16名？在一個(gè)個(gè)問(wèn)題的敲打下，這次“鬧大”行為是否與當(dāng)?shù)卣嬖谶`法行政、濫用職權(quán)甚至是官商勾結(jié)、官官相護(hù)有關(guān)？如果地方政府能夠依法用權(quán)、依法行政，群眾是否還會(huì)“鬧大”？我們不能因此作出“鬧大”就是群眾用非法的方式抗?fàn)幷欠ㄐ袨榈慕Y(jié)論。但是大量“鬧大”事實(shí)都顯示政府的確存在不按法律、規(guī)則程序行使權(quán)力的行為。正如有學(xué)者分析的，作為一種有目的的社會(huì)行動(dòng)，“鬧大”實(shí)際上是公民的理性選擇與政府制度的理性選擇機(jī)制共同作用的結(jié)果。[6]這些非法治的思維和方式使得群體性事件成為群眾與政府之間的法治游戲。群體性事件治理法治缺失的深層機(jī)理就是法治理念不足與法制執(zhí)行不力。

(一)法治理念不足

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，群體性事件的治理困境與治理主體的治理理念直接相關(guān)，尤其是法治理念的缺失直接導(dǎo)致了群體性事件應(yīng)對(duì)中的非理性行為，是“越維越不穩(wěn)”怪圈形成的思想根源。

首先，政府法治思維缺失。群體性事件是現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)常遇到的一種現(xiàn)象。對(duì)于一個(gè)法治文化健全、法制體系健全的國(guó)家根本無(wú)需談之色變。當(dāng)前群體性事件治理中存在兩個(gè)突出的問(wèn)題：一是“過(guò)硬”。一些基層政府在應(yīng)對(duì)群眾利益訴求時(shí)，采用冷漠、壓制、動(dòng)用警力甚至黑社會(huì)勢(shì)力解決問(wèn)題。這種“剛性”手段，直接導(dǎo)致了群眾的不滿甚至仇恨，激化了矛盾。二是“過(guò)軟”。一些基層政府在“穩(wěn)定壓倒一切”的根本責(zé)任和“一票否決”的考核壓力下，用政治性思維化解矛盾，通過(guò)無(wú)原則的讓步獲取問(wèn)題的解決。這種維穩(wěn)方式雖然解決了個(gè)別穩(wěn)定隱患，但是卻助長(zhǎng)了機(jī)會(huì)主義心理，“鬧大”現(xiàn)象層出不窮，不僅造成了“天價(jià)維穩(wěn)”，還給社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患。

其次，民眾法治意識(shí)不夠。群體性事件的共性就是有非法行為的出現(xiàn)。這與行為主體的法律意識(shí)不夠直接相關(guān)。主要表現(xiàn)在：有的群眾“不懂法”。隨著社會(huì)法治建設(shè)不斷深入，我國(guó)普法工作取得了很大的成績(jī)，但是依然有不少群眾不懂法律，不知如何通過(guò)法律途徑維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益；有的群眾是“選擇性的懂法”，即對(duì)法律法規(guī)了解不深，片面強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)、相關(guān)政策中對(duì)自己有利的一面；有的群眾“懂法犯法”，為了追求利益最大化，不惜觸碰法律，選擇“鬧大”這一捷徑快速解決問(wèn)題?？傮w來(lái)看，群眾不信法是問(wèn)題的癥結(jié)所在，即群眾既不相信法律能夠保護(hù)自己的利益，也不相信法律能夠真正懲罰自己的違法行為，尤其是在“法不責(zé)眾”思想下，部分群眾事前事中不顧法，事后表示不懂法，此謂“弱者的智慧”。應(yīng)該說(shuō)，這種“弱者的智慧”在當(dāng)下有其生存的土壤，這是民眾法治意識(shí)不夠的重要原因。

