消費(fèi)升級(jí)的立法回應(yīng)

宋 彪

消費(fèi)升級(jí)狹義上指居民生活消費(fèi)的范圍擴(kuò)展和質(zhì)量提高,有利于促進(jìn)生產(chǎn)消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。十八大以來(lái),針對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)呈現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)下行,中央提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案。為發(fā)揮消費(fèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)作用,國(guó)務(wù)院于2015年11月發(fā)布《關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“66號(hào)文”）,確立六大消費(fèi)升級(jí)領(lǐng)域。依照十八屆四中全會(huì)提出的“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”的要求,國(guó)家消費(fèi)政策應(yīng)當(dāng)融入消費(fèi)立法。但是,法學(xué)界慣于將消費(fèi)立法簡(jiǎn)單等同于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》,忽視產(chǎn)業(yè)法、公共事業(yè)法、社會(huì)保障法等立法的制度安排。為此,本文結(jié)合“66號(hào)文”和十三五規(guī)劃,闡述消費(fèi)升級(jí)政策對(duì)消費(fèi)立法的影響,并提出消費(fèi)立法的體系構(gòu)架及其現(xiàn)實(shí)意義。

一、消費(fèi)升級(jí)的內(nèi)涵與政策形成

（一）消費(fèi)升級(jí)的內(nèi)涵

消費(fèi)是對(duì)資源的耗用,經(jīng)濟(jì)學(xué)將之分為生產(chǎn)消費(fèi)和生活消費(fèi),前者是產(chǎn)品形成過(guò)程中的消耗,后者是個(gè)人滿(mǎn)足生存發(fā)展需要的消耗。人類(lèi)發(fā)展離不開(kāi)衣食住行娛等需求,它們構(gòu)成生產(chǎn)的基礎(chǔ)和源泉,進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成。但是,生產(chǎn)對(duì)消費(fèi)的適應(yīng)經(jīng)常受經(jīng)濟(jì)政策影響,譬如中國(guó)長(zhǎng)期推行“高積累、低消費(fèi)”政策,抑制居民消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率。相反,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重視消費(fèi)對(duì)生產(chǎn)的引導(dǎo),劃時(shí)代地啟動(dòng)消費(fèi)升級(jí)政策。

何謂消費(fèi)升級(jí)?有觀點(diǎn)指消費(fèi)對(duì)象從一般消費(fèi)品向耐用品、服務(wù)消費(fèi)的階段性過(guò)渡,①丁俊發(fā)：《關(guān)于中國(guó)消費(fèi)的幾個(gè)問(wèn)題（下）》,《中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)》2010年第10 期。有觀點(diǎn)指消費(fèi)結(jié)構(gòu)演進(jìn)和消費(fèi)品質(zhì)提升,②黃衛(wèi)挺：《居民消費(fèi)升級(jí)的理論與現(xiàn)實(shí)研究》,《科學(xué)發(fā)展》2013年第3 期。有觀點(diǎn)指消費(fèi)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的地位提升及消費(fèi)方式升級(jí)換代。③文魁：《論消費(fèi)升級(jí)的幾個(gè)核心問(wèn)題》,《前線》2014年第10 期。這些觀點(diǎn)抽象出消費(fèi)升級(jí)的基本內(nèi)涵,即消費(fèi)對(duì)象與形式隨時(shí)間軸線發(fā)生位序變化。但該變化還包含以下隱含條件：一是居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)存在從生存型向發(fā)展與享樂(lè)型拓展的譜系；二是消費(fèi)升級(jí)是消費(fèi)結(jié)構(gòu)與品質(zhì)的整體變化；三是消費(fèi)整體水平與社會(huì)發(fā)達(dá)程度、分配制度、消費(fèi)文化等因素相關(guān)；四是消費(fèi)升級(jí)具有時(shí)間和商品標(biāo)志,譬如我國(guó)上世紀(jì)60-80年代的老三件（自行車(chē)、手表、縫紉機(jī)）、90年代的新三件（彩電、電冰箱、洗衣機(jī)）；④荊林波：《擴(kuò)大消費(fèi)需求與促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)》,《晉陽(yáng)學(xué)刊》2010年第4 期。五是消費(fèi)升級(jí)是市場(chǎng)啟動(dòng)與政府引導(dǎo)的合力。概言之,消費(fèi)升級(jí)是政府與市場(chǎng)共同作用、推動(dòng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)和品質(zhì)發(fā)生階段性變化的國(guó)民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

