PPP項(xiàng)目“落地難”問(wèn)題分析及對(duì)策建議

□夏虹

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)江西南昌330013）

PPP項(xiàng)目“落地難”問(wèn)題分析及對(duì)策建議

□夏虹

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)江西南昌330013）

近兩年來(lái)，政府大力推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，目前已有超過(guò)總投資額10萬(wàn)億的項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫(kù)，但是項(xiàng)目的落地率低于預(yù)期。本文對(duì)PPP項(xiàng)目落地難的現(xiàn)象進(jìn)行了分析，并結(jié)合我國(guó)具體情況，提出了解決項(xiàng)目本身吸引力不足、社會(huì)資本融資難、政府信用風(fēng)險(xiǎn)偏高等問(wèn)題的建議，希望對(duì)PPP項(xiàng)目在我國(guó)的推進(jìn)起到一定作用。

PPP模式；落地難；問(wèn)題分析；對(duì)策建議

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.08.030

作為融資方式，PPP模式可以替代原地方融資平臺(tái)為建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)融資，減輕政府財(cái)政壓力；作為管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，PPP模式下，政府和社會(huì)資本建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，利潤(rùn)共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府角色由提供者向合作者、監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，使政府有更多精力放在政策制定、發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)管方面，可促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高治理能力。

我國(guó)PPP項(xiàng)目的落地率一直不盡人意，雖然截止到2016年6月末，全國(guó)項(xiàng)目落地率達(dá)23.8%。較于去年有明顯的上升趨勢(shì)，但落地率仍然偏低，PPP項(xiàng)目在中國(guó)的推廣仍然存在問(wèn)題。

1　項(xiàng)目本身對(duì)社會(huì)資本吸引力不足

項(xiàng)目周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高。PPP項(xiàng)目生命周期大都在20耀30年，因此社會(huì)資本除了承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中普遍的風(fēng)險(xiǎn)，還要面對(duì)PPP項(xiàng)目特有的風(fēng)險(xiǎn)：(1)法律變更或者稅收政策改變對(duì)項(xiàng)目的合法性、合同有效性以及項(xiàng)目收益產(chǎn)生影響。（2)項(xiàng)目決策不科學(xué)、評(píng)價(jià)過(guò)于樂(lè)觀(guān)等政府行為導(dǎo)致收益不達(dá)預(yù)期。（3)實(shí)施過(guò)程中受到過(guò)多的政府的干預(yù)，社會(huì)資本承擔(dān)了設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)部分的風(fēng)險(xiǎn)，卻沒(méi)有真正取得相應(yīng)的權(quán)利等。

項(xiàng)目收益低。PPP項(xiàng)目屬于融資方式?jīng)Q定了項(xiàng)目收益會(huì)在不損害社會(huì)資本合理利益的情況下盡量降低。全國(guó)政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)賈康在中國(guó)發(fā)展高層論壇上提到收益率大致在7%耀12%，而2014年公布的民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)凈資產(chǎn)收益率平均水平為14.04%，高于PPP項(xiàng)目。

從克服PPP項(xiàng)目本身缺點(diǎn)上提高社會(huì)資本的積極性，主要可以從合理分配風(fēng)險(xiǎn)和提高項(xiàng)目收益兩個(gè)方面入手。項(xiàng)目參與方要認(rèn)真細(xì)化完善合同，通過(guò)契約安排、合同管理，確保法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，社會(huì)資本可以將其擔(dān)心出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)列入合同以保護(hù)自己的權(quán)利；法律法規(guī)層面上，要對(duì)政府行為層面的風(fēng)險(xiǎn)的處理原則進(jìn)行完善。另外，除提高付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外，政府還可考慮提供技術(shù)性支出和指導(dǎo)或者是雇傭中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)為參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本提供服務(wù)，為降低成本、提高管理效率等提供建議；也可以依照激勵(lì)相容原則設(shè)計(jì)合同條款，促使社會(huì)資本自身改進(jìn)創(chuàng)新，獲取更高的收益。

2　金融市場(chǎng)不完善，社會(huì)資本融資難

PPP項(xiàng)目投資額巨大，全國(guó)2016年6月末入庫(kù)全部項(xiàng)目9 285個(gè)，總投資額10.6萬(wàn)億元，粗略計(jì)算項(xiàng)目平均投資額達(dá)11.4億，社會(huì)資本的融資存在極大障礙。

商業(yè)銀行持觀(guān)望態(tài)度。由于新增的項(xiàng)目多為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性或非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)收費(fèi)難以覆蓋投資成本的項(xiàng)目，本息償還可能會(huì)出現(xiàn)困難，而且PPP項(xiàng)目融資一般基于特殊目的公司，所擁有的大多是在建工程無(wú)法抵押，政府對(duì)貸款不提供擔(dān)保也沒(méi)有償還責(zé)任，PPP項(xiàng)目使用的是一種“有限追索權(quán)”的貸款，銀行就更不愿意貸款了。

融資方式單一。我國(guó)企業(yè)長(zhǎng)期依賴(lài)銀行信貸這種融資模式，國(guó)際上常用的為基建等中長(zhǎng)期項(xiàng)目打造的項(xiàng)目貸款模式未能充分應(yīng)用。我國(guó)雖然在2009年就已發(fā)布了《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，但以項(xiàng)目資產(chǎn)和未來(lái)收益權(quán)作擔(dān)保仍然罕見(jiàn)，加上我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，銀行不良資產(chǎn)率上升，銀行貸款將更為謹(jǐn)慎。

