倫敦經(jīng)驗(yàn)對(duì)北京的啟示

文/楊進(jìn)懷

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倫敦經(jīng)驗(yàn)對(duì)北京的啟示

文/楊進(jìn)懷

北京揮之不去的霧霾，總讓人與上世紀(jì)有著同樣經(jīng)歷的英國倫敦產(chǎn)生聯(lián)想。

從某種程度上講，倫敦與北京確實(shí)有著諸多相似之處，都是一國的首都，都從工業(yè)重鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型成為服務(wù)業(yè)城市，都經(jīng)歷了長時(shí)間的環(huán)境危機(jī)，梳理倫敦在可持續(xù)發(fā)展研究、實(shí)踐、應(yīng)用推廣等方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)北京有著重要的借鑒價(jià)值。

可持續(xù)發(fā)展成倫敦全社會(huì)共識(shí)

倫敦面向全社會(huì)廣泛傳播可持續(xù)發(fā)展的理念和追求目標(biāo)，從理念到行動(dòng)，從傳播到應(yīng)用，從項(xiàng)目建設(shè)到設(shè)施運(yùn)行管理，給人印象最深刻的有五個(gè)方面：

對(duì)于減排，英國人自覺行動(dòng)，倫敦率先推進(jìn)。英國科學(xué)家通過對(duì)南極冰心的鉆探研究，找到了由于受人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)資源的大量使用，對(duì)環(huán)境的破壞，導(dǎo)致全球氣候變暖的科學(xué)證據(jù)。同時(shí)，通過對(duì)生物圈——人類社會(huì)——經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)合系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性研究，認(rèn)為今后要實(shí)現(xiàn)全球氣溫升高不超過2℃的目標(biāo)，必須要從現(xiàn)在行動(dòng)起來，必須在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行減排，必須讓人人參與減排。

在可持續(xù)發(fā)展中，倫敦采用了經(jīng)濟(jì)——社會(huì)——環(huán)境三層關(guān)系，金融、制造、人力、社會(huì)、自然五大資本使用相協(xié)調(diào)理論。要求使用自然資本要消除浪費(fèi)，提高生物多樣性；使用社會(huì)資本要注重社區(qū)發(fā)展，增加透明度；使用人力資本要注重尊重人權(quán)，保障員工福利；使用制造資本要從產(chǎn)品到服務(wù)，降低資源和能源消耗；使用金融資本要注重環(huán)境成本，關(guān)注財(cái)富的公平分配。在發(fā)展制度上，由于有頂層和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，不僅推動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且引導(dǎo)了民眾在日常工作生活的方方面面向節(jié)約能源資源低碳方向發(fā)展。

倫敦注重推行自然資本價(jià)值理論的應(yīng)用。如劍橋大學(xué)建立了基于水、土壤、生物多樣性為基礎(chǔ)的自然資本價(jià)值評(píng)估方法，積極向社會(huì)的各大公司、中介組織、大學(xué)研究所和民眾推介自然資本價(jià)值計(jì)算評(píng)估方法，讓每項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響和為人類產(chǎn)生的福利都具體化、量化，同時(shí)可以評(píng)估出大量消耗自然資本對(duì)人類發(fā)展的負(fù)面影響。

在城市規(guī)劃建設(shè)管理中，倫敦突出韌性。韌性是聯(lián)合國及西方國家在研究可持續(xù)發(fā)展中突出的新概念，倫敦針對(duì)城市自身的特點(diǎn)，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)及環(huán)境保護(hù)等方面，注重系統(tǒng)性的將減緩、適應(yīng)、韌性等特性納入規(guī)劃、建設(shè)、管理及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而把減排、低碳、節(jié)約、集約、宜居、可持續(xù)等理念變?yōu)榧夹g(shù)措施，科學(xué)推進(jìn)，系統(tǒng)實(shí)施。