（二）消費(fèi)升級(jí)的政策形成

1998年,為防御金融風(fēng)暴,中央提出“擴(kuò)大內(nèi)需”政策,在啟動(dòng)投資政策的同時(shí),首次啟動(dòng)消費(fèi)政策。⑤聞潛：《著力以消費(fèi)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行——論中國(guó)宏觀調(diào)控的政策走向》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2002年第7 期。1999年,中國(guó)人民銀行印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人消費(fèi)信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》,允許中資商業(yè)銀行開(kāi)辦消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)。2001年,“十五計(jì)劃”將“擴(kuò)大內(nèi)需”列為長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針,要求在提高居民基本消費(fèi)水平基礎(chǔ)上,將消費(fèi)領(lǐng)域拓展至住房、轎車(chē)、信息、休假等領(lǐng)域。2006年,“十一五規(guī)劃”將“擴(kuò)大內(nèi)需”重心轉(zhuǎn)至消費(fèi),增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用,提出“居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)”概念。2008年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于搞活流通擴(kuò)大消費(fèi)的意見(jiàn)》,確立“發(fā)展新型消費(fèi)模式,促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)”目標(biāo)。2011年,“十二五規(guī)劃”將擴(kuò)大消費(fèi)需求升至“擴(kuò)大內(nèi)需”的戰(zhàn)略重點(diǎn),提出建立擴(kuò)大消費(fèi)需求的長(zhǎng)效機(jī)制。2013-2015年,國(guó)務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》以及“66號(hào)文”,“66號(hào)文”首次明確六大產(chǎn)業(yè)升級(jí)領(lǐng)域,即服務(wù)、信息、綠色、品質(zhì)、時(shí)尚和農(nóng)村服務(wù)。2015年,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“85號(hào)文”）。2016年3月,“十三五規(guī)劃”公布,提出“需求升級(jí)與供給升級(jí)協(xié)調(diào)共進(jìn)”、“不斷增強(qiáng)消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)作用”目標(biāo),專(zhuān)節(jié)規(guī)定“促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)”,重申“66號(hào)文”六大消費(fèi)升級(jí)領(lǐng)域。至此,消費(fèi)升級(jí)政策正式成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)政策。

二、消費(fèi)升級(jí)政策與立法的關(guān)聯(lián)

作為兩種制度形式,政策與立法在中國(guó)存在極強(qiáng)關(guān)聯(lián)度。首先,政策是立法的先導(dǎo)。原因有二：一是中國(guó)重大改革均是黨的政策先行,待時(shí)機(jī)成熟后再立法；二是漸進(jìn)式改革要求制度具有靈活性,政府出臺(tái)政策在決策執(zhí)行方面較立法更為便捷,且為立法積累經(jīng)驗(yàn)。其次,政策是立法的補(bǔ)充。政策與立法目標(biāo)大體一致。但是,立法滯后性與“部門(mén)化”難以及時(shí)反映改革要求,高層政策則可協(xié)調(diào)整合體制和利益沖突。再次,政策與立法互相滲透。一方面,政策反映國(guó)家機(jī)構(gòu)法定權(quán)責(zé)的運(yùn)行狀況,需遵循依法決策原則；另一方面,立法需體現(xiàn)政策要求。譬如,國(guó)務(wù)院2001年4月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》,提出“抓緊制定完善促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的有關(guān)法律、法規(guī)”；次年5月,國(guó)務(wù)院便出臺(tái)《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》。再如,十二五規(guī)劃倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色、低碳消費(fèi)理念,加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的消費(fèi)模式,全國(guó)人大常委會(huì)在2013年修訂《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》時(shí),將該內(nèi)容加入立法。圍繞消費(fèi)升級(jí),“85號(hào)文”提出“研究制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法,啟動(dòng)服務(wù)業(yè)質(zhì)量管理立法研究”；“66號(hào)文”要求“系統(tǒng)清理并修訂或廢止不適應(yīng)新消費(fèi)新投資新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的法律法規(guī)和政策”。為此,下文針對(duì)消費(fèi)升級(jí)政策的主要目標(biāo),在概括消費(fèi)立法現(xiàn)狀基礎(chǔ)上提出立法回應(yīng)。

三、消費(fèi)升級(jí)的政策目標(biāo)與立法回應(yīng)

（一）消費(fèi)升級(jí)的政策目標(biāo)

