論《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”——一種規(guī)范主義進(jìn)路

鄭　毅

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論《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”
——一種規(guī)范主義進(jìn)路

鄭毅①

摘要：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”是民族自治地方自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)時(shí)重要的履行配合職能、承擔(dān)配合責(zé)任的主體，但學(xué)界目前對(duì)于該概念的內(nèi)涵理解并不明晰，導(dǎo)致許多理論、立法和實(shí)踐問題解決不暢?；趯?duì)相關(guān)法律的規(guī)范分析可知，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”實(shí)際上包括民族自治地方上級(jí)的立法、行政和司法三類機(jī)關(guān)。由此，在特定情況下對(duì)“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的具體指向加以判定，就能夠解決其與自治權(quán)、條塊結(jié)構(gòu)以及憲法和法律中“國家”等相關(guān)概念的關(guān)系為代表的一系列重要問題。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治法；“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”；內(nèi)涵；對(duì)象；規(guī)范分析

“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”作為一個(gè)憲法概念出現(xiàn)在民族區(qū)域自治制度中，即始于“五四憲法”。其第72條規(guī)定：“各上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障各自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，并且?guī)椭魃贁?shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)和文化的建設(shè)事業(yè)?！贝撕?，“七五憲法”第24條和“七八憲法”第40條對(duì)此提法加以沿用。*基于特殊歷史背景，“七五憲法”和“七八憲法”實(shí)屬我國民族區(qū)域自治發(fā)展史上的低谷，而能被這兩部憲法在制度上加以延續(xù)，也從一個(gè)側(cè)面說明“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”本身的重要性。在現(xiàn)行《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(下稱《民族區(qū)域自治法》)中，關(guān)于“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”角色的規(guī)定占據(jù)相當(dāng)篇幅。*現(xiàn)行《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中直接包含“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”表述的條文共計(jì)16條，占到條文總數(shù)的21.6%；第六章《上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)》共計(jì)19條，占到條文總數(shù)的25.7%，而該章篇幅也在七章中排名第二，僅次于第三章《自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)》的27條。而在理論與實(shí)踐中，一般是將這個(gè)概念直接拿來使用，極少有人探究其具體意涵。*筆者在中國知網(wǎng)的檢索結(jié)果顯示，迄今以“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”為題的論文共7篇：2001年《民族區(qū)域自治法》修改前共發(fā)表4篇(1990年、1992年、1993年和1996年各1篇)；2001年修法后共發(fā)表3篇(2010年、2013年和2015年各1篇)。除其中一篇論文對(duì)“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”本身的概念以一句話交代之外(戴小明等：《論上級(jí)國家機(jī)關(guān)的民族法責(zé)任》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2010年第5期)，余者均未予涉及。此外，還有一篇2004年《中國民族報(bào)》的評(píng)論曾簡(jiǎn)要涉及該問題(王淼：《從法理角度看自治法中上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)》，《中國民族報(bào)》2004年12月24日)，但亦未深度展開?？梢姡瑢W(xué)界似乎認(rèn)為這個(gè)問題是不言自明的，無需過多著墨。問題是：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”究竟為何？

一、設(shè)問：為什么是“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”？

顯然，對(duì)“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”內(nèi)涵的探討絕非簡(jiǎn)單的文字游戲，其價(jià)值主要體現(xiàn)為如下三點(diǎn)。第一，在理論上，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”相關(guān)職能的充分實(shí)施是民族自治地方實(shí)踐區(qū)域自治的重要保障。一方面，《民族區(qū)域自治法》第4條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)?！倍硪环矫?，由于歷史原因，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事業(yè)的發(fā)展水平仍然較低。故與一般地方相比，民族自治地方職能目標(biāo)更為廣泛的設(shè)置，及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力相對(duì)落后的現(xiàn)實(shí)之間形成了巨大張力。而為了消除這種歷史上遺留下來的民族間事實(shí)上的不平等，國家就必須大力幫助民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化等建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，這也是中國現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分和必然要求。*李寶奇：《民族區(qū)域自治法學(xué)》，北京：法律出版社，2013年，第231頁。正如李維漢早在1954年5月《中華人民共和國憲法》(下稱《憲法》)起草委員會(huì)第四次全體會(huì)議上就曾指出的：“如果讓少數(shù)民族關(guān)起門來搞自治，沒有國家的支援，很多事情就不可能搞。”*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第129頁。可見，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”相關(guān)職能的良好發(fā)揮，實(shí)際上是民族自治地方充分實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治必然的邏輯延伸，且直接構(gòu)成了民族區(qū)域自治實(shí)踐的重要方面。

第二，在立法上，需要明晰幫扶職能的行使主體和責(zé)任主體?！睹褡鍏^(qū)域自治法》對(duì)“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的規(guī)定集中于兩個(gè)維度，一是對(duì)民族自治地方特殊性的尊重，如第8、9、14、20、54、68、72條；二是對(duì)民族自治地方的幫助和照顧，如第六章的第55～67、69～71條。但不論何種維度，民族自治地方均處于受惠者的法律地位。“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的尊重、幫助和照顧不僅是民族自治地方當(dāng)然享有的法定權(quán)利，且民族自治地方也有權(quán)主張和要求“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”予以積極、充分、有效地履行這些法定職責(zé)。因此，相關(guān)權(quán)利主張的對(duì)象以及責(zé)任承擔(dān)的主體是否明確，對(duì)于民族自治地方能否充分享受尊重、幫助和照顧的法定優(yōu)遇具有重要意義。