倫敦非常注重宜居環(huán)境建設(shè)，發(fā)展既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代滿足自身需要的能力發(fā)展。倫敦郊區(qū)的田園、牧場、防護(hù)林帶形成風(fēng)景如畫的原野，非常重視對(duì)土壤的保護(hù)、對(duì)降水的科學(xué)利用。鐵路和高速路連接著倫敦及其50英里外的衛(wèi)星城，沒有城鄉(xiāng)結(jié)合部的破碎與衰敗，城市、鄉(xiāng)村都散落在清水、大樹、綠草地之中，宜居環(huán)境成為保障國民健康、體現(xiàn)人與自然和諧的基礎(chǔ)。

五大領(lǐng)域改變倫敦生產(chǎn)生活方式

如何將可持續(xù)發(fā)展與人們的日常生活緊密結(jié)合，通過改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，從而改變?nèi)藗儗?duì)生態(tài)觀念的認(rèn)識(shí)，形成人與自然和諧相處的狀態(tài)，倫敦重點(diǎn)在五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域開展工作。

一是交通領(lǐng)域。倫敦市規(guī)劃面積1560平方公里，860萬居民，每年有3000萬的游客，每天有3000萬人次通勤出行。作為英國的核心，全英國75%的鐵路出行都以倫敦為起點(diǎn)或終點(diǎn)。交通可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是通勤時(shí)間控制在45分鐘，措施主要有：大力發(fā)展地鐵及城市交通，倫敦市人均地鐵公里數(shù)達(dá)0.48公里，比北京現(xiàn)狀高出一倍；對(duì)出租車實(shí)行分類管理，最大限度減少道路上的車輛，在道路上流動(dòng)的黑頂出租車數(shù)量只有2.5萬輛，而通過電話、網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂實(shí)行定時(shí)定向服務(wù)的出租車數(shù)量為8.8萬輛；全市建自行車站748個(gè)，投入租賃運(yùn)行的自行車11500輛；城市道路規(guī)劃中設(shè)有自行車專用道，鼓勵(lì)居民自行車出行；從2003年開始收取中心城市的擁堵費(fèi)，累計(jì)收到14億英鎊，平均每年1億左右英鎊，根據(jù)監(jiān)測，緩解擁堵30%；鼓勵(lì)居民使用小排量汽車，在倫敦大街上，很少能看見居民駕駛大排量汽車；大力發(fā)展公共交通，使倫敦的地鐵、公交成為更環(huán)保、更舒適、更可靠、更準(zhǔn)點(diǎn)、更安全的交通工具。綜合分析，過去10年，倫敦人的財(cái)富增加了，但家庭擁有汽車數(shù)量減少了，獲取駕照的人年齡也提高了，說明倫敦可持續(xù)發(fā)展交通措施成效是顯著的。

二是住房領(lǐng)域。第二次世界大戰(zhàn)后，英國的住房逐漸演化成三類供給方式，即社會(huì)住房、私人租賃、業(yè)主自住。為了實(shí)現(xiàn)綠色、低碳、減排、節(jié)能、宜居目標(biāo)，英國建立了一套建筑環(huán)境研究評(píng)價(jià)評(píng)估方法，以客戶為中心，通過第三方認(rèn)證，有力地推動(dòng)了英國住房的可持續(xù)發(fā)展，特別是通過對(duì)區(qū)域、城市、社區(qū)、建筑建設(shè)規(guī)模中涉及的選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建造施工、使用壽命，以及能耗、管理、健康宜居、水、建筑材料、垃圾、污染、土地使用、生態(tài)環(huán)境、交通等方面的系統(tǒng)評(píng)估評(píng)價(jià)，旨在深挖潛力，降低成本，走向綠色發(fā)展。

