淺談我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及治理對策

王體　中國航天科工集團第三研究院

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淺談我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及治理對策

王體中國航天科工集團第三研究院

摘要：我國地方政府的債務(wù)因其巨量存在和風險問題，已引起了中央政府和社會的高度重視。能否全面了解并正確認識地方債的現(xiàn)狀和問題，進而采取措施化解其風險，是推動地方債發(fā)揮其正向效用的關(guān)鍵。本文從地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀和存在的問題，并針對這些問題，提出了相應的治理對策。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)現(xiàn)狀對策

我國的預算法規(guī)定地方政府不得借債編制赤字預算，但地方政府早已存在大量債務(wù)已是不爭的事實。地方政府的債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，它曾在促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但不斷擴大的地方政府債務(wù)規(guī)模及其積累的財政風險越來越成為中國宏觀經(jīng)濟運行的重大挑戰(zhàn)，威脅經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

（一）存量情況。根據(jù)審計署2013年12 月30日發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務(wù)206988.65億元。其中，中央政府負有償還責任的債務(wù)9.81萬億元，地方政府負有償還責任的債務(wù)10.89萬億元，地方政府負有擔保責任的債務(wù)2.67萬億元，地方政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)4.34萬億元。

與當年名義GDP及地方財政一般預算收入相比，地方政府的債務(wù)占比較大。其中，地方政府負有直接償還責任的債務(wù)存量占2013年名義GDP的比重為19.1%，占2013年當年地方財政一般預算收入的比重為157.7%。

（二）增長情況。地方政府債務(wù)存量的數(shù)額巨大，且增長較快。就負有償還責任的債務(wù)而言，債務(wù)存量從2010年的6.71萬億元增加到2013年6月的10.89萬億元，三年內(nèi)增長了62.3%，平均每年增幅高達20.77%，遠遠超過同期GDP的平均增長率，略低于同期財政一般收入的平均增長（同期GDP的平均增長率為8.3%，同期財政一般收入的平均增長率為23.31%）。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

（三）債務(wù)資金投向情況。從債務(wù)資金的投資方向看，債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，雖然大多有經(jīng)營收入作為償債來源，但收益率相對較低。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告》的相關(guān)數(shù)據(jù)，在已支出的政府負有償還責任的債務(wù)10.12萬億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目的支出8.78萬億元，占86.77%。這些項目具有收益率低，回收周期長的特點。

（四）舉債主體多元化。在《預算法》不允許地方政府舉借債務(wù)的時期，地方政府為了獲取資金，規(guī)避法律監(jiān)管，在舉借債務(wù)時，采用了不同的借債主體。

從審計署公布的2013年審計結(jié)果可以看出，舉債主體包括融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位、公共事業(yè)單位和其他單位。其中融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負有償還責任債務(wù)的主要舉借主體，其各自的債務(wù)余額分別占截至2013年6月底地方政府性債務(wù)余額的37.44%、28.4%和16.32%。

（五）地方政府的償債壓力。部分地方政府的債務(wù)負擔較重，償債壓力較大。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過20%，債務(wù)償還壓力較大。

二、地方政府債務(wù)管理存在的問題、原因及產(chǎn)生的影響

（一）地方債的無序膨脹加大了地方政府的道德風險。近些年，地方政府債務(wù)規(guī)模越來越大，其無序膨脹的狀況加大了地方政府償債的道德風險。當前，我國的預算是軟約束的狀態(tài)，地方政府在發(fā)生預算外債務(wù)風險的時候，中央必須對其進行救助，沒有地方政府破產(chǎn)清算這一說。

（二）地方債規(guī)模的擴大增大了宏觀調(diào)控難度。由于債務(wù)的償還很大一部分與土地出讓金額捆綁，隨著房地產(chǎn)市場的低迷，部分地區(qū)政府土地出讓收入明顯減少，致使地方償債風險陡增。

另外，債務(wù)償還對土地的依賴程度高，直接使得地方政府債務(wù)風險與房價的高低高度相關(guān)，從而加大了房地產(chǎn)市場的調(diào)控難度。

（三）地方債與銀行捆綁增大金融體系風險。地方債務(wù)資金的主要來源在銀行，特別是城市商業(yè)銀行。由于四大國有商業(yè)銀行的規(guī)范性相對較強，地方政府想從這些銀行獲得貸款相對比較困難，因此，地方政府為了突破限制，大多選擇從受地方政府影響較大的城市商業(yè)銀行獲得資金。

但是，由于地方債務(wù)的投資周期長、回報率低，在長周期內(nèi)很容易受經(jīng)濟周期的影響，較難保證償還效率。地方政府的舉債將銀行系統(tǒng)性風險綁架，地方政府和銀行結(jié)成了共擔金融風險的命運共同體。若出現(xiàn)政府無法按期償還銀行貸款時，銀行必須繼續(xù)輸送貸款，否則既有的貸款質(zhì)量就會惡化。

（四）債務(wù)資金使用不合理造成償債資金無法得到保障。國家審計署公布的審計結(jié)果指出，部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金，債務(wù)資金使用不合理。審計發(fā)現(xiàn)，2013年，部分地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場22.89億元、房地產(chǎn)市場70.97億元和用于修建樓堂館所41.36億元。

部分地方政府舉債獲得的資金不是用于投向具有穩(wěn)定投資回報的建設(shè)項目，而是投向了經(jīng)常性支出項目，如維持地方行政管理開支等，該部分資金根本沒有償債收入來源；或是投向了市場競爭性項目建設(shè)，該部分資金在缺乏專業(yè)投資管理機構(gòu)及人員的情況下，很容易出現(xiàn)投資失誤，從而無法獲得足夠的、持續(xù)性的投資收益。