第三，在實(shí)踐中，對(duì)新問題予以及時(shí)回應(yīng)。例如，城市化大潮在民族自治地方的特殊反映——自治縣改市(區(qū))，由于《憲法》第30條并無“自治市”和作為市轄區(qū)的“自治區(qū)”的建制，因此，自治縣改市(區(qū))的必然結(jié)果是自治縣的民族自治地方身份與自治權(quán)的雙重喪失。*雖然這些地方所在的省、自治區(qū)、直轄市都曾專門發(fā)文明確它們可繼續(xù)比照享受民族自治地方的待遇和各項(xiàng)民族政策，但由于不再是民族自治地方，法定自治權(quán)利的喪失不可避免。參見田燁《新中國民族地區(qū)行政區(qū)劃研究》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2010年，第145頁。其根源在于，目前針對(duì)該問題的核心規(guī)范——《民族區(qū)域自治法》第14條第二款沒能發(fā)揮預(yù)期的規(guī)制效用，*該款規(guī)定：“民族自治地方一經(jīng)建立，未經(jīng)法定程序，不得撤銷或合并。確實(shí)需要撤銷、合并或變動(dòng)的，由上級(jí)國家機(jī)關(guān)的有關(guān)部門和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)充分協(xié)商擬定，按照法定程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)?！倍角蟆笆А痹虻年P(guān)鍵則在于明確直接管控此類地方改革的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”，及其行使相關(guān)職能的依據(jù)究竟為何。又如，我國目前存在相當(dāng)數(shù)量的“大自治套小自治”現(xiàn)象，即高一級(jí)的民族自治地方下轄低一級(jí)的民族自治地方，如此一來，在上下級(jí)民族自治地方由不同的少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域自治的情況下，應(yīng)如何兼顧級(jí)差科層系統(tǒng)的正常運(yùn)作和下級(jí)民族自治地方自治權(quán)充分行使的問題隨之產(chǎn)生。*該問題具有相當(dāng)?shù)膹V泛性。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在30個(gè)自治州中，隸屬于自治區(qū)的有5個(gè)，均在新疆，占自治州總數(shù)的16.7%。在120個(gè)自治縣中，直接隸屬于自治州的有19個(gè)，占自治縣總數(shù)的15.8%；不直接隸屬自治州，但設(shè)置于自治區(qū)內(nèi)的有17個(gè)，占自治縣總數(shù)的14.2%。由此，設(shè)在民族自治地方內(nèi)的自治縣共計(jì)36個(gè)，占自治縣總數(shù)的30%。綜上，在全國150個(gè)州縣級(jí)民族自治地方中，隸屬于上級(jí)民族自治地方的民族自治地方共41個(gè)，比例為27.3%，接近1/3。此外，根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第12條第二款“民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族聚居的地方建立相應(yīng)的自治地方或者民族鄉(xiāng)”的規(guī)定，目前，我國具有隸屬關(guān)系的上下級(jí)自治地方實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族的差異化率達(dá)到100%。而倘能正面回應(yīng)“上級(jí)國家機(jī)關(guān)是否包含上級(jí)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”的問題，則有可能依據(jù)《民族區(qū)域自治法》第8條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)保障民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)”的規(guī)定，對(duì)“大小自治”的關(guān)系問題在一定程度上實(shí)現(xiàn)原則性解構(gòu)。可見，改革實(shí)踐對(duì)“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”內(nèi)涵明確性的需求是客觀而迫切的。

二、初解：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的指向特定嗎？

戴小明教授是少數(shù)關(guān)注到該問題的學(xué)者，他曾扼要地指出：“三級(jí)自治地方的上級(jí)國家機(jī)關(guān)是不相同的，對(duì)于自治區(qū)而言上級(jí)國家機(jī)關(guān)就是國務(wù)院，而自治州的上級(jí)國家機(jī)關(guān)就是省(直轄市)人民政府和國務(wù)院，自治縣的上級(jí)國家機(jī)關(guān)就是地區(qū)或者設(shè)區(qū)的市人民政府或自治州人民政府?！?戴小明等：《論上級(jí)國家機(jī)關(guān)的民族法責(zé)任》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2010年第5期。且不說該表述是否準(zhǔn)確，*該判斷至少有兩個(gè)細(xì)節(jié)是不準(zhǔn)確的，第一，目前我國30個(gè)自治州均分布于省和自治區(qū)內(nèi)，直轄市并無下轄；第二，除了自治州和設(shè)區(qū)的市下轄自治縣外，還有直轄市下轄自治縣的特例——重慶市下轄4個(gè)自治縣。另有一點(diǎn)值得商榷的是，即依照現(xiàn)行《憲法》第30條規(guī)定的“省管縣”體制，自治縣的上級(jí)國家機(jī)關(guān)均應(yīng)屬省級(jí)地方，雖然在實(shí)踐中自治縣由市、地區(qū)或自治州等地級(jí)單位代管，但頗有違憲之嫌。至少這一判斷的主要意旨有三：一是“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”僅指各級(jí)行政機(jī)關(guān)，與其他類型的國家機(jī)關(guān)無涉；二是“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”所存在的維度僅限于塊塊關(guān)系，即屬縱向政府間關(guān)系；三是對(duì)于三類不同的民族自治地方而言，所對(duì)應(yīng)的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”亦不相同。然而，事實(shí)果真如此嗎？

