縣域治理中的基層民事糾紛

□鐘慧

（江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院　江西　南昌　330013）

縣域治理中的基層民事糾紛

□鐘慧

（江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院江西南昌330013）

“郡縣治，天下安”。中國基層社會由于其環(huán)境的特殊性，加之時代變遷因素的影響，日益呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的特點?；鶎蛹m紛解決方式也愈呈轄區(qū)化特點。

基層糾紛；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；村兩委；調(diào)解

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.04.008

“郡縣治，天下安”。中國自上而下的法治構(gòu)建繞不開基層這片廣闊天地。而中國基層社會由于其環(huán)境的特殊性，加之時代變遷因素的影響，與以往相比，基層的大背景產(chǎn)生了很多變化，日益呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的特點。但毋庸置疑，基層法治建設(shè)是影響城鄉(xiāng)中國和諧穩(wěn)定的重要因素。

基層，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)以及村委會，把很大一部分精力投注于通過開展調(diào)解路徑實現(xiàn)糾紛解決，以江西省崇義縣為剖面樣板，據(jù)暑期實踐團隊親身體會和實地調(diào)研為依據(jù)，將實踐團隊對基層農(nóng)村糾紛解決機制——調(diào)解的情況、看法、分析、建議一一闡述之。

如今正值社會轉(zhuǎn)型之拐角，物質(zhì)化泛濫。農(nóng)村傳統(tǒng)的熟人社會結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊，甚至其內(nèi)核性質(zhì)都發(fā)生變化，在新常態(tài)新形勢下，我們認(rèn)為，基層鄉(xiāng)村以調(diào)解為主的糾紛解決模式，未來路徑計將安出，還需處理好三大關(guān)系：基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)與“村兩委”之間的關(guān)系；司法所、派出所與綜合辦的建制、職能之權(quán)衡關(guān)系；體制與民“爭利”，政治國家利益與基層鄉(xiāng)民社會利益之分野。

1　村、鎮(zhèn)“兩委”關(guān)系引發(fā)的思考

關(guān)系其一，當(dāng)處理好基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)與“村兩委”之間的關(guān)系。無疑，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與“村兩委”兩者中，處于弱勢地位的自然是“村兩委”，因而在權(quán)威性和信任度方面，相比之下村一級是明顯不如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這使得在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政機關(guān)被大包大攬調(diào)解工作，村一級調(diào)解職能被邊緣化和虛化。要改善這一狀況，良性路徑應(yīng)是：在調(diào)解工作流程中，應(yīng)先由“村兩委”方面出具調(diào)解意見處理書，再上報到上一級，以修正“村兩委”調(diào)解職能弱化的現(xiàn)狀。除此之外，還應(yīng)該適度提高“村兩委”干部的工資等待遇，提高其對調(diào)解工作的積極性。以江西省崇義縣為例，一般而言，村“兩委”干部的月工資大約在1 500元左右，“農(nóng)忙時干農(nóng)活，農(nóng)閑時再民主管理”是真實的寫照。不提高村干部的待遇，村干部沒有內(nèi)驅(qū)動力，哪來既要馬兒跑又要馬兒不吃草之理？當(dāng)然由于地方工作的復(fù)雜性，應(yīng)基于基層財政的實際情況酌實際考量增加工資等待遇的幅度。

在實踐調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)的權(quán)威和執(zhí)行力相比以前而言是在削弱的。究其原因有很多，舉其葷葷大者有四：一是以人為本施政理念的貫徹，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)在群眾中的震懾力更不如從前；二是網(wǎng)絡(luò)等自媒體的監(jiān)督職能發(fā)揮作用，鄉(xiāng)民也在一定程度上了解甚至運用媒體曝光來維權(quán)，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)行使職權(quán)有督促力；三是上一級政權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級權(quán)力的“制衡”和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面權(quán)力受到掣肘；四是因為體制內(nèi)基層干部的問題，事實上存在為數(shù)不少的基層干部明哲保身，執(zhí)行工作時不敢“甩開膀子”干事，這在一定程度上降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)的權(quán)威性。

關(guān)系其二，妥善協(xié)調(diào)好司法所、派出所與綜治辦三者之間的關(guān)系。以贛南為例，規(guī)定人口在一萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)方可單獨設(shè)置派出所。一個派出所一般而言只有5-6名警察的員額，警力十分有限。然而就是在派出所警力緊張的情況下，卻在農(nóng)村調(diào)解工作中扮演重要角色。派出所本司社會治安職能，卻職能越位。民間糾紛多是爭所有權(quán)的歸屬，警察加入民間糾紛調(diào)解工作，在一定程度上削弱了司法的作用。而司法調(diào)解以法律為準(zhǔn)繩，將形成全民信法守法的風(fēng)尚，故調(diào)解工作應(yīng)以司法所為主導(dǎo)為好。

