基本建設(shè)預(yù)算管理現(xiàn)狀與對策

易志宇

基本建設(shè)預(yù)算管理現(xiàn)狀與對策

易志宇

本文圍繞基本建設(shè)預(yù)算管理展開，首先梳理國內(nèi)相關(guān)政策、制度以及發(fā)展歷程，再根據(jù)預(yù)算管理的理論發(fā)展進行國內(nèi)外文獻動態(tài)述評。接著指出我國目前在基本建設(shè)預(yù)算管理方面存在的問題和不足，最后結(jié)合新《預(yù)算法》以及國家新政策提出可行的改進方法。

基本建設(shè)預(yù)算管理全面預(yù)算

基本建設(shè)預(yù)算是從預(yù)先計算擬建工程，到籌建竣工驗收所需要的全部建設(shè)費用的經(jīng)濟技術(shù)文件。對基本建設(shè)投資進行核算、分配、監(jiān)督和管理主要依靠基本建設(shè)預(yù)算，國家對基本建設(shè)進行有效管理和科學(xué)控制也是依靠基建預(yù)算?；A(yù)算通過考核全部成本費用，對建設(shè)投資的核算、分配、監(jiān)督等過程實現(xiàn)管理，成為企業(yè)控制成本的重要方式，也是企業(yè)可選擇的最佳設(shè)計方案。

一、我國基建預(yù)算管理發(fā)展歷程

我國的基本建設(shè)預(yù)算制度是建立在我國基本建設(shè)事業(yè)與管理體制的基礎(chǔ)之上，根據(jù)我國特有的發(fā)展歷史和經(jīng)濟改革，我國企業(yè)基建預(yù)算管理的發(fā)展分為三個階段。

（一）生產(chǎn)技術(shù)財務(wù)的綜合計劃時期

這段時期是指1953年到1978年，也就是我國實行計劃經(jīng)濟時期。作為整體國民經(jīng)濟的重要組成部分，企業(yè)并不能自主經(jīng)營，不能制定投資基本建設(shè)的預(yù)算，而是以財務(wù)收支計劃的形式進行代替。上級主管部門審核企業(yè)上交的財務(wù)收支計劃，企業(yè)根據(jù)審核通過后的計劃，接受國家的統(tǒng)一調(diào)配，再利用分配的資源進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這樣的情況下，企業(yè)先是組織計劃部門編寫生產(chǎn)計劃，接著由財務(wù)部門編寫財務(wù)計劃，再是倉儲部門編寫原材料供應(yīng)計劃，然后由生產(chǎn)部門編寫日常生產(chǎn)計劃，最后由計劃部門小結(jié)，構(gòu)成生產(chǎn)技術(shù)財務(wù)綜合計劃。這份計劃既能夠作為基建預(yù)算成本管理的依據(jù)，又能作為主管部門日后監(jiān)督檢查的憑證?？傮w來看，生產(chǎn)技術(shù)財務(wù)綜合計劃能勉強劃分為預(yù)算的一種，但存在很大的問題：預(yù)算編制的起點并不是銷售而是生產(chǎn)；預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果不能夠與執(zhí)行者的相關(guān)利益關(guān)聯(lián)。因此，這種計劃并不能算是現(xiàn)代意義上的基建預(yù)算管理。

（二）責(zé)任成本的預(yù)算時期

這段時期是指改革開放1978年到1994年。1978年春，財政部向中共中央建議，為了建設(shè)布局的合理安排、基本建設(shè)的管理整頓，需要建立起更加嚴格的經(jīng)濟責(zé)任制。同年9月，國務(wù)院決定在基本建設(shè)投資的預(yù)算中再追加48億元，加上1-8月已經(jīng)追加投入的35億元，使1978年的基建國家預(yù)算總額高達415億元，是僅次于1959年與1960年的又一次高積累。從1981年到1994年基本建設(shè)投資的預(yù)算總額達5601.96億元，從1981年的296.76億元到1994年的529.57億元，13年間漲幅為78.45%。整體來看，投入逐年遞增，但個別年間卻是負增長。不過相比計劃經(jīng)濟時期，已經(jīng)有了不小的進步。因此企業(yè)管理也順應(yīng)改革開放的大背景，從完成上級主管部門的計劃預(yù)算，轉(zhuǎn)變?yōu)樽非罄麧欁畲蠡?。企業(yè)開始逐漸重視預(yù)算管理，尤其是基建預(yù)算管理越來越能夠幫助企業(yè)完成經(jīng)營目標。