(二)法制執(zhí)行不力

法制的生命力在于執(zhí)行。洛克在《政府論》下篇中寫(xiě)道，政府作為執(zhí)行權(quán)的擁有者應(yīng)該忠于法律，忠于人民的意志，這是其合法性的基礎(chǔ)，否則政府就會(huì)解體。法治建設(shè)，不僅要在法律的數(shù)量和質(zhì)量上下功夫，更重要的是要提高法律的執(zhí)行力。我國(guó)群體性事件數(shù)量居高不下，惡性程度不斷刷新的根本原因就是法治不彰、執(zhí)行不力。主要表現(xiàn)在：

一是群眾利益表達(dá)的合法性渠道失靈，造成了信訪渠道擁堵、體制外渠道甚至非法渠道不斷拓寬。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，群眾可以通過(guò)人民代表大會(huì)、政治協(xié)商、黨代會(huì)、司法、信訪等渠道實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)。然而這些合法性渠道在實(shí)踐中多數(shù)處于閑置狀態(tài)，不能真正發(fā)揮群眾利益表達(dá)的功能。另一方面，信訪渠道出現(xiàn)擁堵，并且在功能發(fā)揮上出現(xiàn)了“信訪”與“信法”沖突、信訪數(shù)量與信訪能力沖突等瓶頸。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)利益表達(dá)、非法表達(dá)(如封橋堵路、打砸搶、聚眾鬧事、流血沖突等)呈上升之勢(shì)。

二是公共權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督不力，有法不依、以權(quán)代法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。實(shí)踐中，“全面立法、普遍違法、選擇執(zhí)法”以及不依照憲法和法律辦事，而是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人批示、講話和紅頭文件辦事的情況還在一定范圍內(nèi)存在；一些地方政府或部門(mén)還存在冷漠、壓制群眾的合理利益訴求的現(xiàn)象，這些都增加了群眾的不滿和怨氣，激發(fā)了矛盾，成為群體性事件發(fā)生、升級(jí)的誘因。另外，群體性事件發(fā)生后，政府在處理過(guò)程中，不通過(guò)法律途徑，打著維護(hù)穩(wěn)定的幌子、戴著協(xié)商解決的帽子，做一些沒(méi)有原則的退讓，助長(zhǎng)了社會(huì)上“鬧大”的行為，給群體性事件治理帶來(lái)了巨大的后遺癥。

三是司法不公與司法腐敗并存，直接影響了司法權(quán)威。當(dāng)前一些地方出現(xiàn)的司法不公和司法腐敗問(wèn)題，直接影響了司法的權(quán)威性。同時(shí)通過(guò)司法途徑維權(quán)，不僅存在時(shí)間成本和金錢(qián)成本高、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)困難的情況，還存在司法執(zhí)行難的問(wèn)題。這些直接導(dǎo)致了群眾對(duì)司法不信任，從而選擇通過(guò)群體性事件維權(quán)。

二、價(jià)值論：群體性事件法治化治理的價(jià)值探尋

法者，治之端也。傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)型到現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志就是社會(huì)治理從“人治”過(guò)渡為“法治”。德國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯提出，人類社會(huì)出現(xiàn)過(guò)三種統(tǒng)治類型：一是傳統(tǒng)型；二是卡理斯瑪型；三是法理型。其中法理型統(tǒng)治是建立在一系列明確的規(guī)則、法律和其他制度的基礎(chǔ)之上。而統(tǒng)治者通過(guò)程序、規(guī)則和法律進(jìn)行國(guó)家管理，并且民眾服從程序、規(guī)則和法律的權(quán)威。[7]303洛克在《政府論》中指出國(guó)家必須根據(jù)正式頒布過(guò)的、長(zhǎng)期有效的法律來(lái)統(tǒng)治；法律一經(jīng)制定，每個(gè)人必須平等服從；國(guó)家權(quán)力是受人民委托來(lái)實(shí)現(xiàn)某種目的的，那它就必然要受那個(gè)目的的限制。[8]155—156顯然，法治作為一種正義的社會(huì)目標(biāo)，既是現(xiàn)代社會(huì)治理孜孜以求的理想狀態(tài)，也是現(xiàn)代社會(huì)治國(guó)理政的基本方式。運(yùn)用法治思維和法治方法推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序，契合現(xiàn)代國(guó)家治理的客觀要求，是群體性事件治理的價(jià)值追尋。