邏輯上，要剖析“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的概念，我們首先要解決其為特指還是泛指的問題，其中一條捷徑是對(duì)相關(guān)法律文本進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范分析。雖然現(xiàn)行《憲法》共有1段序言和25個(gè)正式條款涉及民族區(qū)域自治制度，*分別是序言第11段，以及第4、30、34、52、59、65、70、89、95、97、99、102、107、112～122、134條。但卻并未出現(xiàn)過“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的表述。這顯然是出于將這項(xiàng)規(guī)范的制定賦予“憲法相關(guān)法”的考量，*該提法源自2011年10月27日國務(wù)院新聞辦發(fā)表的《〈中國特色社會(huì)主義法律體系〉白皮書》，該文件確認(rèn)：“憲法相關(guān)法是與憲法相配套、直接保障憲法實(shí)施和國家政權(quán)運(yùn)作等方面的法律規(guī)范，調(diào)整國家政治關(guān)系，主要包括國家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作原則方面的法律，民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度方面的法律，維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整、國家安全、國家標(biāo)志象征方面的法律，保障公民基本政治權(quán)利方面的法律。”故本文的分析謹(jǐn)以《民族區(qū)域自治法》為樣本。

在現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》中，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”共出現(xiàn)21次，大致可分為三類。第一，原則性條款(第7、8、9、20條，共6次)。其中，前三條為“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”交辦各種任務(wù)、保障自治地方行使自治權(quán)、維護(hù)和發(fā)展民族關(guān)系、保障民族平等、禁止破壞民族團(tuán)結(jié)、制造民族分裂；第20條為自治機(jī)關(guān)對(duì)“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”決議、決定、命令和指示的變通或停止執(zhí)行。第二，第14條(共2次)：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”在民族自治地方的建立、區(qū)域界線的劃分、名稱的構(gòu)成、撤銷或者合并及區(qū)域界線變動(dòng)程序中的角色。第三，第六章(第54～72條)(共13次)，即“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”對(duì)民族自治地方的幫助、指導(dǎo)和照顧職責(zé)。雖然在表述上無異，但《民族區(qū)域自治法》不同條款中“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的指向卻有所區(qū)別。

其中，最為特殊的是第14條中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”。該條規(guī)定：“民族自治地方的建立、區(qū)域界線的劃分、名稱的組成，由上級(jí)國家機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)地方的國家機(jī)關(guān)，和有關(guān)民族的代表充分協(xié)商擬定，按照法律規(guī)定的程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。民族自治地方一經(jīng)建立，未經(jīng)法定程序，不得撤銷或者合并；民族自治地方的區(qū)域界線一經(jīng)確定，未經(jīng)法定程序，不得變動(dòng)；確實(shí)需要撤銷、合并或者變動(dòng)的，由上級(jí)國家機(jī)關(guān)的有關(guān)部門和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)充分協(xié)商擬定，按照法定程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。”由《憲法》第89條“國務(wù)院行使下列職權(quán)……(十五)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分”的規(guī)定可知，不論是自治區(qū)、自治州還是自治縣，其建置(除自治區(qū))和區(qū)域劃分的決定權(quán)均為國務(wù)院的專屬職權(quán)。因此，第14條中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”除了國務(wù)院外，再無其他指代的可能。至于第二款中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的有關(guān)部門”，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》第8條“各級(jí)民政部門分級(jí)負(fù)責(zé)行政區(qū)劃的管理工作”的規(guī)定，故在實(shí)踐中特指中華人民共和國民政部。*具體工作由民政部的區(qū)劃地名司承擔(dān)，“審核縣級(jí)以上行政區(qū)域的設(shè)立、命名、變更和政府駐地遷移”為該司的職責(zé)之一。中華人民共和國民政部網(wǎng)站，http://qhs.mca.gov.cn/article/jgzn/。由此，在自治縣改市(區(qū))的過程中，《民族區(qū)域自治法》第14條第二款未能發(fā)揮預(yù)期規(guī)制效用的原因得以明朗：區(qū)劃地名司行使職權(quán)的依據(jù)為《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告的通知》(國發(fā)[1993]38號(hào))，而其中設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的建立設(shè)主要考量因素集中在經(jīng)濟(jì)水平、人口密度、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)(民族、宗教、文化等)基本未涉及。因此，《民族區(qū)域自治法》第14條第二款的預(yù)防效用的發(fā)揮其實(shí)被《通知》所阻卻?？傊?，第14條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的指向是明確且惟一的。

除第14條外，其他條款中出現(xiàn)的19處“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的指向則均具有不確定性。一方面，此類條款涉及的職責(zé)類型較為多樣，既包括照顧、幫助，也包括尊重、指導(dǎo)；另一方面，由于此類條款涉及的事項(xiàng)領(lǐng)域較為寬泛，涉及經(jīng)濟(jì)、文化、教育、人才培養(yǎng)等諸多方面。以上就決定了這19處“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的指向必然具有多元化特征。

三、追問：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”所指為何？

應(yīng)首先嘗試在根本法中尋找線索。在《憲法》中，與“國家機(jī)關(guān)”并列適用的另一個(gè)術(shù)語是“國家機(jī)構(gòu)”，這是指一定社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)通過直接及為實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治職能而建立起來的國家機(jī)關(guān)的總和。*周葉中主編：《憲法》(第二版)，北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2005年，第312頁?？梢?，“國家機(jī)關(guān)”傾向于特定機(jī)構(gòu)的表述，而國家機(jī)構(gòu)則作“國家機(jī)關(guān)”集合概念的概稱使用。該判斷也在《憲法》的結(jié)構(gòu)安排中得到印證——《憲法》第三章題為《國家機(jī)構(gòu)》，分成全國人民代表大會(huì)、中華人民共和國主席、國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院六節(jié)。而在本文的論域中，從橫向類型化的視角劃分，我國的國家機(jī)關(guān)顯然包括權(quán)力機(jī)關(guān)(各級(jí)人大)、行政機(jī)關(guān)(各級(jí)人民政府)和司法機(jī)關(guān)(各級(jí)法院、檢察院)。*由于我國的民族自治地方并不具備完全意義上的軍事自治權(quán)(組建公安部隊(duì)的權(quán)利充其量?jī)H具有“準(zhǔn)軍事性”，參見宋才發(fā)《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》，北京：人民出版社，2008年，第301頁)，而國家主席的權(quán)力根據(jù)《憲法》第80條又呈現(xiàn)虛化特征，因此將中央軍委和國家主席排除于“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”范疇之外。那么，這些類型的“國家機(jī)關(guān)”是否都可能成為《民族區(qū)域自治法》中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”呢？