（三）全面預(yù)算管理時期

這段時期是指1994年持續(xù)到現(xiàn)在。1998年，財政部增發(fā)1000億長期國債，這筆國債在1998、1999兩年列入了國家預(yù)算，并專項投資用于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1999年，國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強企業(yè)管理的規(guī)范意見》，并在《意見》中使用“全面預(yù)算管理”的字眼，明確提出需要在國有大中型企業(yè)中推廣。2002年，財政部在《企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法》中明確提出，企業(yè)應(yīng)當將財務(wù)預(yù)算管理制度納入日常經(jīng)營管理。2006年上半年，財政部在《關(guān)于企業(yè)實行財務(wù)預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》中明確要求，包括基建預(yù)算管理在內(nèi)的全面預(yù)算管理應(yīng)當被全面實行。2006年下半年，財政部修訂了《企業(yè)財務(wù)通則》，進一步確定了企業(yè)在實施全面預(yù)算管理方面的總目標。2007年，國資委公布《中央企業(yè)財務(wù)預(yù)算管理暫行辦法》；2011年，國資委又公布了《關(guān)于進一步深化中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作的通知》，這兩份文件明確提出了在中央企業(yè)進行預(yù)算管理的總體要求。2008年，財政部等五部委聯(lián)合公布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，明確將預(yù)算管理作為重要的風(fēng)險控制措施和控制活動。

圖1為1995年至2014年我國基本建設(shè)投資的歷年預(yù)算額，可以看出20年間我國政府在基本建設(shè)上投入的預(yù)算發(fā)生了翻天覆地的變化，從1995年的621.05億元到2014年的26745.42億元，增幅為42倍，遠遠超過責(zé)任成本預(yù)算時期，而且每一年的增長率都十分可觀，充分說明國家在全面預(yù)算時期更加重視基建投資預(yù)算。（單位：億元）

圖11995 -2014年歷年我國對基本建設(shè)投資的預(yù)算

二、預(yù)算管理文獻綜述

（一）預(yù)算管理萌芽期

預(yù)算管理在企業(yè)運用之前，都是由國家宏觀把握，運用于國家財政稅收。這一點最早在亞當斯密的《國富論》中有所提及。西方國家在20世紀初開始將預(yù)算管理的概念引入企業(yè)。不論是泰羅的《科學(xué)管理原理》，美國政府的《預(yù)算與會計法案》，麥金內(nèi)的《預(yù)算控制論》，還是李漢恩《企業(yè)經(jīng)濟計劃——商業(yè)預(yù)算》，都不斷地為預(yù)算管理在企業(yè)中的運用打下了堅實的理論基礎(chǔ)。

（二）預(yù)算管理發(fā)展期

20世紀中葉以來，針對預(yù)算管理的理論研究越來越多。Argyris（1952）提出了“預(yù)算參與”的概念，建議引入工人參與預(yù)算編制過程。Lewis（1952）首創(chuàng)“零基預(yù)算”概念。Pyhrr（1970）更是編制出了適合于企業(yè)的零基預(yù)算法。LowShaw（1968）和Schiff、Lewin（1968）分別提到了“預(yù)算松弛”現(xiàn)象的存在。而以美國杜邦公司、通用集團為代表的大型企業(yè)開始逐步引入預(yù)算管理方法，并取得不俗的成果。

（三）預(yù)算管理改進期

20世紀80年代以來，Ruhl、Hartnan（1994），Anthony、Govindarajan（1998）以及湯谷良等（2004）都選擇以案例的形式將融合后的預(yù)算與公司戰(zhàn)略呈現(xiàn)出來，以使預(yù)算管理成為推進實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標的手段。Cooper、Kaplan（1998），Antos、James（1999），歐佩玉等（2004）以及潘飛等（2004）都指出能夠?qū)⒆鳂I(yè)成本法引入預(yù)算管理形成作業(yè)預(yù)算，助力企業(yè)提高經(jīng)營效率。章顯中（2002），張瑞君等（2006）認為能夠?qū)㈩A(yù)算管理與價值鏈進行結(jié)合，進一步提高資源配置以實現(xiàn)最大化產(chǎn)出。這一時期的學(xué)者們普遍肯定了預(yù)算管理的重要性，并在此基礎(chǔ)上，不斷提出新方法與預(yù)算管理融合以提高企業(yè)效率。

