農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的政府行為研究

◎岳 磊

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開封475000）

經(jīng)濟(jì)與管理

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的政府行為研究

◎岳 磊

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開封475000）

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工程是新型城鎮(zhèn)化的首要和核心任務(wù)，在這一工程中，政府是主要角色，起著“引”和“推”的作用。基于促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這一目標(biāo)，以政府行為為問(wèn)題切入點(diǎn)，從“推—拉理論”出發(fā)，探討人口流出地政府、人口流入地政府及中央政府的行為優(yōu)化。在這一進(jìn)程中，只有府際間在政策的制定與執(zhí)行上相互協(xié)作，才能達(dá)到破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的目的。

新型城鎮(zhèn)化；人口市民化；政府行為

在對(duì)人口遷移研究中，“推—拉理論”很好地分析了群體遷移的原因及方向。該理論認(rèn)為遷移行為的發(fā)生受到遷出地的推力因素和遷入地的拉力因素共同作用，包括遷出地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然的壓力和遷入地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然的引力?，F(xiàn)代推拉理論認(rèn)為，遷移的推拉因素除了受收入等經(jīng)濟(jì)因素影響外，更多的還受職業(yè)、子女的受教育條件、醫(yī)療以及社會(huì)環(huán)境等因素的影響。上世紀(jì)80年代初期，農(nóng)村地區(qū)較高的農(nóng)業(yè)稅和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的兩個(gè)主要推力因素。而同時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和城市體制改革創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，這就成為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的引力因素。這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在政策文本上的名稱經(jīng)歷了一系列變化，由最初的“盲流”到后來(lái)的“農(nóng)民工”，再到現(xiàn)在的“新市民”。稱謂的變化也反映出政府對(duì)于這部分流動(dòng)勞動(dòng)力的態(tài)度由最初的強(qiáng)烈抵制到包容共進(jìn)的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的大量?jī)蓷丝?，長(zhǎng)期居住在城市，卻享受不到市民待遇，已經(jīng)引發(fā)了大量的社會(huì)問(wèn)題，如留守兒童和農(nóng)民工養(yǎng)老問(wèn)題。促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，鑒于市場(chǎng)機(jī)制存在的盲目性，基于我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化凸顯的問(wèn)題，在促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中必須要有政府的有效參與和有限干預(yù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否合理有序市民化與政府政策和行為有很大的相關(guān)性。

一、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是在新型城鎮(zhèn)化背景下破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾的最佳路徑。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，即不僅要推動(dòng)人口在空間上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，更要促進(jìn)人口在職業(yè)領(lǐng)域和思想道德素養(yǎng)方面實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)移，這是對(duì)原有的城鎮(zhèn)化模式的反思，更是以人為本理念的集中體現(xiàn)。過(guò)去的以土地為核心的城鎮(zhèn)化由于過(guò)分追求城區(qū)面積的大小和高樓大廈的多寡，使得“土地城鎮(zhèn)化”快于人口的城鎮(zhèn)化，使得大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以真正融入城市社會(huì)，他們只完成了職業(yè)上的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和地域空間上的轉(zhuǎn)移，而在制度安排上和身份認(rèn)同上并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，因此，這些“非市民”經(jīng)常游離于城市體制之外，無(wú)法享受到市民待遇，往往付出的最多而享受的卻是最少。目前，我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率大約為53.7%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻僅有36%，相差近18個(gè)百分點(diǎn)，這既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)其在城鎮(zhèn)落戶安家，通過(guò)轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，一方面能提高我國(guó)城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量，另一方面又能釋放消費(fèi)潛力，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)上就是使進(jìn)城農(nóng)民均等地享受與市民同等的公共服務(wù)和社會(huì)待遇。劉傳江、徐建玲認(rèn)為，在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和鄉(xiāng)城結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變公式是農(nóng)民—農(nóng)民工—市民，在中國(guó)的特殊國(guó)情下農(nóng)民工的角色是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)換過(guò)程中必然經(jīng)歷的階段，在這里農(nóng)民工被界定為從農(nóng)村進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)勞動(dòng)力。陸學(xué)藝在界定農(nóng)民工時(shí)則認(rèn)為農(nóng)民工不僅包括“流動(dòng)民工”，而且還應(yīng)包括那些離土不離鄉(xiāng)的務(wù)工者。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，政策設(shè)計(jì)的核心目標(biāo)人群是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，是從職業(yè)、制度身份和地域三個(gè)層面來(lái)進(jìn)行定位的。因此，政策制定首先要確保農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，即實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，保證職業(yè)轉(zhuǎn)換的順利進(jìn)行。其次是從制度層面上保障已經(jīng)實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換的進(jìn)城農(nóng)民享受城市基本公共服務(wù)，保護(hù)其合法權(quán)利。最后是在身份認(rèn)同上，認(rèn)同是雙向的，既要求農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口認(rèn)同自己的城市居民身份，又要保證城市原有居民對(duì)新市民的接納與認(rèn)同，只有互相認(rèn)同，才能有利于促使城市社會(huì)更加融合。