(一)契合法治建設(shè)的總體戰(zhàn)略

依法治國(guó)是我國(guó)國(guó)家治理的基本方略。從價(jià)值和實(shí)踐層面，重視和加強(qiáng)法治建設(shè)既是對(duì)我國(guó)發(fā)展過(guò)程中成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)的科學(xué)總結(jié)，也是改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的實(shí)踐需求。依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。用法治方式治理群體性事件，完全符合現(xiàn)代法治精神，契合我國(guó)法治建設(shè)的總體戰(zhàn)略?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”，這給政府治理群體性事件提供了新的價(jià)值觀和方法論。

(二)傳統(tǒng)治理方式的歷史更新

我國(guó)群體性事件出現(xiàn)的諸多困境與我國(guó)傳統(tǒng)的治理方式失效有密切聯(lián)系。首先，公共決策中“領(lǐng)導(dǎo)簽字更管用”是引發(fā)群體性事件的重要因素。在法治邏輯處于整體缺失的情況下，領(lǐng)導(dǎo)簽字頗有市場(chǎng)。導(dǎo)致諸多公共決策偏離于法規(guī)之外，侵犯公共利益。同時(shí)也誘發(fā)了一些試圖通過(guò)“鬧大”獲得領(lǐng)導(dǎo)重視的現(xiàn)象。其直接后果就是群體性事件不斷增多，處理的難度日益增大。其次，“事件處理的管、控、壓”是群體性事件處置中的慣性誤區(qū)。如現(xiàn)場(chǎng)處置環(huán)節(jié)中，公共權(quán)力主體可能會(huì)將如何迅速管控住混亂的局面作為首要任務(wù)。所以迅速出動(dòng)警力、用武力對(duì)抗武力，成為一種不自覺(jué)選擇。顯然，這種管的邏輯、控的思維、壓的手段，同法治本身就是背道而馳。很多事件正是在這種管控壓的處置方式下不斷惡化的。因此，真正紓解群體性事件必須用現(xiàn)代法制治理方式取代這種傳統(tǒng)的治理方式，如用法律引導(dǎo)參與者理性表達(dá)訴求，尋求共識(shí)，用法律法規(guī)來(lái)規(guī)范群體性事件的預(yù)防與預(yù)警、處置與救援，用法治思維和方式維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序等。

(三)化解事件存量的必然選擇

依據(jù)美國(guó)社會(huì)學(xué)家R.D.麥肯齊的時(shí)空壓縮理論，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)取得經(jīng)濟(jì)巨大成就的同時(shí)，社會(huì)矛盾也處于“井噴式”爆發(fā)階段。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，很多矛盾大量積壓，化解數(shù)量異常龐大的群體性事件存量的任務(wù)顯得尤為繁重。而化解存量的手段卻日趨捉襟見(jiàn)肘。首先以“人民幣解決人民內(nèi)部問(wèn)題”的經(jīng)濟(jì)手段難以持續(xù)。針對(duì)當(dāng)前群體性事件的性質(zhì)主體部分是利益之爭(zhēng)，在壓力型行政體制下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即“花錢(qián)買平安”式的化解之法成為很多基層政府的普遍選擇。然而實(shí)踐表明，這種無(wú)原則的處理方式，給黨和政府的公信力帶來(lái)了嚴(yán)重的損害，由此帶來(lái)的“鬧大”效應(yīng)讓群體性事件呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢(shì)。其次“大調(diào)解機(jī)制”為載體的行政調(diào)解也出現(xiàn)了瓶頸。例如“一綜多專、層級(jí)分明”的大調(diào)解在管理體制上存在多頭領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。實(shí)際運(yùn)行中，這種行政調(diào)解難以破除過(guò)度行政化的弊病。另外行政調(diào)解往往存在與法治相沖突的情況，導(dǎo)致調(diào)解結(jié)果缺乏法治保障，從而埋下了新的矛盾隱患。總體而言，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)手段的不可持續(xù)性，還是行政手段遇到的瓶頸，都讓化解群體性事件存量顯得力不從心。以法治為價(jià)值導(dǎo)向和目標(biāo)手段，依靠制度和規(guī)則有效化解群體性事件，從根本上實(shí)現(xiàn)群體性事件治理體系和能力現(xiàn)代化是突破瓶頸的不二選擇。