相對于派出所、司法所來說，綜治辦更不為人所知。綜治辦承擔(dān)信訪、維穩(wěn)、矛盾糾紛排查調(diào)處等職能。在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的綜治辦是兼職單位，我們發(fā)現(xiàn)，在實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦和人民調(diào)解委員會可謂是“兩塊牌子，一套人馬”。尤其是在矛盾糾紛排查工作中，綜治辦設(shè)立人民調(diào)解委員會，在當(dāng)?shù)卮迕竦囊话阏J(rèn)知上多是老一套的東西。其實，設(shè)立了派出所之后就沒有必要再設(shè)置綜治辦，甚至我們認(rèn)為派出所下設(shè)綜治辦會更為妥當(dāng)。綜治辦歸綜治辦，調(diào)解歸調(diào)解，這才符合一般的社會生活觀念，不該把二者畫上等號。

當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的派出所、司法所和綜治辦不可能完全厘清界線?？傊?，相比于派出所和綜治辦，如若傾向于發(fā)揮司法所的能動性，更有助于激發(fā)民眾樸素的正義感和法律感。

關(guān)系其三，在體制與民眾的利益博弈中，應(yīng)該實現(xiàn)兩者的利益共贏。毋庸諱言，基層民眾與基層黨政機關(guān)在對某些事情的認(rèn)知上存在一定差異，尤其是對涉及到自己切身經(jīng)濟利益方面的政策，存在不同的聲音。面對不同的聲音訴求，我們要合理甄別，實現(xiàn)對等的利益平衡。在這里要特別談到上訪問題，現(xiàn)在在基層，對待上訪多是以堵為主，設(shè)置維穩(wěn)重點人物，重點監(jiān)督。若基層農(nóng)民上訪到信訪辦，縣方面會限制上訪人數(shù)，一般在某一時間段只選2到3人作為代表到上一級政權(quán)進行上訪。在具體處理的實務(wù)中，不同的縣相關(guān)政策的強度和妥協(xié)的程度不同，財政相對富裕的縣為了維穩(wěn)便采取妥協(xié)方式，甚至答應(yīng)上訪群眾的無理要求。求我們了解到，在上一級對下一級的關(guān)于上訪的批復(fù)，多是以“根據(jù)目前有關(guān)政策妥善處理”為結(jié)項語，這樣一來使得下一級部門著實為難，有“踢皮球”之嫌。

我們認(rèn)為，上訪一級壓著一級的做法未稱妥當(dāng)，堵不如疏。針對上訪問題，我們經(jīng)過全方面、多角度的考察后，提出三點建議：①由相關(guān)省市制定補貼等具體的政策，以統(tǒng)一規(guī)定各縣的做法，防止各縣各自為政，出現(xiàn)要么妥協(xié)要么僵持的情況；②每一級不堵上訪，但是要把好關(guān)，把握分寸，允許正常上訪，允許正常的利益訴求的表達，不接納無理取鬧的訴求，而無須控制，這樣才能真正實現(xiàn)和諧；③信訪部門與其他部門要實現(xiàn)信息的互動，要及時與民政等其他部門聯(lián)系了解相關(guān)政策情況，實現(xiàn)信息溝通，切忌“亂下藥”，將具體政策與上訪群眾講明來，政策越辯越明。

2　基層糾紛現(xiàn)狀

關(guān)于基層鄉(xiāng)村糾紛類型，以江西省崇義縣為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以森林糾紛和土地糾紛為主，礦產(chǎn)糾紛多是縣與縣之間。就森林糾紛而言，存在國土部門測繪登記時閉門造車的情況，很多情況是沒有進行實地調(diào)查就確定林權(quán)邊界，徑直就發(fā)放林地產(chǎn)權(quán)證，造成很多劃分的界址出現(xiàn)重復(fù)，引發(fā)森林糾紛。而在土地糾紛方面，耕地界址分明，一般無糾紛，土地糾紛集中在宅基地。

2.1關(guān)于調(diào)解方法，以江西省崇義縣為例

一般的調(diào)解方法是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村方面參加調(diào)解的干部按照相關(guān)政策，對反映的矛盾聚焦點的實際情況進行適當(dāng)調(diào)查，以調(diào)查中多數(shù)人的認(rèn)知和了解情況為認(rèn)定事實標(biāo)準(zhǔn)，處理解決糾紛。在調(diào)解方法上，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)部門也做了一些有益的嘗試，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部分片負(fù)責(zé)調(diào)解，“你把好你的門，我把好我的門”，即在明揭斯旨。這種做法上面沒有明確予以規(guī)定，但是事實上也取得了一定的社會效果。當(dāng)然村一級也有調(diào)解委員會，3至5個村干部就可以組成調(diào)解委員會，但是效果不太理想，多是依賴駐村干部協(xié)助解決調(diào)解糾紛。在這里，我們提出可以進行適度有償調(diào)解的建議。

2.2時過境遷，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了空洞化趨向，農(nóng)村大量勞動力轉(zhuǎn)移，這對農(nóng)村法治構(gòu)建產(chǎn)生了一定影響