二、人口市民化與政府行為的關(guān)系

（一）國(guó)內(nèi)關(guān)于人口市民化與政府行為關(guān)系的研究

人口市民化與政府行為的高度關(guān)聯(lián)在學(xué)術(shù)界取得高度認(rèn)同，但學(xué)者的研究領(lǐng)域各有側(cè)重。吳文恒、李同昇等以戶籍制度變遷為切入點(diǎn)，將我國(guó)人口市民劃分為四個(gè)階段，即嚴(yán)格限制階段、指標(biāo)控制階段、政策引導(dǎo)下人口市民化階段和政府主導(dǎo)推動(dòng)的人口市民化階段。他們強(qiáng)調(diào)政府政策的引導(dǎo)作用，指出政府應(yīng)該從拉力的角度使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能在城市安心工作、安穩(wěn)居住、安然享受城市公共福利待遇，從而保證其在日?；顒?dòng)和心理認(rèn)同上逐漸接受城市生活，適應(yīng)城市節(jié)奏。以政策和制度文本為切入點(diǎn)來(lái)分析人口市民化的發(fā)展進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)制度安排對(duì)于這一進(jìn)程的主導(dǎo)作用，幾乎每一次的政策變動(dòng)都在人口市民化進(jìn)程上打下了深刻的烙印。也正因?yàn)槿绱耍谌丝谑忻窕M(jìn)程中更應(yīng)該科學(xué)決策，從而保證行為的正確性。華生主張通過(guò)實(shí)行新增建設(shè)用地與外來(lái)人口本地市民化入戶掛鉤的制度來(lái)穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)所有外來(lái)移居人口的市民化。這一主張主要是為了保證土地城鎮(zhèn)化與戶籍城鎮(zhèn)化的同步，防止出現(xiàn)片面的土地城鎮(zhèn)化或者為了完成人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)而出現(xiàn)的帶有欺瞞性質(zhì)的“戶籍城鎮(zhèn)化”。夏斌認(rèn)為農(nóng)民工市民化進(jìn)程離不開戶籍制度、人口管理制度的改革，而涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列經(jīng)濟(jì)資源配置制度作為后續(xù)的保障制度，也需要進(jìn)一步的深化改革。他還指出新進(jìn)城農(nóng)民工的數(shù)量和速度應(yīng)在工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展中自發(fā)形成，政府不應(yīng)該制定量化指標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就應(yīng)該堅(jiān)持以市場(chǎng)為基礎(chǔ)來(lái)配置資源，當(dāng)然也包括人力資源。在促進(jìn)人口市民化的進(jìn)程中政府也應(yīng)當(dāng)在遵循市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上制定宏觀政策和進(jìn)行制度創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們分別從政策制度本身、具體問(wèn)題閾和政府行為限度等角度來(lái)研究人口市民化與政府行為的關(guān)系，而研究的前提就是承認(rèn)人口市民化進(jìn)程與政府行為之間的相關(guān)性。

（二）制度安排與人口市民化

不同于西方的城市化進(jìn)程，中國(guó)的城市化受制度安排影響較大，政府對(duì)城市的發(fā)展具有重要作用，政府可以通過(guò)制度和政策安排來(lái)引導(dǎo)和控制人口城市化進(jìn)程。其中土地制度和戶籍制度對(duì)中國(guó)的城市化進(jìn)程影響深刻。