三、基建預(yù)算管理現(xiàn)存問題

（一）基建預(yù)算管理的流程不完善

現(xiàn)階段，許多企業(yè)仍然認為基建預(yù)算是管理制度的一部分，只將其視為計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，從而“關(guān)起門來”自顧自地編制預(yù)算，并沒有對編制的事前工作進行充分地調(diào)研。這樣編制出的預(yù)算脫離企業(yè)的事實而存在，無法在工作中實施。在預(yù)算編制工作中具體存在以下問題：一是基建預(yù)算管理制度不完善。一套完整的基建預(yù)算管理制度應(yīng)涵蓋基建預(yù)算總則、基建預(yù)算編制流程、預(yù)算與實際的差異分析、預(yù)算考核與激勵等方面。但有部分企業(yè)將預(yù)算體系視作預(yù)算編制的一部分。二是預(yù)算組織體系不完善。組織體系的完善是能夠有效實施基建預(yù)算管理的重要前提。

（二）基建預(yù)算管理控制措施不當

基建預(yù)算貫穿于整個管理過程之中，無論是在事前調(diào)研、事中實施或是事后監(jiān)控階段，都能有效加強內(nèi)部控制，從而減少基建過程中的浪費。基建預(yù)算可以識別出基建費用支出明細可能存在的風(fēng)險，進而有針對性地采取管控措施來防范和化解風(fēng)險。但是，由于目前企業(yè)中的基建預(yù)算管理控制措施不當，無法實現(xiàn)規(guī)避運營風(fēng)險的目標，也無法為企業(yè)高管帶來有用的決策信息。

（三）基建預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)督

《預(yù)算法》中規(guī)定財政相關(guān)部門必須加強預(yù)算監(jiān)督、分配的職能?；椖坑韶斦块T進行全過程監(jiān)督，財政部門能夠?qū)ω斦越ㄔO(shè)資金實行統(tǒng)一管理，對項目進行跟蹤管理，進一步加強預(yù)算的監(jiān)督與約束。在企業(yè)也是同樣適用，由于監(jiān)督意識的缺乏，對于基建預(yù)算執(zhí)行流程的定期檢查和分析，很多企業(yè)并沒有進行規(guī)范，因而在預(yù)算執(zhí)行過程中，部分企業(yè)對基建部門預(yù)算的實際執(zhí)行情況疏于監(jiān)管。

（四）對基建預(yù)算管理的考核不到位

基建預(yù)算是基建部門員工績效考核的依據(jù)，也是企業(yè)基建部門實施績效管理的基礎(chǔ)。預(yù)算和績效管理二者結(jié)合，使“有章可循，有法可依”能夠真正被企業(yè)落實到對部門和員工的考核中。預(yù)算管理認為管理的過程和結(jié)果同等重要。將過程、結(jié)果以及業(yè)績考核評價有機地結(jié)合起來，能夠使預(yù)算管理和績效考核融合為一個整體。但是，許多企業(yè)針對各部門基建預(yù)算管理的考評缺乏溝通交流，各部門考核相互隔離，局限性較大。

圖2 基建單位基本預(yù)算管理流程圖

四、新政策下基建預(yù)算管理改進方法

（一）優(yōu)化基建預(yù)算管理流程，推進預(yù)算公開

1、健全預(yù)算標準體系。為進一步完善預(yù)算編制管理過程中的基本支出定額標準體系，應(yīng)結(jié)合標準的基礎(chǔ)支撐功能，推動支出定額標準體系在基建單位項目中的運用。嚴格管控基建單位的運行經(jīng)費，統(tǒng)一基建單位運行經(jīng)費定額標準和服務(wù)標準。對人員編制和資產(chǎn)管理加強管理工作，結(jié)合預(yù)算管理與人員編制、資產(chǎn)管理的機制，將部門預(yù)決算和總體預(yù)決算作為分類基礎(chǔ)?；▎挝换绢A(yù)算管理流程圖如圖2所示。