(一)行政機(jī)關(guān)屬于“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”嗎？

目前，學(xué)界對(duì)這一點(diǎn)的認(rèn)可態(tài)度是空前一致的。*基于前文的分析，《民族區(qū)域自治法》第14條的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”特指國務(wù)院，這本身就說明行政機(jī)關(guān)是“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的必然組成部分之一。其直接依據(jù)為《民族區(qū)域自治法》第六章。從該章所涉及的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”對(duì)民族自治地方的幫助、照顧職責(zé)內(nèi)容來看，涉及經(jīng)濟(jì)、文化、教育、人才培養(yǎng)等諸方面。而根據(jù)《憲法》第89條規(guī)定的國務(wù)院的職權(quán)，以及第107條規(guī)定的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的職權(quán)來看，上述領(lǐng)域均屬典型的行政權(quán)范疇。2005年，《國務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第7、9、11、15、24、25、25條，亦再次強(qiáng)調(diào)了“上級(jí)人民政府”幫助、優(yōu)惠民族自治地方的諸職責(zé)，其中第33條更是直接確認(rèn)：“本規(guī)定所稱上級(jí)人民政府，是指民族自治地方的上級(jí)人民政府?！?/p>

本文對(duì)現(xiàn)有的研究流域水文尺度效應(yīng)的方法進(jìn)行了簡(jiǎn)要的回顧。根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)外文獻(xiàn)，把Product Moments和Probability Weighed Moments方法應(yīng)用于加拿大的10個(gè)流域作為一個(gè)例子來展示方法的應(yīng)用。結(jié)論是PMs與PWMs方法適合于研究流域水文的尺度效應(yīng)。2種方法共同表明了年平均流量在所選取的流域具有單一尺度性，且平均尺度指數(shù)為1.158。因此，所建立的尺度關(guān)系可以用來預(yù)估該區(qū)域未觀測(cè)流域的年平均流量。本次的實(shí)驗(yàn)為鄱陽湖區(qū)流域提供了一個(gè)很好的理論框架。尺度關(guān)系可以應(yīng)用于鄱陽湖流域的洪水預(yù)報(bào)、流域的年平均流量估計(jì)以及低流量的評(píng)價(jià)，可為流域管理提供一定的指導(dǎo)作用。

同時(shí)，《民族區(qū)域自治法》的部分條款也隱含了間接依據(jù)。如第20條規(guī)定：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)?！苯Y(jié)合《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第9條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的公文形式共有命令(令)、決定、公告、通告、通知、通報(bào)、議案、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、意見、函、會(huì)議紀(jì)要等13種。其中，能夠發(fā)布決定和命令的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”顯然指向了行政機(jī)關(guān)。這也得到了2015年3月15日正式實(shí)施的修訂后的《中華人民共和國立法法》(下稱《立法法》)第80條以及《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(下稱《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》)第59、61條的補(bǔ)充確認(rèn)。*《立法法》第80條涉及國務(wù)院的決定、命令；《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條為縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府及其下級(jí)政府的決定、命令；第61條為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定、命令。此外，根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第8條，“(十一)請(qǐng)示適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)”可知，“指示”其實(shí)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)請(qǐng)示的回應(yīng)，亦屬行政機(jī)關(guān)的公文形式?？傊?，行政機(jī)關(guān)屬于“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的范疇當(dāng)無疑義。*至于“決議”，后文將有詳細(xì)論述。

(二)權(quán)力機(jī)關(guān)屬于“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”嗎？

根據(jù)戴小明教授的理解，立法機(jī)關(guān)并不屬于“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的范疇，筆者以為該判斷誠可商榷。

就直接依據(jù)而言，《民族區(qū)域自治法》第55條第三款規(guī)定：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的特點(diǎn)和需要?！倍鶕?jù)《憲法》第63條(六)、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條(二)、第44條(五)的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的批準(zhǔn)、監(jiān)督執(zhí)行、變更等均屬國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)。可見，“上級(jí)國家立法機(jī)關(guān)理所當(dāng)然包含在‘上級(jí)國家機(jī)關(guān)’之中”。*王淼：《從法理角度看自治法中上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)》，《中國民族報(bào)》2004年12月24日。就間接依據(jù)而言，一方面，《民族區(qū)域自治法》第20條中的“決議”屬于典型的人大系統(tǒng)的公文形式。現(xiàn)行《憲法》分別在第67、71、99、104和107條出現(xiàn)了五次“決議”，其發(fā)布主體分別對(duì)應(yīng)全國人大、全國人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大、縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大；《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》在第8、9、20、31、44、45、52、59、61條共9個(gè)條文出現(xiàn)的14次“決議”，均無一例外地源于各級(jí)人大系統(tǒng)。*包括縣級(jí)以上各級(jí)人大(常委會(huì)、針對(duì)特定問題的調(diào)查委員會(huì))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、地方各級(jí)人大等。此外，根據(jù)《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》第6條的規(guī)定，“決議”系人大機(jī)關(guān)的公文種類，適用于經(jīng)會(huì)議審議或討論通過的重要事項(xiàng)。另一方面，“決定”不僅限于行政機(jī)關(guān)的公文形式，《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》第6條同時(shí)也將其列為人大機(jī)關(guān)的公文種類之一，即“適用于對(duì)重要事項(xiàng)做出的決策和安排”；*實(shí)際上，“決定”既屬于行政機(jī)關(guān)的公文種類，也屬于人大機(jī)關(guān)的公文種類?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》在第8、9、13、17、18、24、25、26、27、28、31、44、46、52條將作出決定的主體規(guī)定為各級(jí)人大機(jī)關(guān)；*包括縣級(jí)以上地方各級(jí)人大(常委會(huì)、常委會(huì)主任會(huì)議、預(yù)備會(huì)議、主席團(tuán))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、地方各級(jí)人大(主席團(tuán))等。而《立法法》在第9、10、12、13、14、15、16、17、23、26、27、37、41、43、47、56、65、72、74、100條出現(xiàn)的“決定”亦同樣源于各級(jí)人大系統(tǒng)。*涉及全國人大(其常委會(huì)、主席團(tuán)、全體會(huì)議常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議)、省和自治區(qū)人大常委會(huì)等。綜上，決議和決定均為人大機(jī)關(guān)的公文種類，而人大也就當(dāng)然屬于《民族區(qū)域自治法》中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”。