(四)培育法治思維的學(xué)習(xí)過(guò)程

法治思維，就是按照法治的觀念和邏輯來(lái)觀察、分析和解決問(wèn)題的思維方式。法治思維的基礎(chǔ)是法律至上，它要求思維主體崇尚法治、尊重法律，自覺(jué)將法律付諸實(shí)踐，善于運(yùn)用法律手段來(lái)解決問(wèn)題。[9]紓解群體性事件首先要培育法治思維。這種思維的培育不是一蹴而就的，既要靠法治宣傳教育，更要靠實(shí)踐引導(dǎo)。群體性事件治理法治化，就是要堅(jiān)持合法性思維、公平正義思維、程序思維等，即不管民眾反映合理訴求還是領(lǐng)導(dǎo)干部行使公權(quán)力都必須符合法律規(guī)定和要求，符合社會(huì)公平正義，符合法定程序規(guī)范。這本質(zhì)上是在推動(dòng)全社會(huì)崇尚法治價(jià)值在依法執(zhí)政、依法行政、依法治國(guó)的作用，是全社會(huì)培育法治思維的重要學(xué)習(xí)過(guò)程。

三、技術(shù)論：群體性事件治理的法治理性培育

法治理性是人們基于對(duì)法治的認(rèn)識(shí)所產(chǎn)生的一種公共理性。治理群體性事件，需要以法治理性為主導(dǎo)，其涵蓋政府的政治理性和公眾的社會(huì)理性兩個(gè)方面內(nèi)容。前者要求政府依法行政，并建立完善的利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，后者要求公民依據(jù)憲法和法律理性表達(dá)自己的利益訴求。培育法治理性，要以提高公眾和政府的法治意識(shí)為前提，同時(shí)還要求有科學(xué)的法律架構(gòu)和完善的法律制度、健全的法律運(yùn)行機(jī)制、濃厚的法治文化為保障。

(一)法治意識(shí)需要共同提高

首先，提高政府的法治意識(shí)。政府的法治意識(shí)是公共權(quán)力的執(zhí)行者運(yùn)用法治思維和法治方式治理群體性事件的意識(shí)。其中法治思維就是一種公共權(quán)力依法運(yùn)行的思維，就是一種責(zé)任擔(dān)當(dāng)、以保障權(quán)利和控制權(quán)力為準(zhǔn)則的思維[10]，而法治方式則是法治思維外化的行為結(jié)果。提高政府在治理群體性事件中的法治意識(shí)：其一，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)。在群體性事件的治理中，領(lǐng)導(dǎo)干部作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，相對(duì)于一般的政府工作人員和社會(huì)公眾掌握著更多資源分配的權(quán)力，其思維方式直接決定著問(wèn)題的處理效果。這就要求通過(guò)學(xué)習(xí)教育等多種途徑，讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹(shù)立有權(quán)力就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)的觀念，樹(shù)立依法治理群體性事件的理念，增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾的意識(shí)。其二，要提高政府工作人員的法治意識(shí)。政府工作人員尤其是基層工作人員直接與群眾接觸，是政府的“形象代言人”，他們是否具備法治意識(shí)，決定了他們與群眾打交道能否堅(jiān)持依法辦事。政府依法辦事，群眾才會(huì)依法表達(dá)訴求。這就要求通過(guò)教育學(xué)習(xí)，讓政府工作人員知法、懂法、用法，牢固樹(shù)立依法辦事的觀念。同時(shí)，無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)干部還是一般政府工作人員，提高法治意識(shí)、堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式，一要堅(jiān)持合法性的思維，堅(jiān)持依法行政，守住“合法底線”；二要堅(jiān)持規(guī)則思維，依照規(guī)則辦事，而不是僅僅按照上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)意志辦事；三要堅(jiān)持程序思維，要將化解群體利益沖突納入法定、正當(dāng)程序；四要堅(jiān)持平等思維，正如洛克所說(shuō)，法律一經(jīng)制定，每個(gè)人必須平等遵從。

