電信業(yè)飛速發(fā)展暴監(jiān)管“短板”

陜西省通信管理局│張濤

電信業(yè)飛速發(fā)展暴監(jiān)管“短板”

陜西省通信管理局│張濤

電信業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使得原本就相對落后的監(jiān)管機制更加捉襟見肘。

自我國電信監(jiān)管機構(gòu)組建以來，有力維護了廣大用戶的合法權(quán)益，為電信業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展做出了積極貢獻。但伴隨著電信業(yè)新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的快速更新，電信監(jiān)管“短板”逐漸暴露出來。

監(jiān)管依據(jù)亟待完善

目前電信監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)主要是《電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》及部門規(guī)章和內(nèi)部司局下發(fā)的規(guī)范文件。由此產(chǎn)生兩大問題：第一，法律適用性較小；第二，權(quán)威不足。此外，監(jiān)管立法層次較低、法律滯后性和可操作性方面也存在諸多問題。

立法層次較低。規(guī)范電信活動及相關(guān)活動的法律規(guī)范缺乏整體性構(gòu)架，法律體系內(nèi)部存在沖突和不協(xié)調(diào)。例如，保障電信建設(shè)的《中華人民共和國電信條例》與《中華人民共和國物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》的沖突導(dǎo)致實踐中糾紛不斷，制約了電信設(shè)施建設(shè)的效率，嚴(yán)重影響了“寬帶中國”戰(zhàn)略及“互聯(lián)網(wǎng)+”計劃的進程。

法律存在嚴(yán)重的滯后性。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，現(xiàn)有法律、法規(guī)已不能滿足新科技、新業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，針對互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展的新特點，亟需完善不適應(yīng)科技發(fā)展和管理的現(xiàn)行法規(guī)及政策規(guī)定。

法律規(guī)定過于原則化，缺乏操作性。通信業(yè)立法存在立法框架條文較多、詳細程度與明確性較差、可操作性較差等問題。例如，《電信條例》中關(guān)于電信設(shè)施建設(shè)與保護的規(guī)定，重行為陳述而輕違法處罰，電信監(jiān)管機構(gòu)缺乏行業(yè)外行政權(quán)威和執(zhí)法抓手，造成“有法不依”、“違法難究”等現(xiàn)象。

電信監(jiān)管能力有限

我國目前的電信監(jiān)管體制實行的是部、省兩級監(jiān)管體制，通信監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)置到省級層面，地市沒有監(jiān)管機構(gòu)，這樣的監(jiān)管體制已難以適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要。惡性價格競爭、互聯(lián)互通障礙、消費者權(quán)益受侵害等事件在地市以下的基層電信市場時有發(fā)生，而目前的監(jiān)管機構(gòu)和人員集中分布在中央和省級部門，地市級以下基本缺位，發(fā)生違法事件，電信監(jiān)管機構(gòu)距離事發(fā)現(xiàn)場較遠，反饋速度和處理能力受影響。

電信監(jiān)管職能分散。政府職能交叉、“政出多門”、“多頭管理”是我國行政體制長期以來的一大頑癥,電信監(jiān)管領(lǐng)域也沒逃脫這一痼疾,統(tǒng)一的監(jiān)管職能被不同部門分割，導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的嚴(yán)重不平衡,致使監(jiān)管機構(gòu)無法成為政府、競爭者、消費者等各方利益的平衡協(xié)調(diào)者。

人員配備問題。面對蓬勃發(fā)展的信息通信業(yè)，電信監(jiān)管機構(gòu)人員數(shù)量相對有限，省級監(jiān)管機構(gòu)的人員數(shù)量一般不超過20人，行政資源捉襟見肘。在人員結(jié)構(gòu)方面，法律人才稀缺，運用法律思維和法律方式解決問題的能力尚待提高。

監(jiān)管力度問題。自2008年實行“大部制”以來，電信監(jiān)管在部級層面監(jiān)管職能被各司局分別行使，力量分散，缺少牽頭部門對各省電信監(jiān)管進行統(tǒng)一指導(dǎo)，實踐中各省通信管理局在執(zhí)法過程中遇到的問題缺乏統(tǒng)一有效指導(dǎo)。

法律雖然賦予電信監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管處罰權(quán)，但在實際中使用并不充分，監(jiān)管處罰的警示震懾作用需進一步強化。首先,由于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟本身具有虛擬性、隱蔽性和跨地域性等特征，為監(jiān)管部門對網(wǎng)絡(luò)違法經(jīng)營等行為開展監(jiān)管帶來了發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、取證等環(huán)節(jié)上的困難；其次，省一級電信管制機構(gòu)雖然在性質(zhì)上屬于中央政府主管部門的派出機構(gòu)，在人員、財政、職責(zé)等方面獨立于地方政府和企業(yè)，但這些機構(gòu)脫胎于當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)電信企業(yè)，人員之間有千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，因此容易陷入“管制者陷阱”，成為“管制俘虜”，因而需科學(xué)可行的問責(zé)機制。

編輯｜趙艷薇 zhaoyanwei@bjxintong.com.cn