英國房產(chǎn)稅改革和價值評估經(jīng)驗(yàn)對中國的借鑒意義

[問題和爭議]雖然英國的體系相對完善和公平，但關(guān)于其制度設(shè)計(jì)的問題仍然值得討論。首先，關(guān)于征收的稅率，在不同等級價值的房產(chǎn)中，呈現(xiàn)遞減而非遞增的趨勢。比如，根據(jù)英格蘭現(xiàn)行的1991年制定的8個價值等級，價值￡40，000的住宅的有效稅率是2.4%，價值￡100.000的住宅的有效稅率是1.8%，而超過￡1million的住宅的有效稅率則降低至0.3%（見圖1）（DCLG 2012，Lawton and Reed 2013）。也就是說，隨著價值的升高，等級的上升，稅率在逐步降低。因此，高稅率的對象往往是收入較低，生活在比較狹小和便宜的住房里；與擁有更好住房條件和較為富有的家庭相比，年輕人和低收入人群的負(fù)擔(dān)更為繁重。這帶來了社會不公和矛盾，在經(jīng)濟(jì)疲軟和失業(yè)率居高的情況下，會引起更大的社會問題。這種隨著價值提高而遞減的稅率設(shè)置事實(shí)上鼓勵了人們購買并居住在較大和價值較高的房子里（Evans 2009）。關(guān)于空置住房和第二套住房的減免政策進(jìn)一步降低了購買，保有和空置大房的成本，這不利于抑制住房投資，和提高住宅的利用效率，反而刺激了投機(jī)需求和住宅價格的攀升。在2015年房產(chǎn)稅改革提案提出之前，2014年度倫敦的年均房價漲幅高達(dá)36%（Ref）。

第二，八個等級的結(jié)構(gòu)設(shè)置不盡合理。這些稅階是根據(jù)1991年住房評估值確定的，之后20多年中并未更改或更新。而事實(shí)上，英國平均名義房價已經(jīng)從1991年04的￡53，635上升到了2010年Q4的￡163，244，漲幅超過2倍以上（Nationwide 2011）。因此，這些稅階的設(shè)計(jì)早已過時，換句話說，現(xiàn)行的稅收數(shù)額實(shí)際上已被大打折扣，不能反映住房當(dāng)下的市場價值，不利于住房的高效利用，也變相地推動了市場泡沫的形成。另外，這八個稅階之間的價值分配并不均衡，大量的住宅集中在幾個較低的稅階中，而價值差異很大的高端住宅在稅階中得不到區(qū)分（見圖2）。按照1991年以來實(shí)行的稅階分布，三分之二的住房屬于前三個稅階，而價值高于￡320，000的所有住房都被分在同一個稅階（DCLG 2012，Lawton and Reed 2013）。這造成的后果包括較大較高價格的住房課稅太低，而較小較低價格的住房課稅過重，年長和富有的人群擁有的住房價值被推高，而年輕人面臨的住房成本進(jìn)一步提高，更難爬上擁有住房的階梯。

（一）營業(yè)房產(chǎn)稅的特點(diǎn)和問題

[營業(yè)房產(chǎn)稅]（或譯為非家庭稅），是針對經(jīng)營性不動產(chǎn)（包括廠房、商鋪、寫字樓等非住宅用）征收的稅種，由中央政府統(tǒng)一管理，地方政府組織收取和支配。和住宅房產(chǎn)稅相比不同的是，營業(yè)房產(chǎn)稅的稅基是物業(yè)的評估租金價值（Rental），仍由估價署（Valuation Office Agency）組織進(jìn)行，每5年重估一次，最近一次重估是在2010年4月1日。稅率是每財(cái)政年度最后一天3月31日由中央政府統(tǒng)一決定（英格蘭，威爾士和蘇格蘭分別有各自的稅率），倫敦地區(qū)享有一定的特權(quán)，可以在一定范圍內(nèi)設(shè)定自身的稅率。但稅率的漲幅一般不得超過通脹的漲幅，因此，即便重估價值上升，最終所交稅額也未必有大幅上升。

[價值評估]值得指出的是，營業(yè)房產(chǎn)稅的依據(jù)是評估租金，即估價當(dāng)日物業(yè)在公開市場上的租金（Open Market Rental）。因此，在進(jìn)行評估時，專業(yè)估價師需要考慮物業(yè)的位置、大小、當(dāng)?shù)氐氖袌鰲l件、物業(yè)是出租還是出售等多種因素。但不管是否出租，應(yīng)該以公開市場的評估價值為準(zhǔn)，而非實(shí)際租金。評估方法的選取仍然以適用性為原則，例如商鋪、寫字樓、一般工業(yè)物業(yè)通常用市場比較法，加油站、電影院則用收益法特殊工業(yè)物業(yè)、政府大樓、廠房機(jī)器等一般用成本法。

