淺談開發(fā)區(qū)土地規(guī)劃管理存在問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

【摘要】當(dāng)前開發(fā)區(qū)用地規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致的耕地面積銳減，及由開發(fā)區(qū)的建設(shè)引發(fā)的土地征用矛盾和群體沖突事件等現(xiàn)象己成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的障礙之一，并受到政府的關(guān)注。因此，探求開發(fā)區(qū)土地管理，尋求合理開展開發(fā)區(qū)土地管理的方法，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文主要分析了當(dāng)前開發(fā)區(qū)規(guī)劃的主要問(wèn)題，對(duì)適應(yīng)開發(fā)區(qū)要求的規(guī)劃編制和管理進(jìn)行探討，為開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理提供幫助。

【關(guān)鍵詞】開發(fā)區(qū)；土地規(guī)劃；管理；問(wèn)題；策略

開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理工作的矛盾，反映了政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中的誤區(qū)和不適應(yīng)。開發(fā)區(qū)是城市系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一管理。同時(shí)，開發(fā)區(qū)有其自身特點(diǎn)和特殊要求，規(guī)劃必須重視并滿足這些特點(diǎn)和需求。將開發(fā)區(qū)規(guī)劃從城市規(guī)劃中分離，會(huì)對(duì)開發(fā)區(qū)和城市發(fā)展產(chǎn)生不良影響。目前的開發(fā)區(qū)規(guī)劃普遍缺乏必要的深入研究和技術(shù)手段，缺少對(duì)土地效益、用地結(jié)構(gòu)、開發(fā)時(shí)序的研究和調(diào)控。為此，規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向那些市場(chǎng)力不能很好地發(fā)揮作用的空間資源的配置，必須強(qiáng)調(diào)土地利用的效益指向。

一、當(dāng)前開發(fā)區(qū)規(guī)劃的主要問(wèn)題

1.規(guī)劃的市場(chǎng)適應(yīng)性不夠

面對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大潮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，城市規(guī)劃不是被頻頻調(diào)整、更改，就是被視為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。出現(xiàn)這種局面，很大程度上與目前城市規(guī)劃依法行政的外部條件不完善有關(guān)。目前的開發(fā)區(qū)規(guī)劃普遍對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的有關(guān)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題缺乏必要的深入研究和技術(shù)手段。規(guī)劃不能把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各類生產(chǎn)要素流動(dòng)和集聚的規(guī)律、特點(diǎn)和要求，就很難在引導(dǎo)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)合理布局、土地有序開發(fā)等方面發(fā)揮有效的作用，在招商引資和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的可操作性和作用必然大大降低。這也是影響規(guī)劃?rùn)?quán)威性和嚴(yán)肅性的重要因素。

2.規(guī)劃缺少對(duì)土地效益的研究和調(diào)控

招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)是開發(fā)區(qū)建設(shè)的第一要?jiǎng)?wù)。很長(zhǎng)時(shí)期來(lái)，開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套、吸引外資的數(shù)額、產(chǎn)品售收入、企業(yè)納稅額等，都是國(guó)家和地方政府管理開發(fā)區(qū)的重要考評(píng)指標(biāo)。正應(yīng)為上述幾點(diǎn)考評(píng)因素，致使近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體上常有報(bào)道，開發(fā)區(qū)出現(xiàn)超寬?cǎi)R路、盲目引資等亂象。一些開發(fā)區(qū)為了有更充裕的建設(shè)用地指標(biāo)，常在規(guī)劃上做手腳，一是做大規(guī)劃期人口規(guī)模以降低人均用地?cái)?shù)值，二是工業(yè)用地規(guī)模做假賬。

3.規(guī)劃對(duì)土地開發(fā)時(shí)序的調(diào)控手段不足

實(shí)施開發(fā)區(qū)規(guī)劃的主要途徑是土地的出讓。因此，在什么時(shí)期、什么條件下出讓哪些土地、多少土地、如何使用等，應(yīng)當(dāng)是開發(fā)區(qū)規(guī)劃的核心內(nèi)容。目前的很多開發(fā)區(qū)規(guī)劃對(duì)上述問(wèn)題研究不夠，大多根據(jù)企業(yè)要求，企業(yè)選中哪一塊，開發(fā)區(qū)就出讓哪一塊，致使開發(fā)區(qū)在發(fā)展一段時(shí)間后出現(xiàn)企業(yè)布局無(wú)序。無(wú)序開發(fā)不僅導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施配套資源的浪費(fèi)，更導(dǎo)致空間布局缺少對(duì)分期實(shí)施的過(guò)程引導(dǎo)和適應(yīng)不同發(fā)展條件的應(yīng)變方案，對(duì)不同的發(fā)展階段、發(fā)展態(tài)勢(shì)下以土地出讓政策為核心的各類發(fā)展政策的研究和制定工作也明顯不足。