如前所言,消費(fèi)升級(jí)并非消費(fèi)結(jié)構(gòu)的表象變化,而是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)環(huán)境、社會(huì)保障、消費(fèi)方式等方面適應(yīng)國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性調(diào)整。因此,消費(fèi)升級(jí)政策的直接目標(biāo)并非提升消費(fèi)能力,而是提升消費(fèi)供給、保障、調(diào)控等能力。該政策將“重積累、輕消費(fèi)”理念轉(zhuǎn)向“重消費(fèi)、促創(chuàng)新、保民生”,更加體現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)和目標(biāo)。可以說(shuō),消費(fèi)升級(jí)政策將打破消費(fèi)與生產(chǎn)的緊張關(guān)系,追求二者在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念指引下的共生關(guān)系。

這種共生關(guān)系反映在“66號(hào)文”與十三五規(guī)劃的主要目標(biāo)中?！?6號(hào)文”概括了消費(fèi)升級(jí)的六大領(lǐng)域,它們集中反映了中國(guó)居民當(dāng)下及未來(lái)消費(fèi)的總體趨勢(shì),對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策具有顯著的指引功能。以此為宗旨,“66號(hào)文”從四方面構(gòu)建工作目標(biāo)與路徑：一是調(diào)整妨礙消費(fèi)及產(chǎn)業(yè)升級(jí)的體制機(jī)制,確立公平、開(kāi)放、便捷、城鄉(xiāng)共享的準(zhǔn)入制度,激發(fā)供給與需求兩側(cè)的市場(chǎng)活力；二是強(qiáng)化質(zhì)量控制、消費(fèi)維權(quán)、消費(fèi)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)與設(shè)施建設(shè)以及國(guó)際消費(fèi)吸引,營(yíng)造安全、便捷的消費(fèi)環(huán)境；三是改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育新型產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、加快產(chǎn)品升級(jí)、完善進(jìn)口監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)升級(jí)產(chǎn)品的有效供給；四是發(fā)揮財(cái)稅、金融、投資、土地、人才、環(huán)保等調(diào)控政策,促進(jìn)消費(fèi)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同升級(jí)。相較之,十三五規(guī)劃確立“需求引領(lǐng)、供給創(chuàng)新”方針,重申六大消費(fèi)升級(jí)領(lǐng)域,提出“增強(qiáng)消費(fèi)能力”、“積極引導(dǎo)海外消費(fèi)回流”等促進(jìn)目標(biāo),以及“管住公款消費(fèi)”、“開(kāi)展反過(guò)度包裝、反食品浪費(fèi)、反過(guò)度消費(fèi)行動(dòng)”、“限制一次性用品使用”等抑制目標(biāo)。此外,該規(guī)劃在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)空間、新型城鎮(zhèn)化、脫貧攻堅(jiān)、全民教育和健康、民生保障等章節(jié)中,也規(guī)定有消費(fèi)升級(jí)的政策目標(biāo)和機(jī)制。這樣,“66號(hào)文”與十三五規(guī)劃分別以專(zhuān)項(xiàng)消費(fèi)政策和總體規(guī)劃形式,表達(dá)了消費(fèi)升級(jí)政策的基本目標(biāo),即政府通過(guò)制度創(chuàng)新為供需各方提供符合消費(fèi)趨勢(shì)要求的管理體制、市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)保障,推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。其間,制度創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)消費(fèi)升級(jí)政策目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）中國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)立法概況

六大消費(fèi)升級(jí)領(lǐng)域的政策目標(biāo)并非指向六部立法,而是對(duì)眾多立法提出制度創(chuàng)新要求。對(duì)此,筆者首先梳理中國(guó)當(dāng)前消費(fèi)立法現(xiàn)狀,再有針對(duì)性地提出政策目標(biāo)的立法回應(yīng)。長(zhǎng)期以來(lái),法學(xué)界將消費(fèi)立法簡(jiǎn)單等同于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》,重視有效需求與交易環(huán)節(jié)的消費(fèi)者權(quán)益,忽視基本需求與生產(chǎn)過(guò)程的消費(fèi)者權(quán)益,將眾多調(diào)整消費(fèi)關(guān)系的立法排除在研究視野之外。依照生產(chǎn)與消費(fèi)的共生關(guān)系,筆者建議擴(kuò)展消費(fèi)立法范疇,將調(diào)整消費(fèi)品生產(chǎn)、基本消費(fèi)供給、消費(fèi)節(jié)制、消費(fèi)交易與消費(fèi)調(diào)控等五方面立法有機(jī)整合,構(gòu)成“五位一體”消費(fèi)立法體系,以回應(yīng)供給側(cè)改革背景下消費(fèi)升級(jí)政策的系統(tǒng)目標(biāo)和機(jī)制。

