論PPP模式在我國實施狀況及對策分析

□陳昱婧

（江西財經(jīng)大學　江西　南昌　330013）

論PPP模式在我國實施狀況及對策分析

□陳昱婧

（江西財經(jīng)大學江西南昌330013）

本文將就中國PPP推進中存在的困難和問題進行分析，并提出相應的建議。

ppp模式；問題；建議

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.04.060

1　PPP概述

PPP（Public-Private-Partnership）是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本、外國資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。從各國實踐經(jīng)驗來看，PPP又分為廣義的PPP和狹義的PPP。廣義的PPP可以理解為政府部門和私人部門建立伙伴關(guān)系。狹義的PPP是指項目融資模式的總稱，包括：BOT（Build—Operate—Transfer）、TOT（Transfer—Operate—Transfer）、PFI（Private—Finance—Initiative）等。而此輪政府強力倡導的PPP發(fā)展目標，與90年代末興起的BOT相比，不僅僅在于解決融資難和地方債的表面問題，而且在于促進投融資機制改革，并推動政府治理方式的轉(zhuǎn)型與升級。

2　目前存在的主要問題

國內(nèi)有學者選取了中國16個失敗的PPP項目的案例來分析其主要風險，得出結(jié)論存在的主要問題包括：法律變更風險、審批延誤風險、政治決策失誤風險、政治反對風險、政府信用風險、融資風險、市場收益不足風險、項目唯一性風險、市場需求變化風險等。這些風險不僅復雜還存在一定的關(guān)聯(lián)性，比如政治反對風險會導致審批延誤風險，進而導致政府信用風險。而這里的政府信用風險往往是一種結(jié)果性風險，更需要我們從各個方面解決問題，提出相應解決措施。

3　相應的對策建議

3.1完善相關(guān)基礎(chǔ)法律

國務院、財政部及發(fā)改委頒布的法律法規(guī)和目前現(xiàn)行的法律法規(guī)存在一定沖突，同時政府角色和合作雙方的地位劃分不清晰，容易導致決策不統(tǒng)一，同時影響相關(guān)部門職責和權(quán)力劃分。目前國家發(fā)改委已發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》中還沒有明確解決這一問題。所以，筆者認為國務院可以先制定相關(guān)的暫行條例，待市場成熟，關(guān)系明確之時，再上升成一部統(tǒng)一完整的基礎(chǔ)性法律。

3.2政府信用

實際操作的過程中，部分地方政府為了加快當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)或是提升政績，有時會與私人簽訂脫離實際投資報酬的合同，承諾過長的特許經(jīng)營期或者難以履行的稅收優(yōu)惠，項目運營之后，地方政府負擔不了高昂的支出，直接危害到雙方的利益以及項目的可持續(xù)。那么，就要把加強合同管理作為核心內(nèi)容，形成地方公共產(chǎn)品及服務供給管理體系。同時，對與公共利益相關(guān)的問題公示，使公眾享有知情權(quán)與參與權(quán)。

3.3確定合理的風險分擔機制

PPP模式的核心就是對風險進行優(yōu)化分擔，可是風險如何識別以及承擔比例就需要明確。在風險分配上，政府不能承擔所有風險，但是可以承擔政治、法律、政策風險；由于政府對市場敏感度遠不如企業(yè)，所以一般情況，私人部門承擔建造、運營、技術(shù)等風險；至于不可抗力風險由于各方均沒有控制能力，可以通過涉及有關(guān)機制，如緩沖基金等方式共同承擔。具體來講，PPP風險分擔機制還應該遵守以下原則：一是承擔的風險程度與所得回報相匹配，二是承擔的風險要有上限。

3.4加強政府扶持政策

由于中國目前某些政策對私營經(jīng)濟還存在一定程度的限制，融資結(jié)構(gòu)不合理，金融市場不健全，使得私人資本融資困難。因此，政府可以放寬政策，允許社?；稹⒆》炕鸬却笮突鹜顿Y項目，不僅能改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難的局面，還可以大大緩解各種基金的經(jīng)營壓力。同時可以借鑒外國經(jīng)驗，設(shè)立PPP融資支持基金，通過債權(quán)、擔保、股權(quán)等方式為正外部性過大難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持。

3.5建立有效的監(jiān)管機制和約束機制

一是針對多頭監(jiān)管。據(jù)媒體報道，一個PPP環(huán)保項目的審批或核準流程時間大約為半年，期間要經(jīng)過建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務、發(fā)改委等地方部門申報，這嚴重阻礙了項目進程，增加了項目的財務成本。并且目前中國沒有統(tǒng)一的PPP項目主管部門，導致項目審批程序復雜、責任劃分不清；二是針對監(jiān)管力度不夠。國外的PPP監(jiān)管中，特別強調(diào)就是利益相關(guān)方一定要進入監(jiān)管過程才能形成監(jiān)管模式。以PPP模式發(fā)展良好的英國為例，它的監(jiān)管機構(gòu)就獨立與政府部門以外。筆者認為可以由發(fā)改委牽頭，統(tǒng)一負責政策指導、規(guī)劃以及項目的選擇，財政部負責建設(shè)前期資金籌集、后續(xù)利益補償以及政府債務管理工作，其他部門負責監(jiān)督。

結(jié)束語

若要成功地發(fā)展PPP模式，首先必須先建構(gòu)好完整、公平、統(tǒng)一的法律體系，其次是完善優(yōu)化好風險分配機制、監(jiān)管機制、約束機制和激勵機制，同時還要強化項目管理及公共監(jiān)督以及維護政府信用，讓政府和社會資本都高度尊重契約精神，才是PPP模式的最佳環(huán)境。

1004-7026（2016）04-0081-01中國圖書分類號：F283

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