要全面優(yōu)化基建預(yù)算管理流程，最關(guān)鍵的出發(fā)點就是設(shè)計工作。在規(guī)劃和可研階段，重點工作是以設(shè)計規(guī)劃為基礎(chǔ)，計算編制相應(yīng)的投資預(yù)算。然而在基建單位的實際工作中，有的設(shè)計人員盲目追求項目規(guī)模，設(shè)計的建筑多華而不實，導(dǎo)致大筆項目資金浪費?；▎挝粦?yīng)確保項目的設(shè)計兼顧到安全、外觀、功能等各方面，做到因地制宜，以設(shè)計出節(jié)約用地、各方面均衡、投資規(guī)模較少的項目為目的。在具體設(shè)計過程中，應(yīng)當盡量使用合理的結(jié)構(gòu)和高強度輕質(zhì)材料，平衡好功能和建筑材料費用、運輸費之間的關(guān)系。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，也應(yīng)當同時對原有資金集中支付管理進行相關(guān)改革。與支付集中管理在采購資金中的新形式和改革內(nèi)容相比，預(yù)算管理中的資金集中支付更加直觀，能夠充分發(fā)揮采購資金中預(yù)算管理和集中支付的作用，有效規(guī)范基建項目的業(yè)務(wù)流程。除此之外，可以運用相關(guān)支付手段，實現(xiàn)管理質(zhì)量的提升。運用科學(xué)有效的方式對基建項目預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)（包括編制、審批、執(zhí)行、分析、監(jiān)管等）進行管理，實現(xiàn)各部門之間的橫縱聯(lián)合。與此同時，也要對市場情況持續(xù)關(guān)注，考慮對項目建設(shè)的綜合影響，根據(jù)規(guī)范的預(yù)算管理流程增加效率、提高效益。

2、積極推進預(yù)決算公開

（1）預(yù)決算信息公開的準備工作。在準備階段，企業(yè)的首要工作是審查基建部門與其下屬單位間的關(guān)系，明確在預(yù)決算信息中是否牽涉到秘密信息以及與此涉密信息相關(guān)的部門，并進一步細分決算信息的類別，預(yù)決算信息的類別包括基本支出和項目支出兩大部分，保證信息的真實性、可靠性、正確性、可理解性。同時還應(yīng)當確保當前使用的會計電算化軟件的時效性，根據(jù)政府規(guī)定及時進行調(diào)整。

（2）預(yù)算信息公開工作?；▎挝粦?yīng)著力改善預(yù)算信息的公開工作，對公開的預(yù)算信息內(nèi)容進一步細化，按照由上至下、由廣至細的原則，將部門預(yù)算信息逐步細化至基本支出的范圍，尤其關(guān)注社會公眾較為關(guān)切的問題，積極對相關(guān)規(guī)范、制度進行整改和完善?；▎挝坏哪甓阮A(yù)算信息應(yīng)當根據(jù)政府發(fā)布的統(tǒng)一條例和規(guī)范的格式進行書面公開，公開的內(nèi)容應(yīng)當同時包含本級預(yù)算和所屬部門的預(yù)算。其次，基建單位應(yīng)加強審核工作，必須保證預(yù)算信息公開內(nèi)容的完整性、可靠性。根據(jù)政策規(guī)定，基建單位必須及時上繳預(yù)算收入，并對過去年度因特殊情況未能上繳的預(yù)算收入及時進行催繳，目的是確保所上繳的預(yù)算收入的完整性。對于月度計劃，基建單位的各業(yè)務(wù)部門應(yīng)當嚴格按照先預(yù)算后支出的基本原則，以月度預(yù)算支出計劃表的形式將本部門的預(yù)算支出交由財務(wù)部備案，并在支出實際發(fā)生時，相關(guān)業(yè)務(wù)部門依照審批要求提供相應(yīng)的票據(jù)、資料向財務(wù)部提交支付申請，在財務(wù)部審核之后再完成后續(xù)支付、記賬流程。最后，只有各部門嚴格遵守合理的規(guī)章制度辦事，才能確保預(yù)算流程的高質(zhì)量和高效率，并促進預(yù)算信息公開工作的完善。

（3）決算信息公開工作。在公開決算信息時，基建單位應(yīng)當先完成各部門的決算信息收集工作，按照相關(guān)規(guī)定對信息進行審核、整合和匯總，最后以報告的形式提交財政部門。在得到財政部門的批復(fù)之后，應(yīng)在不超過一個月的時間內(nèi)通過官方網(wǎng)站公開發(fā)布，讓社會公眾能夠及時完整地掌握決算信息。同時，財務(wù)部門應(yīng)對審核工作的質(zhì)量進行把握，從不同維度（如行業(yè)維度、時間維度）和不同角度對預(yù)決算信息的差異進行比較分析，確保決算信息的準確性。需要注意的是，應(yīng)重點加強對三公經(jīng)費決算信息的審查，細查其總額和明細，將重點放在不同部門、不同年度和預(yù)決算有較大差距的數(shù)額上，對其認真地進行調(diào)查取證、分析，并對相關(guān)信息作出合理解釋，保障社會公眾的知情權(quán)。