其次，提高公眾的法治意識(shí)。從群體性事件的主體入手，提高公眾的法律意識(shí)，提高群眾通過(guò)法律手段維護(hù)自身利益的意識(shí)，是治理群體性事件的上策之選。同時(shí)，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，法律的權(quán)威需要靠人民群眾來(lái)維護(hù)，提高公眾的法律意識(shí)，也是法治中國(guó)的題中之義。提高公眾的法治意識(shí)，當(dāng)前要從以下幾個(gè)方面入手：一是減少群眾的“違法”期望。因?yàn)樾袨槭怯尚枨蠛推谕餐瑳Q定的。要培養(yǎng)公眾的法治意識(shí)，先要斷了公眾“鬧大得利”的期望。這就要求依法嚴(yán)懲群體性事件中的非法行為。尤其要通過(guò)案例的示范效應(yīng)，打破“鬧大”慣性，建立良好的法治維權(quán)環(huán)境。二是增強(qiáng)群眾依法維權(quán)的信心。要讓群眾自愿、主動(dòng)地通過(guò)法律途徑維護(hù)自身權(quán)益，關(guān)鍵要樹(shù)立法律權(quán)威，尤其是司法權(quán)威，真正做到讓司法成為公民權(quán)利保護(hù)的最后一道防線。減少群眾維權(quán)的法律成本，提高司法效率是提高公眾法治意識(shí)的必然選擇。三是發(fā)揮普法工作的乘數(shù)效應(yīng)。知法是守法的前提，利用法治中國(guó)建設(shè)契機(jī)，進(jìn)行多維度、廣覆蓋的普法宣傳，教育引導(dǎo)公眾自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法，夯實(shí)公眾法治意識(shí)的基礎(chǔ)。

(二)法治架構(gòu)需要理性建構(gòu)

依法治理群體性事件的前提和基礎(chǔ)就是有法可依，這就要求要有民主的立法制度，即法律的產(chǎn)生，要有公民、社會(huì)組織的制度性參與，反映人民的意愿，從而破除立法工作中的部門(mén)化傾向。哈貝馬斯指出，“在沒(méi)有了宗教的或形而上學(xué)的后盾的情況下，只問(wèn)行動(dòng)合乎法律與否的強(qiáng)制性法律要獲得社會(huì)整合力，法律規(guī)范的承受者應(yīng)當(dāng)同時(shí)作為一個(gè)整體把自己理解為這些規(guī)范的理性創(chuàng)制者。就此而言，現(xiàn)代法的基礎(chǔ)是一種以公民角色為核心，并最終來(lái)自交往行動(dòng)的團(tuán)結(jié)”。[11]40—41從治理群體性事件視角來(lái)看，要完善以下兩個(gè)方面的法律架構(gòu)：