4.規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)市場(chǎng)管理不完善

開發(fā)區(qū)的空間和建筑景觀常常缺乏和城市的整體協(xié)調(diào)，有的開發(fā)區(qū)工業(yè)建筑風(fēng)格過(guò)于標(biāo)新立異。開發(fā)區(qū)作為城市的一部分，不僅是產(chǎn)業(yè)開發(fā)的先導(dǎo)區(qū)，也是承載和傳播城市文化、塑造城市特色、城市品位、城市景觀的重要區(qū)域，漠視這一前提，開發(fā)區(qū)就可能成為城市文化的空白區(qū)和城市文脈的斷裂帶。

二、適應(yīng)開發(fā)區(qū)要求的城市規(guī)劃和管理

1.更新規(guī)劃觀念和方法

關(guān)注政府、關(guān)注市民、關(guān)注投資商、結(jié)合現(xiàn)狀因地制宜，這是業(yè)內(nèi)人士給當(dāng)前的城市規(guī)劃開的藥方。要保證城市規(guī)劃在復(fù)雜多變條件下的實(shí)用性和可操作性，就必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，逐步把城市規(guī)劃的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向配置那些市場(chǎng)力不能很好地發(fā)揮作用的空間資源，對(duì)于市場(chǎng)能夠合理配置的空間資源，城市規(guī)劃只需要確定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)調(diào)節(jié)，同時(shí)考慮市場(chǎng)發(fā)展的不確定因素，增加規(guī)劃的彈性和適應(yīng)空間。

2.規(guī)范土地市場(chǎng)

必須盡快建立新型的土地資源利用機(jī)制，完善土地市場(chǎng)。在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，合理分配和利用土地，借助地價(jià)杠桿來(lái)調(diào)節(jié)土地利用，達(dá)到保護(hù)耕地的目的。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，盡量不采用行政劃撥的方式，使得土地市場(chǎng)逐步步入規(guī)范化、公平化。改善土地管理制度，加強(qiáng)土地集約化使用，從招商源頭入手，吸引占地少、技術(shù)含量高的項(xiàng)目，逐步實(shí)現(xiàn)土地利用從粗放外延式開發(fā)轉(zhuǎn)向集約內(nèi)涵式開發(fā)，轉(zhuǎn)到充分利用現(xiàn)有條件的內(nèi)涵式發(fā)展道路上來(lái)。

3.建立有效的監(jiān)督和反饋機(jī)制

在實(shí)行分級(jí)管理體制下，地方政府既是地方利益的代言人，又是法律政策的制訂者和執(zhí)行者，缺乏對(duì)其土地利用行為及后果的有效監(jiān)督和反饋機(jī)制，從而導(dǎo)致以犧牲大量寶貴的土地資源去獲得地方利益的行為屢禁不止。因而有必要運(yùn)用各種技術(shù)手段對(duì)土地利用情況進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的跟蹤調(diào)查，定期制作開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀詳圖，為實(shí)施土地利用監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)和手段，提高土地利用監(jiān)督和反饋的時(shí)效性和可行性，充分發(fā)揮監(jiān)管機(jī)制作用。

4.明確土地利用規(guī)劃的效益指向

按照可持續(xù)發(fā)展的要求，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)土地達(dá)到必要的效益目標(biāo)，是開發(fā)區(qū)規(guī)劃的重要任務(wù)之一。明確開發(fā)區(qū)土地利用的效益指向，就是在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)土地利用的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效益等必要的政策門檻，依此合理確定城市的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模和項(xiàng)目對(duì)建設(shè)用的地需求。為避免土地?zé)o序開發(fā)、過(guò)量占地、低價(jià)圈地等有損開發(fā)區(qū)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行為提供了政策導(dǎo)向和依據(jù)。

5.加強(qiáng)對(duì)開發(fā)過(guò)程的引導(dǎo)和調(diào)控

強(qiáng)調(diào)土地開發(fā)的時(shí)序，在當(dāng)前的開發(fā)區(qū)招商引資熱潮中尤其必要。規(guī)劃對(duì)土地利用時(shí)序的引導(dǎo)，應(yīng)體現(xiàn)在很多方面：在招商引資上，既要滿足近期需要，也要為今后的發(fā)展留有余地；在土地出讓上，既要考慮企業(yè)自身的用地需求和合理預(yù)留，也要考慮不同時(shí)期開發(fā)區(qū)用地的相對(duì)完整，降低政府在基礎(chǔ)設(shè)施等方面的配套成本，提高土地開發(fā)的集約化程度。

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