（二）改進基建預(yù)算管理控制措施，建立跨年度預(yù)算平衡機制

嚴格的基建項目預(yù)算管理控制制度，能夠標準化和規(guī)范化預(yù)算管理過程，使具體制度更具有操作性，達到約束預(yù)算管理相關(guān)責(zé)任主體的目標。其次，還應(yīng)當根據(jù)具體情況設(shè)立專門預(yù)算管理組織。進一步督促各部門加強對項目庫的管理工作，編制三年期滾動規(guī)劃，涉及資金支持的應(yīng)當與三年期滾動預(yù)算規(guī)劃銜接，完善基建項目預(yù)算審核體系，應(yīng)結(jié)合外部的經(jīng)濟和政策環(huán)境，將約束性收入預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)期性收入預(yù)算，進行科學(xué)預(yù)測，提高預(yù)算的統(tǒng)籌能力。預(yù)算管理組織還應(yīng)當積極協(xié)調(diào)各部門之間的信息和資源共享，確保各部門基礎(chǔ)建設(shè)的一致性。對于實際實施過程中存在的部門間矛盾或管理沖突，應(yīng)當及時進行調(diào)解。預(yù)算管理控制應(yīng)當涵蓋以下項目：合同管理控制、物資采購與材料價差的控制。工程物資和材料價差是建筑費用最主要的部分，對物資采購與材料價差的控制，應(yīng)當參照年度投資計劃中相應(yīng)的物資采購計劃進行追蹤控制，同時應(yīng)當參考同行業(yè)、類似項目、不同年度等的數(shù)據(jù)進行類別分析，確保采購費用的合理性。

（三）完善基建預(yù)算管理分析及監(jiān)督機制，確保預(yù)算資金安全

基建預(yù)算管理的分析及監(jiān)督機制依托于合理的部門設(shè)置和人員安排而存在，是對預(yù)算資金集中支付等環(huán)節(jié)的重要保障。在運行過程中，各部門以及各部門人員之間應(yīng)為互相制約關(guān)系，才能促進基建預(yù)算管理分析和監(jiān)督職能的實現(xiàn)。涉及大宗設(shè)備、材料的采購項目，應(yīng)當經(jīng)由采購部門制定采購預(yù)案，再由當?shù)卣鞴懿块T組織公開招標的方式選擇供貨商。對于“三重一大”項目，基建單位可以采取合理的聯(lián)簽制度。在預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)中，基建單位應(yīng)當及時對所收集的預(yù)算信息進行分析，積極控制和降低建筑成本。

（四）健全基建預(yù)算績效管理機制，明確責(zé)任意識

除了在預(yù)算管理流程中加強管理控制和分析，還需要進一步確?；椖款A(yù)算績效管理的完整性，健全基建預(yù)算績效管理機制應(yīng)以評價結(jié)果為基礎(chǔ)，并完善預(yù)算管理流程。各部門應(yīng)當嚴格按照預(yù)算計劃、項目進度和相關(guān)規(guī)定進行資金支付的辦理，財務(wù)部門應(yīng)當根據(jù)規(guī)定及時批復(fù)，同時對于涉及政府采購的采購項目應(yīng)當嚴格遵守相關(guān)規(guī)定。

基建單位預(yù)算管理基本理念的核心是考核與獎懲，只有明確基本理念，才能保證基建項目預(yù)算管理的實際有效運行。除了對建設(shè)項目中實際額與預(yù)算額的差異進行比較分析之外，還應(yīng)當針對已發(fā)現(xiàn)的問題，不斷完善預(yù)算管理制度與優(yōu)化獎懲制度，設(shè)立職能明確的績效管理機構(gòu)，規(guī)范預(yù)算績效管理，從而推動企業(yè)支出績效管理的發(fā)展。

（作者單位：國網(wǎng)湖北省電力公司鄂州供電公司財務(wù)部）

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