“五位一體”消費(fèi)立法體系具體包括：

1.規(guī)范消費(fèi)品生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)立法。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定》對(duì)應(yīng)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》包括20 門(mén)類(lèi)行業(yè),除采礦、建筑、部分制造業(yè)以及公共管理、國(guó)際組織外,其余行業(yè)都與生活消費(fèi)相關(guān),譬如農(nóng)業(yè)、建筑、零售、運(yùn)輸、餐飲、金融、房地產(chǎn)、娛樂(lè)、體育、教育等。這些行業(yè)立法普遍調(diào)整本行業(yè)消費(fèi)關(guān)系,譬如《農(nóng)業(yè)法》之農(nóng)村消費(fèi)、《鐵路法》之運(yùn)輸消費(fèi)、《保險(xiǎn)法》之保險(xiǎn)消費(fèi)。較之于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)消費(fèi)者權(quán)利與經(jīng)營(yíng)者義務(wù)的概化與窄化,產(chǎn)業(yè)立法通過(guò)準(zhǔn)入許可、業(yè)務(wù)規(guī)則、流程管理、質(zhì)量控制等規(guī)范施予供需各方具體消費(fèi)權(quán)責(zé),譬如《旅游法》禁止出境游客非法滯留境外,禁止旅行社安排游客參觀違反社會(huì)公德的項(xiàng)目。若缺乏產(chǎn)業(yè)立法的細(xì)化規(guī)則,則消費(fèi)者利益難以保障。因此,產(chǎn)業(yè)立法是培育消費(fèi)關(guān)系的基礎(chǔ)法。

2.規(guī)范基本消費(fèi)供給的公共事業(yè)立法?；鞠M(fèi)是維系居民生存的吃穿住用行等消費(fèi),也是消費(fèi)者主權(quán)的本質(zhì)要求。政府應(yīng)視基本消費(fèi)為公共產(chǎn)品并予以保障,由此方可推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)。公共事業(yè)立法包括公益公用事業(yè)立法與社會(huì)保險(xiǎn)保障立法,前者涉及飲食、住房、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、慈善以及供水、供電、郵政、電信、公交、垃圾收集、污水處理等方面立法,后者涉及養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等保險(xiǎn)以及退休、殘疾人、精神病患者、孤兒、失獨(dú)家庭等方面立法。兩類(lèi)立法雖強(qiáng)調(diào)政府的供給責(zé)任,但并不否認(rèn)公共事業(yè)的行業(yè)屬性以及居民的消費(fèi)屬性,因此,推動(dòng)公共事業(yè)實(shí)行政府與社會(huì)資本合作（PPP）是刺激生產(chǎn)、保障供給的雙贏選擇。較之《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》注重有效需求的市場(chǎng)化交易,公共事業(yè)立法關(guān)注基本消費(fèi)的公平、普惠與共享,具有獨(dú)立的價(jià)值、對(duì)象與功能,二者相得益彰。

3.規(guī)范消費(fèi)抑制的消費(fèi)節(jié)制法。消費(fèi)抑制是對(duì)消費(fèi)對(duì)象、數(shù)量、方式、空間等施以禁止或限制,以彰顯資源、人文、環(huán)境、秩序等目的,譬如禁食毒品、禁酒后駕車(chē)、禁獵殺野物、禁公款旅游、禁兒童吸煙、禁地鐵進(jìn)食以及交通限號(hào)、商品房限購(gòu)等。消費(fèi)抑制是消費(fèi)文明和倫理的體現(xiàn),也是消費(fèi)供求的“底線”和“紅線”,它們散見(jiàn)于產(chǎn)業(yè)、刑事、社會(huì)管理、資源管理等立法與黨紀(jì)政紀(jì)中,構(gòu)成獨(dú)特的消費(fèi)節(jié)制規(guī)范。消費(fèi)抑制有益于防止“消費(fèi)至上”泛濫造成的反自然、反人倫、反社會(huì)的極端物化主義,為消費(fèi)升級(jí)提供制度邊界,二者從正反方向塑造消費(fèi)內(nèi)容的適當(dāng)性。2013年修訂后的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》增加了消費(fèi)節(jié)制原則,倡導(dǎo)文明、健康、節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境的消費(fèi)方式,反對(duì)浪費(fèi)。但是該規(guī)定僅具宣示意義,未細(xì)化至消費(fèi)者權(quán)利與經(jīng)營(yíng)者義務(wù)中,也未改變?cè)摲ǖ膶傩浴?/p>