首先，落實(shí)憲法中公民的基本權(quán)利。當(dāng)前絕大多數(shù)群體性事件是以利益為主題的權(quán)利之爭(zhēng)。從保障公民基本權(quán)利出發(fā)，維護(hù)公民權(quán)利，是預(yù)防和減少因群眾利益被侵害而引發(fā)群體性事件的最根本途徑。一些學(xué)者提出：“當(dāng)民眾的主體意識(shí)逐漸覺(jué)醒，為達(dá)至一種來(lái)自于主體間性的規(guī)則之治，將憲法所賦予的公民集會(huì)、游行、示威、結(jié)社等集體表達(dá)權(quán)利和聯(lián)合行動(dòng)權(quán)以具體可行的法律程序加以設(shè)計(jì)，已是擺在執(zhí)政者面前的不可回避的問(wèn)題。公民一旦擁有了表達(dá)集體訴愿的合法手段和公開(kāi)利益博弈的機(jī)會(huì)，那種非正常的‘鬧大’維權(quán)邏輯也自然消解?！盵12]憲法第三十五條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威的自由”。為了真正落實(shí)憲法精神，需要將這些權(quán)利具體化，從而保證這些基本權(quán)利的可實(shí)施性。如此，當(dāng)前對(duì)群體性事件的違法定性(公安部對(duì)群體性事件的定性)就可以在具體事件中得到改變，群體性事件可以實(shí)現(xiàn)從非法到合法，從不可控到可控可管理轉(zhuǎn)變。

其次，建立和健全群體性事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)法律法規(guī)。即使不斷地加強(qiáng)群體性事件的預(yù)防和準(zhǔn)備工作，一些群體性事件仍將不可避免的發(fā)生。為此，提供完備的法律，是依法應(yīng)對(duì)群體性事件的基礎(chǔ)。梳理當(dāng)前應(yīng)對(duì)群體性事件的法律法規(guī)主要包括：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年11月1日實(shí)施)、中共中央辦公廳《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見(jiàn)》(2004年發(fā)布)、《信訪條例》(2005年5月1日實(shí)施)、《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》(公發(fā)[2000]5號(hào))、《中華人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》(2006年3月1日起施行)等?？傮w來(lái)看，我國(guó)在群體性事件應(yīng)對(duì)的立法上已有不少階段性的成果，但是這些法律法規(guī)之間缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。值得關(guān)注的是，要加快虛擬網(wǎng)絡(luò)的立法工作。另外，為了增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性，還需制定和完善相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)建議與國(guó)際相關(guān)立法的接軌，完善或制定應(yīng)急單行法，如《中華人民共和國(guó)集會(huì)游行示威法》《恐怖事件應(yīng)對(duì)法》等。

(三)法治實(shí)施需要理性運(yùn)行

對(duì)于依法治理群體性事件，除要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府以及保證公正司法，提高司法公信力外，要突出以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

一是支持公眾參與民主決策，健全依法決策機(jī)制。目前公共政策決策不當(dāng)已經(jīng)成為引發(fā)公眾不滿和社會(huì)矛盾的因素之一。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。”基層政府須將這一要求進(jìn)行細(xì)化，形成可操作性的規(guī)定，并加以貫徹執(zhí)行。

二是將信訪納入法治化軌道，依法化解社會(huì)矛盾。在治理群體性事件過(guò)程中要強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾利益、化解社會(huì)矛盾中的主導(dǎo)和權(quán)威作用。通過(guò)制度安排和協(xié)調(diào)，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。發(fā)揮其他利益表達(dá)渠道的作用，尤其是司法的作用。合理利用信訪在政治參與和權(quán)利救濟(jì)中的作用，尤其是涉法涉訴案件，應(yīng)該讓其回歸到正常的司法途徑。