(三)司法機(jī)關(guān)屬于“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”嗎？

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”是指自治機(jī)關(guān)以上的各級(jí)人大和政府。*張春生：《〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉釋義及實(shí)用指南》，北京：中國民主法制出版社，2003年，第58頁。根據(jù)《憲法》第112條的規(guī)定，由法院、檢察院組成的司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)并不屬于自治地方的自治機(jī)關(guān)范疇；也有學(xué)者認(rèn)為，《民族區(qū)域自治法》第六章僅涉及權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，“沒有出現(xiàn)上級(jí)國家司法機(jī)關(guān)負(fù)有什么樣的職責(zé)的規(guī)定，也就是說，上級(jí)國家機(jī)關(guān)僅僅包括權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，而無司法機(jī)關(guān)”。*王淼：《從法理角度看自治法中上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)》，《中國民族報(bào)》2004年12月24日。這種判斷同樣是值得商榷的。

首先，縱向關(guān)系體制方面?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第46條規(guī)定：“民族自治地方的人民法院和人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。民族自治地方的人民檢察院并對(duì)上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)。民族自治地方人民法院的審判工作，受最高人民法院和上級(jí)人民法院監(jiān)督。民族自治地方的人民檢察院的工作，受最高人民檢察院和上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)?！笨梢?，不論是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系還是監(jiān)督關(guān)系，上級(jí)司法機(jī)關(guān)勢(shì)必對(duì)設(shè)于民族自治地方的下級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)行使施加能動(dòng)影響，因此也就具有成為“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的可能。

其次，組織人事制度方面?！吨腥A人民共和國檢察院組織法》第23條第二款規(guī)定：“自治州、省轄市、縣、市、市轄區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免，須報(bào)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！钡?6條規(guī)定：“全國和省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)的建議，可以撤換下級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)委員?！笨梢?，上級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)對(duì)于設(shè)于民族自治地方下級(jí)檢察院的人事任免具有程序上的提請(qǐng)權(quán)和建議權(quán)。由此，行使這兩類權(quán)力的檢察長(zhǎng)所在的上級(jí)檢察院顯然就成為了相應(yīng)民族自治地方檢察院的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”。

再次，司法管轄范疇方面。《民族區(qū)域自治法》第9條規(guī)定：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系?！币籽灾?，在出現(xiàn)破壞“各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系”的情況下，若采取司法途徑加以“維護(hù)和發(fā)展”，則“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”就可能包含司法機(jī)關(guān)。如《中華人民共和國治安管理處罰法》第47條規(guī)定：“煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視，或者在出版物、計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)中刊載民族歧視、侮辱內(nèi)容的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。”若相對(duì)人不服該處罰決定，即可依據(jù)2015年5月1日起施行的修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》(下稱《行政訴訟法》)第12條(一)的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。又如，《中華人民共和國刑法》第249～251條規(guī)定了煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視罪、出版歧視侮辱少數(shù)民族作品罪、侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪等罪名?；诂F(xiàn)行審級(jí)管轄制度，這些情況均有可能促使相應(yīng)司法機(jī)關(guān)成為“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”。此外，雖然大多數(shù)涉及“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的規(guī)范集中在財(cái)經(jīng)、基建、環(huán)保、發(fā)布命令等領(lǐng)域，看似以行政、立法機(jī)關(guān)的職責(zé)為主，但這并不排斥司法機(jī)關(guān)在相關(guān)過程中司法監(jiān)督功能的發(fā)揮。而且，在當(dāng)前“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”積極作為普遍不足的情況下，司法監(jiān)督恰是預(yù)防相關(guān)主體不作為或作為有限的重要制度路徑。

最后，司法審判過程方面。如在法律適用上，《行政訴訟法》第63條第二款規(guī)定：“人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。”倘案件上訴至上級(jí)人民法院，則二審法院有權(quán)根據(jù)《行政訴訟法》第89條(二)的規(guī)定對(duì)一審法院是否正確適用當(dāng)?shù)刈灾螚l例和單行條例的問題進(jìn)行審查，這也使得二審法院可能成為一審法院所在自治地方的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”。