4.規(guī)范有效消費(fèi)需求的消費(fèi)交易立法。有效消費(fèi)需求是指有購(gòu)買(mǎi)能力的消費(fèi)需求,它以市場(chǎng)交易為基礎(chǔ),尊崇自愿、對(duì)價(jià)和誠(chéng)實(shí)信用原則,體現(xiàn)契約自治理念?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》以有效消費(fèi)需求為假定,在契約自治基礎(chǔ)上突出弱者保護(hù),因此是社會(huì)化的消費(fèi)契約法。顯然,該法并不直接規(guī)范基本消費(fèi)供給、消費(fèi)節(jié)制以及消費(fèi)調(diào)控等問(wèn)題,而著力于彰顯消費(fèi)者權(quán)利和經(jīng)營(yíng)者義務(wù),這樣廣義上可將合同法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、反壟斷法等交易規(guī)制立法以及產(chǎn)品質(zhì)量法、標(biāo)準(zhǔn)化法、廣告法、價(jià)格法等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)立法統(tǒng)攬旗下。即便如此,《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》仍只是有限度地規(guī)范終端消費(fèi),無(wú)法通過(guò)源頭控制和過(guò)程管理對(duì)消費(fèi)者權(quán)利實(shí)行預(yù)防性保護(hù)。

5.規(guī)范消費(fèi)總量的消費(fèi)調(diào)控立法。消費(fèi)總量是全國(guó)居民消耗各類(lèi)消費(fèi)品及服務(wù)的數(shù)量或價(jià)值總和,關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與水平,屬于宏觀經(jīng)濟(jì)范疇。消費(fèi)總量調(diào)控制度散見(jiàn)在金融、貿(mào)易、價(jià)格、財(cái)稅等立法以及規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策中,譬如物資儲(chǔ)備、進(jìn)口管制、物價(jià)調(diào)控、消費(fèi)信貸等。與實(shí)物供給制統(tǒng)配統(tǒng)分不同,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多采用貨幣方式調(diào)控消費(fèi)總量,它涉及貨幣量、工資、補(bǔ)貼、儲(chǔ)蓄、信貸、價(jià)格等問(wèn)題。十三五規(guī)劃首次將“消費(fèi)政策”納入宏觀調(diào)控政策體系,無(wú)疑帶來(lái)是否存在獨(dú)立的消費(fèi)調(diào)控手段問(wèn)題。值得關(guān)注的是,互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)可促進(jìn)供應(yīng)鏈管理,實(shí)現(xiàn)規(guī)?；c個(gè)性化定制,減少生產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題。這樣,信息控制也會(huì)成為總量調(diào)控工具。

綜上,“五位一體”的消費(fèi)立法構(gòu)架不單是現(xiàn)行立法的類(lèi)化概括,也是消費(fèi)升級(jí)政策目標(biāo)涉及的制度領(lǐng)域。僅僅關(guān)注《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》而忽視其他消費(fèi)立法的功能與價(jià)值,勢(shì)必與當(dāng)下消費(fèi)升級(jí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政策目標(biāo)相脫節(jié),也割裂了五類(lèi)消費(fèi)立法的必要聯(lián)系。

（三）消費(fèi)升級(jí)的立法回應(yīng)

消費(fèi)升級(jí)政策突出政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新,強(qiáng)化政府引領(lǐng)消費(fèi)升級(jí)并帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任。依此邏輯,現(xiàn)行消費(fèi)立法應(yīng)著重調(diào)整政府職能和權(quán)力,強(qiáng)化政府在保障居民基本消費(fèi)、塑造良好消費(fèi)環(huán)境、激活產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力方面的責(zé)任和義務(wù)。