三是市政領(lǐng)域。主要包括垃圾、污水、自來水等方面。倫敦在垃圾管理方面，通過廣泛宣傳，動(dòng)員全社會(huì)的力量，基本做到了源頭分類，減量化、資源化、無害化。倫敦居民每家都有三個(gè)垃圾箱，分別為綠色、藍(lán)色、黑色，分別用于收儲(chǔ)廚余垃圾、紙片等可回收垃圾和難以回收垃圾，垃圾處理公司分類收集運(yùn)輸?shù)嚼幚韽S，對(duì)廚余垃圾進(jìn)行堆肥，制成的有機(jī)肥免費(fèi)提供給農(nóng)場主、園藝公司等需要有機(jī)肥的部門；可回收的紙片等經(jīng)過機(jī)械和人工分選后，打捆賣給造紙廠等部門；最后對(duì)不可再利用的廢棄物進(jìn)行無害化填埋。污水處理及排水全英國形成幾大公司板塊化布局，其中倫敦以泰晤士水務(wù)公司為主，處理工藝以生物氧化處理為主，在2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)地區(qū)規(guī)劃建設(shè)了在傳統(tǒng)工藝基礎(chǔ)上的膜處理工藝。為預(yù)防倫敦市區(qū)內(nèi)澇、污水的高效收集、初級(jí)雨水的處理，倫敦市政府正在泰晤士河道下面30—70米深處，建設(shè)排水廊道，長度為16英里，按照2012年價(jià)格測算，投資約43億英鎊。

四是能源領(lǐng)域。英國注重減排、低碳的能源消費(fèi)理念宣傳，設(shè)計(jì)推出一款能源計(jì)算器，可讓生產(chǎn)者輸入?yún)?shù)計(jì)算出各種生產(chǎn)、生活條件下的能耗，從而可為每個(gè)人的低碳行為，每項(xiàng)工程、每件工作的減排提供指導(dǎo)和選擇，讓低碳、減排具體化、量化，同時(shí)，可向社會(huì)科普宣傳。

五是環(huán)境領(lǐng)域。倫敦將環(huán)境作為城市的命脈，突出發(fā)展的4e結(jié)合，即環(huán)境、減排、能源、經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。從外觀看，許多公共場所是石子地面，道路與小區(qū)之間是低洼草溝和綠地，城市具有海綿體特性。

倫敦可持續(xù)發(fā)展特點(diǎn)顯著

英國人對(duì)可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)是深刻的，不論是專家學(xué)者，政府部門，還是普通民眾，對(duì)由于溫室氣體的大量排放導(dǎo)致氣候變暖，對(duì)人類社會(huì)可能帶來的各種災(zāi)難都非常重視。政治家在面向全球游說共同開展減排行動(dòng)；科學(xué)家在各個(gè)領(lǐng)域研究應(yīng)對(duì)的措施，不斷提出建議并及時(shí)進(jìn)行應(yīng)用；普通民眾從我做起，力行低碳減排生活；全社會(huì)在探索應(yīng)對(duì)氣候變換，走向減緩、適應(yīng)、韌性的發(fā)展模式。

倫敦市為了實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)管理的長遠(yuǎn)謀劃、頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)建設(shè)，非常重視部門聯(lián)動(dòng)。在圍繞城市可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃方面，由于清醒地認(rèn)識(shí)到城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營周期一般在20年以上、經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期一般在10年左右、規(guī)劃咨詢周期一般在5年左右、市長任期一般5年，產(chǎn)品營銷與媒體關(guān)注的社會(huì)趨勢一般在一個(gè)季度到5年之間等社會(huì)特點(diǎn)，為了預(yù)防政黨競選或執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的短期行為，一般要組織獨(dú)立的專家咨詢團(tuán)隊(duì)與政府相關(guān)部門、研究單位、非政府組織、社團(tuán)代表等共同制定至少20年以上的遠(yuǎn)景規(guī)劃，公開征求社會(huì)意見，確定后作為城市發(fā)展藍(lán)圖，不能隨意改變；在減排低碳方面，交通與環(huán)保部門一起研究如何同時(shí)解決通勤效率與減排效果，聯(lián)手向公眾發(fā)出政策意見，引導(dǎo)市民向著可持續(xù)發(fā)展方向選擇自己的行為；倫敦圍繞城市可持續(xù)發(fā)展，培育了許多中介組織，支持中介組織向全社會(huì)以及各行業(yè)推行可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)舉措，發(fā)揮好政府與社會(huì)，管理者與民眾的橋梁作用。