解決項(xiàng)目的融資問(wèn)題可以通過(guò)這幾種方式：

由政府發(fā)起設(shè)立引導(dǎo)基金，利用財(cái)政的杠桿效果。省級(jí)政府和金融機(jī)構(gòu)合作成立母基金，作為優(yōu)先LP投入地方政府發(fā)起的子基金中，同時(shí)引入其他金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先LP投入子基金，由地方政府作為劣后LP承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)，最后由子基金對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行投資。這種模式中，金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先LP，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較小同時(shí)收益較穩(wěn)定，投資方案具有一定的吸引力，極大的降低了籌資難度。

由參與PPP項(xiàng)目的實(shí)業(yè)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，在與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過(guò)聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對(duì)接項(xiàng)目。同樣可給出金融機(jī)構(gòu)和政府為L(zhǎng)P優(yōu)先級(jí)，實(shí)業(yè)資本擔(dān)任LP劣后級(jí)的條件，吸引對(duì)方的投資。

利用好已有政策優(yōu)惠，向可為PPP項(xiàng)目提供利率較優(yōu)惠、期限長(zhǎng)的貸款的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)融資。

在政策方面，政府鼓勵(lì)商業(yè)銀行多開(kāi)展項(xiàng)目貸款業(yè)務(wù)或創(chuàng)新以經(jīng)營(yíng)收益權(quán)為標(biāo)的的金融工具等為PPP項(xiàng)目融資提供便利，鼓勵(lì)社保資金和保險(xiǎn)資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目。

3　主體間信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的信任缺失

在交易中，各個(gè)相關(guān)主體對(duì)信息的掌握不同，某些參與方常常會(huì)擁有更多的信息，于是產(chǎn)生了信息不對(duì)稱(chēng)，帶來(lái)了“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。就PPP項(xiàng)目而言，合同簽訂前，政府獲得的信息多于社會(huì)資本，社會(huì)資本擔(dān)心政府利用其信息優(yōu)勢(shì)，采用故意隱藏不利信息或夸大收益等方式吸引合作者，最終導(dǎo)致本方利益受到損失；在合同簽訂后，社會(huì)資本仍顧慮政府可能做出損害本方利益的行為，如：承諾不能兌現(xiàn)、績(jī)效評(píng)價(jià)不客觀(guān)等

對(duì)政府所提供項(xiàng)目信息質(zhì)量和信用問(wèn)題存在顧慮，這是很多社會(huì)資本不敢涉足PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要原因。要將信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)，我認(rèn)為可以從以下個(gè)方面入手：

建立科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)估制度。實(shí)施方案提出前，可以加入評(píng)估流程，評(píng)估過(guò)程要求政府、潛在合格競(jìng)標(biāo)企業(yè)、評(píng)估機(jī)構(gòu)參與并由國(guó)家PPP中心監(jiān)督，評(píng)估重點(diǎn)可以放在項(xiàng)目運(yùn)作方式、期限、價(jià)格調(diào)整機(jī)制設(shè)置是否合理、預(yù)期收益估計(jì)是否客觀(guān)、融資方案是否可行等方面，通過(guò)多方參與的評(píng)估制度，有利于提高社會(huì)資本對(duì)評(píng)估結(jié)果的信任度同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管保證信息質(zhì)量。

對(duì)于政府的信用問(wèn)題，一方面，通過(guò)合同內(nèi)容對(duì)違約行為進(jìn)行嚴(yán)格約束，另一方面，通過(guò)立法保證合同的有效性，若有不守信用的行為，可通過(guò)司法強(qiáng)制執(zhí)行。在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）中提到的“沒(méi)有及時(shí)足額向社會(huì)資本支付政府付費(fèi)或者提供補(bǔ)貼的，按照合同約定依法辦理。經(jīng)法院判決后仍不執(zhí)行的，由上級(jí)財(cái)政直接從相關(guān)資金中代扣，并支付至項(xiàng)目公司或社會(huì)資本。”如果順利出臺(tái)，將會(huì)對(duì)政府違約行為有一定的威懾效果。

4　PPP模式法律體系缺失

隨著政府對(duì)PPP模式的大力推進(jìn)，相關(guān)政策密集出臺(tái)，操作流程，操作要求，配套政策逐漸完善，但是，PPP的法律尚未出臺(tái)，現(xiàn)有的多為部門(mén)規(guī)范性文件，層級(jí)較低，效力遠(yuǎn)不如法律，不能很好的保證PPP項(xiàng)目的規(guī)范程度和參與方的權(quán)益。我國(guó)各部門(mén)應(yīng)協(xié)調(diào)配合，加速完善法律體系。

相信通過(guò)完善法律體系，健全PPP項(xiàng)目的管理制度，推進(jìn)金融市場(chǎng)的發(fā)展，可以為社會(huì)資本提供更有利的市場(chǎng)環(huán)境，提高社會(huì)資本參與的積極性，提升項(xiàng)目的落地率，充分發(fā)揮PPP模式對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的作用。

[1]郭濂.PPP模式的“中國(guó)之路”[J].當(dāng)代金融家,2015 (12).

[2]管清友.中國(guó)式PPP遭遇的十大痛點(diǎn)[J].元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院,2016,06.

1004-7026（2016）08-0043-02 中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F283

A

夏虹（1995-），女，江西九江人，本科，研究方向：會(huì)計(jì)。