具體而言,“五位一體”的消費(fèi)立法應(yīng)當(dāng)分別作出如下回應(yīng)：

1.產(chǎn)業(yè)立法方面,調(diào)整產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、樣態(tài)、結(jié)構(gòu)、貿(mào)易、安全等方面制度。（1）產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入涉及生產(chǎn)資料獲取與流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)孵化推廣、投融資模式創(chuàng)新、勞動(dòng)力調(diào)配等,制度調(diào)整包括：確立政府壟斷行業(yè)（如電力、石油）向社會(huì)資本開(kāi)放模式、自然資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)（如水權(quán)）交易模式、“互聯(lián)網(wǎng)＋”業(yè)態(tài)的資格許可,促進(jìn)綠色技術(shù)市場(chǎng)化與產(chǎn)業(yè)化,完善互聯(lián)網(wǎng)融資準(zhǔn)入準(zhǔn)則,安排剩余勞動(dòng)力再就業(yè)等。（2）產(chǎn)業(yè)樣態(tài)涉及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等創(chuàng)新業(yè)態(tài),如網(wǎng)絡(luò)自媒體、無(wú)店鋪經(jīng)營(yíng)、跨境電子商務(wù)、供應(yīng)鏈等,相關(guān)制度需完善。（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)涉及產(chǎn)業(yè)升級(jí)與產(chǎn)業(yè)關(guān)系,制度調(diào)整包括：確立產(chǎn)業(yè)融合（如生態(tài)旅游、網(wǎng)絡(luò)租車(chē)）監(jiān)管體制,制定制造業(yè)振興法、商品流通法,完善信息安全法等。（4）產(chǎn)業(yè)貿(mào)易包括進(jìn)出口與涉外投資,前者涉及能源、糧食、旅游、信息等跨境交易制度調(diào)整,后者涉及外商投資、對(duì)外投資、自貿(mào)區(qū)、CEPA 等國(guó)際投資制度調(diào)整,各方調(diào)整均需考慮“一帶一路”規(guī)劃與“互聯(lián)網(wǎng)＋”的時(shí)代背景。（5）產(chǎn)業(yè)安全涉及產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量、生產(chǎn)技術(shù)、信息、經(jīng)營(yíng)文化等因素對(duì)社會(huì)發(fā)展造成的危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)（如網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)傳播）,依照《國(guó)家安全法》,需構(gòu)建相關(guān)產(chǎn)業(yè)的安全預(yù)防和保障制度。

2.公共事業(yè)立法方面,完善政府“打基礎(chǔ)”制度和“托底”制度。（1）“打基礎(chǔ)”是指政府提供城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共設(shè)施、基本公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品全覆蓋。當(dāng)前此方面短板有：自然條件惡劣地區(qū)居民對(duì)水、電、糧食等基本消費(fèi)的獲得性差；農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療、教育、文化等消費(fèi)與城市存在差距；城市保障性住房供需存在缺口；棚戶(hù)區(qū)改造尚未完成；霧霾、水污染、轉(zhuǎn)基因食物等問(wèn)題嚴(yán)重威脅居民生存。為此,需要制定專(zhuān)門(mén)立法政策補(bǔ)齊政府供給短板。（2）“托底”是指政府保障特殊居民（如下崗、退休、殘疾、失獨(dú)、流浪、留守等人員）的基本消費(fèi)需求。當(dāng)前此方面短板有：農(nóng)村留守兒童、老人與失獨(dú)家庭缺乏精神慰籍；“僵尸企業(yè)”職工安置困難；貧困家庭因重癥病患負(fù)擔(dān)沉重；精神疾患重視不足等。為此,需要注重《未成年人保護(hù)法》《精神衛(wèi)生法》《社會(huì)救助暫行辦法》等立法的實(shí)施,制定專(zhuān)項(xiàng)治理計(jì)劃。為分擔(dān)政府責(zé)任,國(guó)家倡導(dǎo)PPP 供給模式,實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的社會(huì)共治。

3.消費(fèi)節(jié)制立法方面,推行綠色消費(fèi)、反浪費(fèi)、遏制非法消費(fèi)制度。（1）倡導(dǎo)綠色消費(fèi)有兩種途徑：一是對(duì)供給側(cè)推行綠色標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)、評(píng)估、獎(jiǎng)懲等制度；一是對(duì)消費(fèi)側(cè)推行綠色消費(fèi)理念和方式,必要時(shí)采取限購(gòu)、限行、限塑、淘汰等強(qiáng)制措施。（2）反浪費(fèi),是指限制糧食、水、電、日用品、居所等基本消費(fèi)的超量消耗,與公共產(chǎn)品人人享用及節(jié)流節(jié)能理念相配合。結(jié)合中央提出的能源革命和生態(tài)文明,有必要出臺(tái)“反浪費(fèi)法”以促進(jìn)消費(fèi)革命。（3）遏制非法消費(fèi),是指杜絕違反國(guó)家禁令的消費(fèi),特別是破壞生態(tài)環(huán)境、敗壞社會(huì)風(fēng)氣、有害于青少年健康、詆毀主流價(jià)值觀等方面的消費(fèi)。借消費(fèi)升級(jí)之機(jī),宣傳機(jī)構(gòu)有必要整合現(xiàn)行各類(lèi)消費(fèi)節(jié)制立法,編制消費(fèi)“綠名單”和“黑名單”,對(duì)公眾進(jìn)行普及推廣。