倫敦城市建設(shè)管理非常重視與社區(qū)溝通，重大事項(xiàng)通過組織動(dòng)員社區(qū)居民廣泛參與，旨在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。以2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)舉辦地倫敦東部落后地區(qū)紐漢姆為例，工業(yè)衰敗后的紐漢姆，環(huán)境惡劣、人口貧困、社會(huì)問題突出，規(guī)劃成為奧運(yùn)舉辦地后，政府讓公眾全面參與奧運(yùn)場館選址、配套設(shè)施建設(shè)以及各項(xiàng)活動(dòng)，許多人通過培訓(xùn)獲得了就業(yè)機(jī)會(huì)。38萬人的紐漢姆地區(qū)有7萬人參加了奧運(yùn)會(huì)前的各項(xiàng)測試活動(dòng)、有20萬人觀看或參與了火炬?zhèn)鬟f、21萬人觀看了比賽、17萬余人參加了自我組織聚會(huì)、1258人成為奧運(yùn)歡迎大使、1100人成為奧運(yùn)志愿者。賽后，紐漢姆社區(qū)發(fā)展與倫敦其他社區(qū)發(fā)展?jié)u趨一致。

科技是實(shí)現(xiàn)減排低碳的關(guān)鍵，倫敦非常重視科技的作用。如劍橋大學(xué)的卡文迪許實(shí)驗(yàn)室圍繞能源、資源等重大問題進(jìn)行基礎(chǔ)研究，劍橋大學(xué)國王學(xué)院的材料科學(xué)系圍繞各種稀有材料、合成材料、可回收利用材料對(duì)提高能源資源使用效率進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)等，旨在通過重大技術(shù)突破解決人類面臨的問題。

倫敦非常注重全社會(huì)減排低碳的細(xì)節(jié)，如：賓館房間不提供拖鞋牙刷，禁止吸煙，若吸煙，必須繳納房間清洗費(fèi)166英鎊及相應(yīng)的稅；倫敦的城鄉(xiāng)風(fēng)景如畫，樹木繁茂，但餐廳不提供牙簽，或提供非常小的塑料牙簽；賓館的房間設(shè)計(jì)得非常緊湊，保溫效果很好；公民以騎自行車和坐公交為光榮，即使開車也不開大排量汽車；對(duì)訪客第一個(gè)要介紹的是樓內(nèi)消防通道及緊急情況如何逃生；非常重視古建筑和文物的保護(hù)等等。

對(duì)北京的啟示

北京要抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的機(jī)遇，全面推進(jìn)天藍(lán)、水清、地綠的生態(tài)文明建設(shè)，把減排低碳綠色理念植入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)施一批重大生態(tài)工程，讓生態(tài)文明成為北京體現(xiàn)首都功能定位的基礎(chǔ)保障，從而展現(xiàn)出正在崛起的中國作為大國的擔(dān)當(dāng)和時(shí)代風(fēng)范。