（五）多頭管理容易高估政府償債能力。地方債由于其舉債主體的多元化，存在多頭管理、債務(wù)總體規(guī)模不清的混亂狀況，其管理機構(gòu)可能是財政部門管理或其他政府部門，缺乏明確專門的管理機構(gòu)。

債務(wù)規(guī)模不清，加之管理機構(gòu)不明確，使得地方債的投資決策風險、增量控制風險逐漸上升。整體債務(wù)規(guī)模是否過度、償債能力是否足夠、是否能度過償債高峰期等多項問題不明確。

三、地方性政府債務(wù)的治理對策

（一）摸清家底，分類解決。摸清地方政府債務(wù)的規(guī)模及分項情況是解決地方政府

債務(wù)問題的基礎(chǔ)，不摸清家底就很難認清債務(wù)的現(xiàn)狀，就很難發(fā)現(xiàn)其中存在的問題和隱患。

摸清家底不僅要摸清地方債務(wù)存量的總額情況，更重要的是對存量債務(wù)進行分類分析，區(qū)分顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、直接責任債務(wù)和或有責任債務(wù)，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，差別對待不同類別的債務(wù)風險情況，為分類解決存量問題做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息支撐。

目前，債務(wù)存量信息更新尚不夠及時，僅在審計署審計結(jié)束后才會了解到債務(wù)存量余額，這可能與實際決策時的情況又有較大的出入，容易影響決策?？梢酝ㄟ^信息化手段，建立全國性的債務(wù)信息管理系統(tǒng)，要求各地方政府及時更新債務(wù)的變化情況，及時補充債務(wù)的基本信息，如合同文本、審批文件等，便于掌握地方性債務(wù)總體及分類規(guī)模情況。

（二）明確管理部門，建立健全債務(wù)風險預警機制。針對當前地方債多頭管理帶來的窘境，需要明確專業(yè)而獨立的管理部門，統(tǒng)一管理。如果確實無法確定唯一的管理部門，需要建立信息溝通和事項協(xié)調(diào)機制，避免因信息溝通不暢和多頭管理帶來的誤判和決策誤導。

綜合考慮運用債務(wù)率、償債率、新增債務(wù)率、逾期債務(wù)率等風險預警指標，較為全面地反映出地方政府的整體償債能力、當期償債壓力、債務(wù)增長速度、政府履約能力等，以評估債務(wù)風險。對于債務(wù)風險較高的地區(qū)，需要制訂債務(wù)風險化解規(guī)劃，通過壓縮公用經(jīng)費、控制項目規(guī)模、引入社會資本、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)，控制債務(wù)風險。

（三）建立規(guī)范的政府舉債融資機制。地方債問題如奔涌的河水一樣已愈發(fā)明顯，由于地方政府履行著重要的經(jīng)濟建設(shè)職能，在國家預算之外通過地方債務(wù)籌措一部分建設(shè)資金是必要的，要承認地方債存在的合理性。因此，對地方債不宜再采取“堵”的方式，也不能放任不管，任其恣意橫流，而要采取疏的方式，因勢利導。

引導和規(guī)范地方政府通過發(fā)行債券的方式籌措資金。新《預算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》已明確闡述：“債券是地方政府舉債的主要模式”。

地方政府發(fā)行債券，就需要對資本市場的投資者負責，舉債主體、信用評級、債務(wù)投向、償債來源、信息披露等均需要按標準規(guī)范操作。在信息充分公開的情況下，若債務(wù)資金用途不當、償債來源不可靠，輕則導致融資成本上升，重則債券干脆就發(fā)行不出去。通過利用市場的力量，可以遏制地方政府盲目舉債、盲目投資的沖動。地方政府債券相比當前地方政府采取多元化的隱蔽舉債方式不同，它更加規(guī)范和透明，可以盡可能避免舊式舉債方式的弊端，也便于國家對地方債務(wù)的規(guī)模進行掌控。

通過完善地方債立法，對發(fā)行地方債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、投資項目、償還機制等進行嚴格限制，保障其風險可控。在給地方政府一定發(fā)債自主權(quán)的同時，通過將地方債納入預算管理，加強預算約束。健全和完善地方政府監(jiān)管法規(guī)，對地方債的發(fā)行、使用等相關(guān)問題加以明確規(guī)定，通過行政公開、財政審計等方式進行監(jiān)督，對違規(guī)問題加以懲罰，提高法治管理水平。

（四）健全地方性債務(wù)管理責任制，完善地方官員考核機制。多年來，在領(lǐng)導干部的考核機制中，GDP增長是極其重要的一項指標，唯GDP論使得地方政府官員有動力大舉借債。加之地方政府官員存在任期制，如果地方官員想在任期內(nèi)做出引人注目的政績，就必須突破已有的預算限制，而舉債是突破現(xiàn)有預算的最好方法。本屆領(lǐng)導班子借款，由下一屆或再下一屆領(lǐng)導班子償還的情況較為常見，所以借款時很少顧及風險問題，而且在政績考核機制和攀比機制的推動下，產(chǎn)生很大的推動力，債務(wù)規(guī)模急劇擴大。

為改變這種狀況，需要將化解地方債作為專項考核項納入官員的考核體系中。

在官員任期內(nèi)，通過采取增加財政支持、增加干部考評績效等方式，調(diào)動地方政府控制債務(wù)增量、消化債務(wù)存量的積極性。通過建立約束和懲罰機制，對超限額新增債務(wù)或消減存量債務(wù)不力的情況，進行嚴格的問責。

在官員離任時,對其任期內(nèi)債務(wù)情況進行專項審計，根據(jù)審計情況對其進行責任追究，以威懾和制約官員在任期內(nèi)盲目舉債的作為。

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