4.消費(fèi)交易立法方面,強(qiáng)化質(zhì)量保障、信息管理、消費(fèi)教育、便捷維權(quán)等方面的制度。（1）質(zhì)量保障是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的“鐵律”,政府需創(chuàng)新質(zhì)量溯源制度,利用信息技術(shù)界清供應(yīng)鏈條各位序經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任,嚴(yán)苛問(wèn)責(zé)制,為消費(fèi)升級(jí)創(chuàng)造安全放心環(huán)境。（2）信息管理是政府應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的重大職責(zé)挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)高度專(zhuān)業(yè)化信息化,為公眾帶來(lái)知識(shí)盲區(qū),產(chǎn)生消費(fèi)交易信息的高度不對(duì)稱(chēng)。政府應(yīng)從“實(shí)物管理”向“信息管理”轉(zhuǎn)化,加強(qiáng)消費(fèi)信息發(fā)布渠道與平臺(tái)的控制,防止信息遺漏失真。可以說(shuō),P2P 跑路、網(wǎng)絡(luò)詐騙、傳銷(xiāo)等熱點(diǎn)案件均與政府信息管理缺位有關(guān)。（3）消費(fèi)教育是針對(duì)消費(fèi)者獲取甄別真實(shí)信息的教育,這一責(zé)任在“互聯(lián)網(wǎng)＋”時(shí)代尤為關(guān)鍵。國(guó)家應(yīng)構(gòu)筑政府、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)等多方參與的消費(fèi)教育體系,實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)準(zhǔn)確傳達(dá)。（4）便捷維權(quán)是快速經(jīng)濟(jì)地解決消費(fèi)紛爭(zhēng)。除專(zhuān)設(shè)消費(fèi)法庭、實(shí)行多元調(diào)解并聯(lián)、熱線電話(huà)求助外,創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)調(diào)解、仲裁、審判等方式也是發(fā)展趨勢(shì),這需要對(duì)受案、取證、抗辯、結(jié)案、執(zhí)行等作出新規(guī)則。

5.消費(fèi)調(diào)控立法方面,加強(qiáng)規(guī)劃、財(cái)政、稅收、金融、貿(mào)易、儲(chǔ)備、價(jià)格等調(diào)控手段對(duì)消費(fèi)的制度性影響。（1）消費(fèi)規(guī)劃是對(duì)消費(fèi)目標(biāo)的設(shè)定,消費(fèi)目標(biāo)包括消費(fèi)總量、比例、收入、項(xiàng)目工程等,主要規(guī)定在特定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與政策中,今后應(yīng)重視供求規(guī)劃對(duì)接,提高目標(biāo)引導(dǎo)效應(yīng)。（2）消費(fèi)財(cái)政是利用財(cái)政手段（如家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼）促進(jìn)或抑制消費(fèi),政府應(yīng)對(duì)基本消費(fèi)和農(nóng)村消費(fèi)予以扶持。（3）消費(fèi)稅收是通過(guò)稅收調(diào)節(jié)消費(fèi)能力,目前以消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅、車(chē)輛購(gòu)置稅等為主,未來(lái)應(yīng)開(kāi)征環(huán)境稅、調(diào)整消費(fèi)稅,降低中低收入居民個(gè)人稅負(fù)。（4）消費(fèi)金融以消費(fèi)信貸為代表,是較早實(shí)行的消費(fèi)促進(jìn)措施,當(dāng)前需加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信貸監(jiān)管,防范信貸詐騙和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。（5）消費(fèi)貿(mào)易是跨境消費(fèi)交易,當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)進(jìn)口消費(fèi)品的衛(wèi)生、檢疫管理,創(chuàng)新跨境互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)監(jiān)督。（6）消費(fèi)儲(chǔ)備是針對(duì)糧食、食用油、肉類(lèi)、食鹽等儲(chǔ)備,中國(guó)已有成熟體制與制度,但儲(chǔ)備輪換與市場(chǎng)投放還有待完善。（7）消費(fèi)價(jià)格是影響消費(fèi)水平的關(guān)鍵因素,政府在強(qiáng)化公共產(chǎn)品成本監(jiān)控的同時(shí),尚需加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的管制。因過(guò)度宣揚(yáng)供求理論,“天價(jià)蝦”、“天價(jià)魚(yú)”、“天價(jià)房”等嚴(yán)重背離商品成本的價(jià)格現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,“明碼標(biāo)價(jià)”則成為監(jiān)管部門(mén)推卸責(zé)任的借口。對(duì)此,國(guó)家應(yīng)在指導(dǎo)思想和制度上有所突破和創(chuàng)新,尊重勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值理論和交易倫理,嚴(yán)厲制裁利用信息不對(duì)稱(chēng)、通過(guò)“天價(jià)”行為盤(pán)剝消費(fèi)者的行為。