(四)補(bǔ)強(qiáng)：一個(gè)歷史的論證

立法、行政、司法“三位一體”的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”結(jié)構(gòu)模式同樣具有歷史依據(jù)。1952年公布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治制度實(shí)施綱要》(下稱《綱要》)曾在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)實(shí)際代行《民族區(qū)域自治法》的基本法律功能，而其第六章就專章規(guī)定了“上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則”。從該章第30～35條共六個(gè)條文的內(nèi)容來看，其“上級(jí)人民政府”的職能范圍同現(xiàn)行《民族區(qū)域自治》中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”大致吻合。需要強(qiáng)調(diào)的是，《綱要》中“人民政府”的含義與今天的理解具有較大差異。由于當(dāng)時(shí)“五四憲法”尚未出臺(tái)，故《綱要》制定的憲法依據(jù)只能是1949年的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(下稱《共同綱領(lǐng)》)第53條“人民政府應(yīng)幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的建設(shè)事業(yè)”的規(guī)定，*通說認(rèn)為，《共同綱領(lǐng)》在建國初具有臨時(shí)憲法的作用，即具有所謂的“憲法性”。 參見許崇德《中華人民共和國憲法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第45～46頁。而這里的“人民政府”系“大政府”概念。例如，當(dāng)時(shí)所謂的“中央人民政府”，其實(shí)是中央人民政府委員會(huì)、中央人民政府主席、政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署等中央機(jī)關(guān)的總和，且中央人民政府委員會(huì)還行使著后來由人大行使的絕大部分職權(quán)。*許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第64～65頁。由此可知，《綱要》中的“人民政府”實(shí)為立法、行政、司法“三位一體”的結(jié)構(gòu)。

“五四憲法”頒布后，為配合國家機(jī)構(gòu)的調(diào)整，“上級(jí)人民政府”的表述被“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”所正式取代(第72條)，但因《綱要》的法律效力在其后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)依然得以延續(xù)，故“五四憲法”中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”與《綱要》中的“上級(jí)人民政府”在內(nèi)涵范疇上的差異并不明顯。此后，“七五憲法”第24條第三款、“七八憲法”第40條均沿用了“五四憲法”中“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的表述，而在這兩部憲法的修訂過程中并未對(duì)該問題進(jìn)行集中討論和說明。因此，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”三位一體的范疇解釋一直得以延續(xù)。*“七五憲法”和早期的“七八憲法”以“革命委員會(huì)”的表述替代“人民政府”，1979年五屆人大二次會(huì)議又改回為“人民政府”，且在十年文革期間，人大幾乎停擺，“地方各級(jí)革命委員會(huì)實(shí)際上是擁有全權(quán)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)”(許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第340頁)，但不論稱謂、職能如何調(diào)整，立法、行政、司法的類型化制度結(jié)構(gòu)始終存在。現(xiàn)行憲法雖然未明確采用“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的表述，*現(xiàn)行《憲法》在表述上以“國家”代之，“國家”與“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的關(guān)系，下文將專門論述。但實(shí)際上依據(jù)第4條第二款“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”的規(guī)定，將相關(guān)的細(xì)化規(guī)定職能賦予了當(dāng)時(shí)正在起草中的《民族區(qū)域自治法》。*1984年5月22日，在第六屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)阿沛·阿旺晉美在《關(guān)于〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法(草案)〉的說明》中指出：“憲法規(guī)定，‘國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展’，草案根據(jù)憲法這一規(guī)定的精神，對(duì)上級(jí)國家機(jī)關(guān)在這方面的職責(zé)，做了一系列的規(guī)定?！币虼耍睹褡鍏^(qū)域自治法》與前面三部憲法中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”存在邏輯上的承繼關(guān)系。

四、認(rèn)真對(duì)待“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”：內(nèi)涵問題的深層闡釋

首先，所謂的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”并非僅針對(duì)自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的領(lǐng)域。誠然，《民族區(qū)域自治法》中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”主要針對(duì)自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的行使。如該法第7條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)要把國家的整體利益放在首位，積極完成上級(jí)國家機(jī)關(guān)交給的各項(xiàng)任務(wù)。”那么，能夠向這兩類主體交辦任務(wù)的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”，自然是上級(jí)人大和上級(jí)政府，其中當(dāng)然也包括了上級(jí)人大向作為自治地方自治機(jī)關(guān)的下級(jí)政府交辦事項(xiàng)的情形。但應(yīng)注意到，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的角色扮演也并非完全集中于幫助自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的領(lǐng)域。在《民族區(qū)域自治法》第六章中，涉及“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”能動(dòng)地對(duì)民族自治地方實(shí)施幫助、照顧的內(nèi)容，與一般地方國家機(jī)關(guān)的職能并無本質(zhì)不同，其與自治權(quán)的行使本身的關(guān)系亦不大(如第55～58、60、61、63、66、69條)。易言之，在地方自治理論上，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的職責(zé)范疇形成了對(duì)自治地方自治機(jī)關(guān)的自治事項(xiàng)和委辦事項(xiàng)的雙重觀照，*李惠宗：《憲法要義》(第六版)，臺(tái)北：元照出版公司，2012年，第661頁。這也從另一個(gè)角度反駁了將“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”僅局限為自治機(jī)關(guān)的狹隘解釋論。此外，如前所述，司法機(jī)關(guān)雖可能實(shí)際扮演“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的角色，但根據(jù)《憲法》第112條的規(guī)定，其卻并不屬于自治機(jī)關(guān)的范疇。