例如“村兩委”找人開會難，難以聚集在一起宣傳普法。村民的個人觀念增強，對集體自治組織的信任度降低。但是這對基層干部開展調(diào)解工作來說，影響還是比較微弱。

2.3基層鄉(xiāng)村這種新變化帶來的影響，還有宗族觀念的淡化

人口的流動性增強，使傳統(tǒng)的聚族而居格局受到不斷沖擊，宗族影響力進一步弱化。傳統(tǒng)宗族秩序的解體，族人不買宗族方面的賬，宗族的長輩大都無威信可言。我們認(rèn)為，一個很重要的原因是法律法制的健全，使得傳統(tǒng)的家族家規(guī)幾乎喪失了約束力，成了無強制力的道德規(guī)范。在解放前，由于法律的不健全，家族家規(guī)曾在維護社會秩序發(fā)面發(fā)揮過積極作用。而現(xiàn)在，碩果僅存的家族規(guī)范僅剩下重視教育和品德，都是不成文的家族規(guī)范。在實際中，伴隨著宗族觀念的下降，同時祖宗觀念和姓氏觀念呈現(xiàn)上升趨向，一個很好的例子就是宗族聯(lián)誼會。在基層鄉(xiāng)村家庭調(diào)解中，叫宗族中長輩來做裁斷者的情況在減少，宗族調(diào)解的權(quán)威性急劇下降，多為形式性之象征。

2.4宗族長輩說話分量明顯弱于之前，傳統(tǒng)社會性質(zhì)的族長在退出歷史舞臺

傳統(tǒng)社會的族長，又稱“族長公”，是所有人中輩分最高的人，若輩分相同則以年長為先。族長公一般負(fù)責(zé)家族常規(guī)事務(wù)，在家庭糾紛發(fā)生時會請族長公做證人，即在場人旁聽，說句公道話。但是這種公證已經(jīng)沒有權(quán)威性和終局性可言，只能是提出族長公自己的觀點看法，供當(dāng)事人考慮而已。

3　糾紛調(diào)解方式的思考與建議

根據(jù)我們的實地調(diào)研，無論是在實踐中還是觀念上，崇義縣將訴訟和調(diào)解當(dāng)做一種解決糾紛矛盾的方式，也非常注重兩者在維護社會穩(wěn)定的中的重要作用，而且從法院領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)?shù)孛癖姷目谥?，我們感覺到調(diào)解作為一種制止紛爭的方式被廣泛使用。但是從年輕的駐村干部和崇義縣竹坑村的村民口中可以發(fā)現(xiàn)，不成功的調(diào)解仍然存在，其一是雙方矛盾較多，難以達成一致而走上司法程序，其二是由于急于制止紛爭而“息事寧人”。從經(jīng)濟學(xué)角度來說，法院最終以調(diào)解的方式完結(jié)該案，這看似解決了紛爭又節(jié)省了成本，但因此造成其他村民對調(diào)解結(jié)果很失望，從而減損了村民對法律的信仰，這種損失的“軟成本”很難精確衡量但又卻不可忽視。因而，我們認(rèn)為在司法機關(guān)和社會組織調(diào)解的過程中，必須也要注重當(dāng)事人的滿意度，尤其是法律資源相對匱乏的一方。對此有以下建議：

3.1加大普法力度，普法針對的通常是不特定的人群（相比于個案中的法律援助）

我們認(rèn)為普法要注重實用，在短期以內(nèi)，要多普及民眾更愿意由訴訟途徑解決的法律領(lǐng)域，例如關(guān)于人身損害、借貸糾紛、買賣糾紛這一類法律的具體內(nèi)容，另外在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)勞動糾紛（主要是勞動合同和工傷這一類的糾紛）也大量存在，因此勞動法的內(nèi)容也是普法的重要領(lǐng)域。普及大眾愿意通過訴訟途徑解決的法律，可以使普法發(fā)揮更高的效率。

3.2在婚姻家庭繼承的糾紛中，民眾雖然大多不愿意訴諸法律，但也并不意味著這塊領(lǐng)域不重要

但是在這塊領(lǐng)域的普法中，我們首先應(yīng)該給民眾一個這樣的觀念：盡管這些是相對私人領(lǐng)域的糾紛，借助法院這樣的機構(gòu)解決可以使糾紛得到更好的解決。這樣才會吸引他們繼續(xù)關(guān)注這些法律問題。另外，由于私人領(lǐng)域法律糾紛當(dāng)事人都不愿意“鬧大”，這一個領(lǐng)域要加強個案的援助或者提供有償?shù)姆煞?wù)。

［1］劉婷婷.傳統(tǒng)與現(xiàn)代：基層糾紛解決機制的法社會學(xué)分析［J］.政法論叢，2009.03.

［2］梁平，孔令章.轉(zhuǎn)型時期基層糾紛解決機制的構(gòu)建［J］.學(xué)術(shù)月刊，2009.10.

1004-7026（2016）04-0018-02中國圖書分類號：D925.1

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