前述五方面立法回應(yīng)了“66號(hào)文”和十三五規(guī)劃提出的消費(fèi)升級(jí)政策目標(biāo),它們看似繁復(fù)且分離,實(shí)則聚焦于政府對(duì)產(chǎn)業(yè)和公共事業(yè)的過(guò)程性管制和放權(quán),因此形式上依舊保持“產(chǎn)業(yè)規(guī)制”特點(diǎn)。但是,消費(fèi)升級(jí)政策促使這些立法突出消費(fèi)側(cè)對(duì)供給側(cè)的引導(dǎo)和約束,折射出生產(chǎn)服務(wù)于消費(fèi)的目標(biāo)與價(jià)值轉(zhuǎn)向。在此意義上,居民消費(fèi)利益實(shí)現(xiàn)并不局限于交易環(huán)節(jié),而是貫穿于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程。

結(jié) 語(yǔ)

基于前述分析,有必要思考消費(fèi)立法的規(guī)范構(gòu)成及其協(xié)同性。盡管有觀點(diǎn)提出消費(fèi)者法廣義上包括消費(fèi)者政策法、消費(fèi)者合同法、消費(fèi)者安全法三部分①梁慧星：《消費(fèi)者法及其完善》,《工商行政管理》2000年第21 期。,重視消費(fèi)政策對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù),但是其仍以《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為研究對(duì)象,從消費(fèi)者弱勢(shì)假定出發(fā),探討實(shí)質(zhì)消費(fèi)正義的實(shí)現(xiàn)路徑。但是,分析該法可以發(fā)現(xiàn)：（1）該法以有效消費(fèi)需求為前提,未考慮消費(fèi)者無(wú)消費(fèi)能力的情形,未區(qū)分基本消費(fèi)與發(fā)展消費(fèi),未明確是否排除公共產(chǎn)品消費(fèi)；（2）該法僅調(diào)整消費(fèi)交易,排除消費(fèi)質(zhì)量與安全的過(guò)程控制；（3）該法將消費(fèi)者抽象化,弱化具體消費(fèi)情境,進(jìn)而弱化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的具體義務(wù)和責(zé)任以及消費(fèi)者的真實(shí)身份與動(dòng)機(jī)；（4）該法未考慮消費(fèi)政策對(duì)消費(fèi)交易的影響。于是,圍繞《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的適用,現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)“知假買(mǎi)假”者是否屬于消費(fèi)者、春運(yùn)鐵路票價(jià)上漲是否違法、商品房限購(gòu)令是否屬于不可抗力、“禁止自帶酒水”是否屬于不公平格式條款、“問(wèn)題疫苗”事件中政府是否擔(dān)責(zé)等爭(zhēng)論。這些爭(zhēng)論說(shuō)明社會(huì)對(duì)消費(fèi)立法普遍存在“窄化”和“碎片化”的解讀傾向,簡(jiǎn)單將《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等同于消費(fèi)立法,忽略了約束該法發(fā)揮作用的大量關(guān)聯(lián)立法和政策。正如有學(xué)者所指,消費(fèi)權(quán)保護(hù)不是一部《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》可以實(shí)現(xiàn)的,尚需制定基本消費(fèi)政策和具體法律法規(guī)。②徐孟洲：《耦合經(jīng)濟(jì)法論》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版,第138頁(yè)?！拔逦灰惑w”的消費(fèi)立法體系構(gòu)建有利于系統(tǒng)識(shí)別和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。