三是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和約束。孟德斯鳩曾說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一種經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！盵13]151法治思維不夠，關(guān)鍵是人治思維作祟。因此，要提高政府的法治意識(shí)，關(guān)鍵是依法治權(quán)。這就要求做到有法必依，違法必究。政府必須在法律的框架內(nèi)行使公共權(quán)力，使“全面立法、普遍違法、選擇執(zhí)法”“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”“黑頭抵不住紅頭、紅頭抵不住領(lǐng)導(dǎo)簽字的無(wú)頭”等怪象盡快消除。要加強(qiáng)對(duì)于違法行為的懲罰力度，細(xì)化責(zé)任追究制度，尤其是對(duì)由于政府方不能依法行政、公平執(zhí)法誘發(fā)的群體性事件要嚴(yán)厲懲治。

(四)法治文化需要理性培育

依法治理群體性事件與良好法治環(huán)境息息相關(guān)，沒(méi)有法治中國(guó)的整體性建設(shè)，群體性事件的法治治理難以取得實(shí)效。其中法治文化是法治建設(shè)的土壤，貧瘠的法治土壤不可能開(kāi)出依法治理群體性事件的燦爛之花。可以考慮從以下三個(gè)方面理性培育法治文化：

一是內(nèi)化于心。法治文化的本質(zhì)是人們從內(nèi)心對(duì)法治的認(rèn)同、崇尚、信守和遵從。盧梭曾指出，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民內(nèi)心里。要通過(guò)宣傳教育學(xué)習(xí)等立體式手段有針對(duì)性地向全體黨員干部、政府工作人員、司法工作者以及廣大群眾宣傳法治意識(shí)、法治精神、法治理念、法治信仰等精神文明成果，從而營(yíng)造濃厚的法治氛圍，培養(yǎng)公眾對(duì)法律發(fā)自內(nèi)心的尊重與敬畏。

二是固化為制度。制度是文化的一種表現(xiàn)形式。在法治建設(shè)過(guò)程中要堅(jiān)持社會(huì)主義制度，以憲法和法律為基礎(chǔ)，形成完備的法律法規(guī)體系。用制度的形式表現(xiàn)法治意識(shí)、法治精神、法治理念、法治信仰的內(nèi)涵。

三是外化于行。法治文化建設(shè)要靠尊法守法的行動(dòng)來(lái)檢驗(yàn)。這就要求將法治意識(shí)、法治精神、法治理念、法治信仰落實(shí)到依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事的各個(gè)層面。以司法體制改革為例，就是要將法治文化外化于行，堅(jiān)持公正司法。公正是法治的生命線，司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要的引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命的破壞作用。英國(guó)思想家培根曾指出，一次不公正的判決比多次不公正的舉動(dòng)禍害尤烈，因?yàn)楹笳卟贿^(guò)是弄臟了水流，前者卻破壞了水源。唯有堅(jiān)持司法公正，提高司法公信力，群體性事件治理才有望突破。

四、結(jié)語(yǔ)

法治不彰是群體性事件治理困境的源頭所在，法治化治理是群體性事件治理的價(jià)值追尋和技術(shù)手段。從價(jià)值目標(biāo)來(lái)看，群體性事件治理法治化切合法治中國(guó)的總體戰(zhàn)略，是對(duì)傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)方式的歷史更新，是化解群體性事件存量的必然選擇，也是全社會(huì)培育法治思維的重要學(xué)習(xí)過(guò)程。從技術(shù)手段來(lái)說(shuō)，群體性事件法治治理重點(diǎn)要提高政府和公眾的法治意識(shí)，完善相關(guān)的法治架構(gòu)，有效運(yùn)行法律制度，培育尊法守法的法治文化?？陀^而言，法治是群體性事件治理的治本之策，但不是萬(wàn)全之策。如從政黨政治的視角來(lái)看，群體性事件治理是政黨政府整合社會(huì)資源、協(xié)調(diào)群體利益沖突的過(guò)程。這一過(guò)程中，應(yīng)對(duì)主體的群眾立場(chǎng)、群眾觀點(diǎn)以及對(duì)群眾的感情和態(tài)度是群體性事件治理成效的重要考量維度。顯然，群體性事件治理這一重大的時(shí)代課題還需要進(jìn)行研究和實(shí)踐。

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