其次，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作為“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”時(shí)，范疇及于條塊關(guān)系之全部。在戴小明教授的研究中，行政機(jī)關(guān)作為“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”時(shí)僅指包括國務(wù)院在內(nèi)的各級(jí)人民政府，即所謂的塊塊關(guān)系；然而在實(shí)踐中，條條關(guān)系和條塊關(guān)系也同樣成為構(gòu)成上下級(jí)國家機(jī)關(guān)關(guān)系的重要制度載體。*一般認(rèn)為，“塊塊”是指各個(gè)層級(jí)的地方政府；“條條”是指從中央延續(xù)到基層的各級(jí)政府中職能相似或業(yè)務(wù)相同的職能部門。參見周振超《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第2頁。如，《民族區(qū)域自治法》第62條規(guī)定了“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”加大對(duì)民族自治地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度問題，則該法律關(guān)系內(nèi)至少包括4個(gè)行政主體：上級(jí)政府、上級(jí)政府中分管該業(yè)務(wù)的職能部門(財(cái)政部、廳、局)、民族自治地方政府、民族自治地方政府中分管該業(yè)務(wù)的職能部門(自治區(qū)、州、縣的財(cái)政廳、局)。其中，除上級(jí)政府與民族自治地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系為傳統(tǒng)的塊塊關(guān)系外，上級(jí)政府同民族自治地方政府中分管該業(yè)務(wù)的職能部門的關(guān)系，以及上級(jí)政府中分管該業(yè)務(wù)的職能部門同自治地方政府的關(guān)系均為條塊關(guān)系，*具體體現(xiàn)為上級(jí)塊塊與下級(jí)條條的關(guān)系，以及上級(jí)條條與下級(jí)塊塊的關(guān)系。周振超：《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第57頁，第45頁。而上級(jí)政府中分管該業(yè)務(wù)的職能部門，同民族自治地方政府中分管該業(yè)務(wù)的職能部門之間則構(gòu)成了條條關(guān)系。顯然，上級(jí)政府和該政府中分管該業(yè)務(wù)的職能部門均構(gòu)成了前述三類關(guān)系中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”。該判斷的規(guī)范依據(jù)集中于《國務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》——第7、9、11、15、24、25、25條規(guī)定的“上級(jí)人民政府”呈現(xiàn)出明顯的塊塊特征；而第5條“上級(jí)人民政府及其職能部門在制訂經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取民族自治地方和民族工作部門的意見”的規(guī)定，第9條“上級(jí)人民政府有關(guān)部門各種專項(xiàng)資金的分配，應(yīng)當(dāng)向民族自治地方傾斜”的規(guī)定，以及第32條“各級(jí)人民政府行政部門違反本規(guī)定，不依法履行職責(zé)，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正”的規(guī)定，則均體現(xiàn)為典型的條條關(guān)系或條塊關(guān)系。其具體模式如圖1所示：*關(guān)于條條間“復(fù)合關(guān)系”的表述，主要是因?yàn)椴煌I(lǐng)域、不同性質(zhì)的條條間的上下級(jí)關(guān)系也有所不同，囿于趣旨和篇幅，在此無法一言以蔽。

圖1：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的條塊關(guān)系模式

再次，民族自治地方的人大不構(gòu)成該地方政府的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”。第一，《憲法》第105條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”。因此，特定民族自治地方的人大和政府雖然共同構(gòu)成自治機(jī)關(guān)，但僅在權(quán)力分工上具有屬性差異，即人大的立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和政府的行政執(zhí)行權(quán)。從這個(gè)意義上來說，民族自治地方的人大和政府在特定事務(wù)的運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)過程中是硬幣的兩個(gè)方面，雖然政府由人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)，但這種服從關(guān)系并非基于級(jí)別的差異，而是分工不同。第二，現(xiàn)行法律對(duì)同一地方的人大和政府均表述為“本級(jí)”，如《民族區(qū)域自治法》第15條第二款規(guī)定：“民族自治地方的人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”這種表述方式本身就窒息了民族自治地方人大成為該地方政府“上級(jí)”國家機(jī)關(guān)的可能性。第三，《民族區(qū)域自治法》的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”條款往往將其和“自治機(jī)關(guān)”作二元化的邏輯闡述，如第9條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系”，第14條第二款“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的有關(guān)部門和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)充分協(xié)商擬定”，第20條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”等?？梢?，作為自治機(jī)關(guān)的人大并無被歸入“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的制度空間。

復(fù)次，民族自治地方的政府不構(gòu)成其組成部門的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”。在行政法中，行政主體可分為一般行政機(jī)關(guān)與部門行政機(jī)關(guān)。前者的權(quán)限是全方位的，涉及各項(xiàng)行政領(lǐng)域的各類行政事務(wù)，主要是國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府；后者的權(quán)限是局部性的，僅涉及特定行政領(lǐng)域或特定行政事項(xiàng)，主要是國務(wù)院各部委、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)人民政府的工作部門。*姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2007年，第120頁。其一，就微觀視角下一般行政機(jī)關(guān)與部門行政機(jī)關(guān)的關(guān)系而言，后者是前者的組成部門，受前者的指揮和管理，即“一般行政機(jī)關(guān)有權(quán)向部門行政機(jī)關(guān)發(fā)布命令、指示，部門行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行一般行政機(jī)關(guān)的命令、指示”。*姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2007年，第120頁?？梢姡瑑烧唛g主要體現(xiàn)為“命令(指示)—服從(執(zhí)行)”關(guān)系，而不是《民族區(qū)域自治法》中“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的幫助、指導(dǎo)和照顧關(guān)系。其二，就中觀視角下部門行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性而言，雖然部門行政機(jī)關(guān)“是獨(dú)立的行政主體，依法獨(dú)立行使行政職權(quán)，對(duì)特定行政事務(wù)作出決定、命令和處理，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”，*胡建淼：《行政法學(xué)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003年，第58頁?！暗珜?duì)部門行政機(jī)關(guān)作為行政主體的獨(dú)立性不能強(qiáng)調(diào)過分，否則不利于政府職能的統(tǒng)一行使，容易導(dǎo)致政府部門間相互爭(zhēng)權(quán)奪利和相互推諉、相互扯皮的弊端”。*姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2007年，第120頁。而將民族自治地方的政府認(rèn)定為其組成部門的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”須以兩者彼此間完全獨(dú)立為前提，顯然并不適宜。其三，就宏觀視角下“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”與民族自治地方的關(guān)系而言，在《民族區(qū)域自治法》文本中，通常是將兩者作為互相獨(dú)立的不同主體構(gòu)建規(guī)范邏輯的，如第54條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)有關(guān)民族自治地方的決議、決定、命令和指示應(yīng)當(dāng)適合民族自治地方的實(shí)際情況”，第55條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)民族自治地方”，第63條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)在投資、金融、稅收等方面扶持民族自治地方”，第64條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)組織、支持和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與民族自治地方開展對(duì)口支援”，第68條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)非經(jīng)民族自治地方自治機(jī)關(guān)同意”，第70條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方”等?？梢姡徽撌敲褡遄灾蔚胤秸€是其組成部門，都僅能在“民族自治地方”項(xiàng)下進(jìn)行詮釋，不會(huì)涉及“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的概念范疇。總之，民族自治地方的政府不宜被認(rèn)定為其組成部門的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”。