[減免政策]營業(yè)房產(chǎn)稅也有相應(yīng)的減免政策，但與住宅房產(chǎn)稅不同的是其依據(jù)主要是房產(chǎn)用途而非所有權(quán)屬。屬于免征營業(yè)稅的房地產(chǎn)有：農(nóng)用土地及建筑、漁場、船舶停泊處、教堂等宗教建筑、公園以及為殘疾人提供服務(wù)的特定房產(chǎn)、空置的工業(yè)房產(chǎn)。同時，繼承而來的經(jīng)營性房產(chǎn)如果空置也可以豁免50%的稅收。

[問題和爭議]和住宅房產(chǎn)稅等其他稅種一樣，營業(yè)房產(chǎn)稅也一直備受批評和攻擊，雖然改革措施并未中斷，但是一些根本性的問題仍然存在，比如對土地和建筑物放在一起征稅的做法被認(rèn)為不利于鼓勵對現(xiàn)有建筑的改造和提升（Plimmer 2003）。另外，更重要的一個方面在于，現(xiàn)行的營業(yè)稅制度不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，因?yàn)椋?）不對所有土地和建筑物的占用者征稅；2）不鼓勵棕地開發(fā)，不利于城市地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展；3）不對開發(fā)價值征稅，鼓勵持有土地而不建設(shè)利用，不利于土地循環(huán)和高效利用。

在英國，可持續(xù)發(fā)展作為主要國策，在土地利用中的重點(diǎn)體現(xiàn)就在于聚焦棕地（Brownfield Sites）再開發(fā)，即已被開發(fā)過的棕色地塊。雖然該目標(biāo)在其規(guī)劃體系中有所強(qiáng)調(diào)，但是在規(guī)范引導(dǎo)開發(fā)活動中，規(guī)劃的作用是被動的，只有在有開發(fā)需求的時候才能有效地發(fā)揮。相比之下，稅收制度能主動地在更廣泛的層面直接影響房產(chǎn)所有者或使用者的行為。但是匕述稅制中對空置房產(chǎn)的減免政策，變相鼓勵持有不開發(fā)，不利于促進(jìn)棕地再利用，和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。另外，現(xiàn)行的稅制不對開發(fā)價值征稅，當(dāng)規(guī)劃許可批復(fù)后土地價值往往提升，土地的所有者直接受益，但是這部分收益并沒有被要求征稅。再有，交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造，比如地鐵，往往使其沿路主要站點(diǎn)周圍的土地相應(yīng)升值，這部分升值并不是土地?fù)碛姓咧鲃油度氲?，但是同樣，他們的受益并沒有被征稅，不利于社會資源的有效和公平配置。

（二）對英國房產(chǎn)稅制度設(shè)置的評價

征收房產(chǎn)稅主要有兩個目的：1）增加政府財(cái)政收入，2）重新分配社會財(cái)富；而房產(chǎn)稅制度設(shè)置最重要的是做到高效和公平。高效，即在較短的時間，用較低的成本，最大化地收取稅額，不因行政等壁壘造成損失；公平則是重新分配財(cái)富的重中之重。但是效率和公平本身并不一定能同時滿足，高效的體系可能并不公平，反之亦然。因此，在現(xiàn)實(shí)情況中，稅制本身的制定和執(zhí)行需要合理平衡效率和公平的目標(biāo)。

Vlassenko（2001）建立了一套針對房產(chǎn)稅的評價體系，從效率和公平兩個方面（各8個指標(biāo)）（見表4），對英國、法國和瑞典三個國家的房產(chǎn)稅制度分別進(jìn)行了評估。該指標(biāo)體系再次反應(yīng)了基于評估價值的重要性，以及稅基評估需要有效的機(jī)制保障，和規(guī)律性的重估以保證公平等要求。評估結(jié)果顯示，英國的房產(chǎn)稅體制屬于‘相當(dāng)有效率’，征收效率明顯高于法國，但是稅收總收入在近年內(nèi)有所降低，這與評估價值過時的稅基有關(guān)。并且，英國稅制的公平性不高，仍處在‘相當(dāng)公平’和‘相對公平’之間。主要的批評集中在稅階的制定上，英國現(xiàn)行的8級稅階形成了遞減稅的特點(diǎn)，最高等級與最低等級對應(yīng)的房產(chǎn)價值起碼相差8倍，但對其征收的稅額卻只差3倍（IRRV 1997）。

這些主要問題十多年后的今天仍然存在。上節(jié)分析的住宅房產(chǎn)稅的稅基過時，稅階分布不均衡，低價房征收過度，高價房稅收不夠，年輕人和低收入人群房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)重，而年長者和高收入人群負(fù)擔(dān)較輕都是效率低和公平差的表現(xiàn)。營業(yè)房產(chǎn)稅不對土地增值和開發(fā)價值征稅，不利于土地循環(huán)利用，不能把公共資源回饋社會，影響稅收效率的提高和社會公平的維護(hù)。因此，在新形勢下想要發(fā)揮房產(chǎn)稅對增加財(cái)稅，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)方面更大的作用，必須在這些問題領(lǐng)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)。但是，改革需要對新方案對稅收可能得出的結(jié)果做出綜合考量，并在當(dāng)下政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下實(shí)行改革的可行性進(jìn)行評估。（待續(xù)）（本文作者單位為西交利物浦大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)系）