在此基礎(chǔ)上，全面提升城市韌性。城市的住房、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的韌性至少要包括兩方面，一方面是建筑本身具有減排低碳節(jié)能節(jié)水節(jié)地節(jié)材可持續(xù)的功能，另一方面是遇有自然災(zāi)害或人為破壞或緊急情況能夠很快復(fù)原，發(fā)揮原有功能作用，也就是說對(duì)氣候變化具有適應(yīng)性，同時(shí)要發(fā)揮各類設(shè)施之間的緊湊、互聯(lián)互通和協(xié)調(diào)作用。我們的許多城市設(shè)施在過去規(guī)劃建設(shè)時(shí)，是建立在對(duì)自然界過去認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，對(duì)氣候變化考慮不足。今后，在推進(jìn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群建設(shè)中，北京要抓住機(jī)遇，對(duì)新建的設(shè)施全面注入韌性的規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)已有設(shè)施在功能疏解、改造提升中一定要考慮韌性的提升。

人民城市人民管，增加城市居民的幸福指數(shù)，需要以社區(qū)為單元，全面推進(jìn)公眾參與城市的規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營管理，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，將城市發(fā)展與社區(qū)居民的發(fā)展相結(jié)合，統(tǒng)籌解決城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民就業(yè)、社會(huì)管理等問題，從而從源頭減少垃圾污染、空氣污染、黑臭水體、環(huán)境臟亂差、大地缺乏海綿體、樹木綠地貧乏等問題。

在全面深化改革的征程上，黨和國家提出要發(fā)揮市場的決定性作用，同時(shí)要更好發(fā)揮政府的作用。倫敦市的做法值得我們學(xué)習(xí)，政府的作用主要是制定遠(yuǎn)景規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施，通過發(fā)達(dá)的中介組織、企業(yè)市場主體、公民團(tuán)體和社區(qū)參與去實(shí)施，政府通過政策、特許經(jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)控制、第三方評(píng)價(jià)、依法監(jiān)督等手段對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理，英國政府很少參與屬于市場主體的經(jīng)營活動(dòng)，讓人感覺政府與市場關(guān)系既協(xié)調(diào)又輕松。

隨著北京非首都功能的疏解、城市規(guī)劃的進(jìn)一步完善，以及農(nóng)村地區(qū)“兩田一園”的劃分和農(nóng)村承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、林地的細(xì)化到位，國土空間進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定期，為企業(yè)從事各類建設(shè)發(fā)揮主體作用奠定了基礎(chǔ)，微觀領(lǐng)域涉及的利益關(guān)系完全可以交由主體雙方通過市場交易和談判解決，政府可由協(xié)調(diào)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向發(fā)展引導(dǎo)、市場監(jiān)管，進(jìn)一步減少參與微觀領(lǐng)域的市場活動(dòng)，騰出更多精力研究城市的發(fā)展遠(yuǎn)景、最大限度提升城市的魅力和幸福指數(shù)、最好發(fā)揮城市的功能，從而帶動(dòng)市場主體自覺推動(dòng)北京市城市的可持續(xù)發(fā)展。

要改善空氣質(zhì)量必須走減排低碳之路，北京可借鑒倫敦在微觀領(lǐng)域向全社會(huì)倡導(dǎo)低碳城市的路徑和方法。如：鼓勵(lì)居民多騎自行車，多開低排量汽車或電動(dòng)車；鼓勵(lì)居民追求居住環(huán)境緊湊舒適而不是面積大；鼓勵(lì)居民確保生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上，減少需求，力行節(jié)約，不買多余的衣物，不追求包裝，不用時(shí)隨手關(guān)電，每家每天節(jié)約10升水；鼓勵(lì)社區(qū)正常降雨收集利用或最大限度入滲地下，鼓勵(lì)社區(qū)垃圾分類；鼓勵(lì)企業(yè)將減排低碳作為發(fā)展理念，體現(xiàn)在項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營上；政府在制定政策時(shí)，以支持減排低碳為導(dǎo)向，委托權(quán)威的中介組織與媒體合作，宣傳身邊的減排低碳做法及效果，加大減排低碳教育力度，形成全社會(huì)鄙視奢侈浪費(fèi)，發(fā)揮中華民族節(jié)儉的美德，樹立全民的文化減排低碳意識(shí)。

（作者：北京市水務(wù)局副巡視員）