最后，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”與“國家”在內(nèi)涵上既有聯(lián)系又有區(qū)別?，F(xiàn)行《憲法》并無“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的表述，而是在相應(yīng)位置使用了“國家”的概念。*有學(xué)者考證，現(xiàn)行《憲法》中共出現(xiàn)了113次“國家”的表述，“它的含義沒有例外地是指統(tǒng)一的中華人民共和國這個(gè)國家”。參見劉松山《征收農(nóng)民房屋和土地的憲法法律問題》，《政治與法律》2012年第1期。這主要體現(xiàn)在第4條第二款的“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”，以及第122條的“國家從財(cái)政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)”和“國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡甯刹恐写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人”。而《民族區(qū)域自治法》則對(duì)“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”和“國家”采取了兼用立場(chǎng)。在第六章《上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)》中，關(guān)于對(duì)民族自治地方負(fù)有幫助、指導(dǎo)和照顧職責(zé)的主體共有四種表述，即“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”“國家”“國家和上級(jí)人民政府”及“上級(jí)財(cái)政”。究其淵源，主要有三：1984年制定時(shí)即存在、2001年修訂時(shí)新增，以及2001年修訂時(shí)變更而來。其中，“上級(jí)財(cái)政”出現(xiàn)的第62條系2001年修法時(shí)由1984年《民族區(qū)域自治法》第58條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)合理核定或者調(diào)整民族自治地方的財(cái)政收入和支出的基數(shù)”修改而來，且在實(shí)踐中也通常理解為“上級(jí)政府加大對(duì)民族自治地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度”，*張春生：《〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉釋義及實(shí)用指南》，北京：中國民主法制出版社，2003年，第158頁。故“上級(jí)財(cái)政”基本可等同于“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”理解。由此，幫助、指導(dǎo)和照顧的主體在第六章條文中的分布如表1所示。

表1：《憲法》文本中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”及相關(guān)概念條款

通過考察這些條文，筆者認(rèn)為，“國家”與“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”之間的關(guān)系模式大概有二。其一，等同模式，即“國家=上級(jí)國家機(jī)關(guān)”。第六章中絕大多數(shù)的“國家”表述可作此理解，其在條文結(jié)構(gòu)上一般呈現(xiàn)“國家”與“自治地方”的二元格局特征。其中最特殊的是第71條第二款。因?yàn)椤皫椭褡遄灾蔚胤郊铀侔l(fā)展教育事業(yè)，提高當(dāng)?shù)馗髅褡迦嗣竦目茖W(xué)文化水平”的主體由1984年《民族區(qū)域自治法》第65條的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”直接變更為現(xiàn)行規(guī)范的“國家”。理論上，探究這一變化的原因即可解釋“國家”與“自治機(jī)關(guān)”的差異性。然而，權(quán)威部門在法教義學(xué)層面將兩者直接等同視之的解釋論卻令人失望。*張春生：《〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉釋義及實(shí)用指南》，北京：中國民主法制出版社，2003年，第177頁。最特殊的第71條第二款尚且如此，其余條款自不待言。其二，包含模式，即“國家=民族上級(jí)國家機(jī)關(guān)+自治地方”。該模式在條文結(jié)構(gòu)上一般呈現(xiàn)“國家權(quán)力—相對(duì)主體權(quán)利”的二元格局特征，只是實(shí)例有限。典型的如第71條第二款舉辦民族教育機(jī)構(gòu)的規(guī)定，雖然簡(jiǎn)單表述為“國家”，但實(shí)踐內(nèi)涵顯然更廣。以舉辦民族高等學(xué)校為例，目前既存在自治區(qū)、自治州舉辦的民族高等學(xué)校，也存在國家民委舉辦的民族高等學(xué)校，*自治區(qū)舉辦的如內(nèi)蒙古民族大學(xué)，自治州舉辦的如涼山彝族師范學(xué)校，國家民委舉辦的如中央民族大學(xué)。顯然，這里的“國家”實(shí)際橫跨民族自治地方和上級(jí)國家機(jī)關(guān)兩大范疇。總之，《民族區(qū)域自治法》第六章中的“國家”與“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念，應(yīng)根據(jù)具體的語境加以詮釋。

(責(zé)任編輯 甘霆浩)

作者簡(jiǎn)介：鄭毅，中央民族大學(xué)法學(xué)院講師、博士(北京，100081)。

基金項(xiàng)目：①中國法學(xué)會(huì)2014年度部級(jí)法學(xué)研究課題“中央與地方事權(quán)劃分基本法律問題研究”階段性成果(CLS2014D016)；中國行為法學(xué)會(huì)軟法研究會(huì)和北京大學(xué)軟法研究中心2015年聯(lián)合委托一般課題“軟法視野下的《民族區(qū)域自治法》研究”階段性成果(2015B06)