1.戶籍制度

不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的受市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)的人口市民化進(jìn)程，我國(guó)一開始的人口市民化進(jìn)程就受到政府行為的影響，主要體現(xiàn)在通過(guò)嚴(yán)格的戶籍管理制度來(lái)排斥人口流動(dòng)，特別是限制農(nóng)村人口涌向城鎮(zhèn)。1958年的戶口登記條例，將我國(guó)公民戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶籍”和“城鎮(zhèn)戶籍”兩大類，限制社會(huì)成員流動(dòng)，控制城鎮(zhèn)的人口規(guī)模，農(nóng)村人口如果想轉(zhuǎn)移至城市，必須要首先完成農(nóng)業(yè)戶口向城鎮(zhèn)戶口的轉(zhuǎn)換，但轉(zhuǎn)換的渠道極為狹窄有限。這項(xiàng)制度對(duì)社會(huì)成員實(shí)施屬地化管理，其目的就在于方便國(guó)家和各級(jí)地方政府維持社會(huì)秩序。戶籍制度與當(dāng)時(shí)的就業(yè)制度、資源分配制度以及福利制度相掛鉤，一個(gè)沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民即使僥幸流入城鎮(zhèn)，但其在城市卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)就業(yè)，不能正常衣食住行，最終還是要返回農(nóng)村。直到70年代末期，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及購(gòu)銷市場(chǎng)化的推行，使得農(nóng)民有了較大的流動(dòng)自由，80年代的城市經(jīng)濟(jì)體制改革更吸引了大批農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市。1984年1月，中共中央一號(hào)文件允許具備條件的農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這就意味著嚴(yán)格的城鄉(xiāng)封閉隔離狀態(tài)開始被打破。為適應(yīng)時(shí)代需要，1985年身份證制度開始實(shí)施，這就極大地方便了人口更自由地流動(dòng)，充分滿足了居民個(gè)人流動(dòng)性的需要。然而，農(nóng)村居民仍然沒(méi)有在城市落戶的權(quán)利，近年來(lái)，臨時(shí)居住證制度的實(shí)施雖然在一定程度上軟化了城市和農(nóng)村的障礙，但制度存在的本身就意味著城鄉(xiāng)壁壘依然存在。2016年1月開始實(shí)施的《居住證暫行條例》進(jìn)一步放寬了居住證的申領(lǐng)條件，而且明確指出居住證持有人在居住地依法享受勞動(dòng)就業(yè)、子女義務(wù)教育和基本公共衛(wèi)生等公共服務(wù)。這一政策的實(shí)施有利于保障城鎮(zhèn)常住人口的合法權(quán)利，更進(jìn)一步推進(jìn)了基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶籍人口提供向常住人口提供轉(zhuǎn)變，有利于解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。

2.土地制度

20世紀(jì)80年代初期，包產(chǎn)到戶、包干到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)得到普及，這就使農(nóng)民不僅擺脫了人民公社制度下刻板嚴(yán)苛的時(shí)間安排，有了較多的自由時(shí)間，更使得農(nóng)民通過(guò)新的更加積極的勞動(dòng)成果分享機(jī)制掌握了自己最基本的生存資料，且有了剩余。有了時(shí)間和資本，農(nóng)民就有了向城市流動(dòng)的可能性。這一階段的土地改革為后來(lái)的人口流動(dòng)打下了基礎(chǔ)。隨著城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)體制改革，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，更加吸引農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城市的二三產(chǎn)業(yè)。為了防止大量土地被撂荒，1984年我國(guó)開始允許土地按照“依法、自愿、有償”原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)制度并沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)讓或放棄土地承包使用權(quán)者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償做出明確的規(guī)定，因而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不徹底，形成"兼業(yè)”經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的局面，進(jìn)城農(nóng)民并未切斷自己在農(nóng)村的“根”。在土地征用制度方面，由于征購(gòu)時(shí)是按照原用途來(lái)征收土地，即按照土地的農(nóng)產(chǎn)值定價(jià)，這就使得農(nóng)民無(wú)法享受土地轉(zhuǎn)為城市土地后形成的差價(jià)。失地農(nóng)民在缺乏進(jìn)城資本的狀況下，人口的空間轉(zhuǎn)移就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)方面，所有者歸屬的模糊性直接制約了農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性。依據(jù)現(xiàn)有的與土地有關(guān)的法律法規(guī)，我國(guó)農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有。集體所有就虛化了土地的所有權(quán)歸屬，實(shí)際上就是一種所有者缺位，限制了農(nóng)民通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)并由此獲得持續(xù)性收益，土地的資本功能也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這就直接削減了人口城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地方面，“攤大餅”式的造城運(yùn)動(dòng)只是將土地城市化，而關(guān)鍵的人口卻并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)徹底的轉(zhuǎn)移。在未來(lái)的城鎮(zhèn)建設(shè)中如果實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)與城鎮(zhèn)常住戶籍人口即市民化人口掛鉤的新機(jī)制，將會(huì)更加有助于推進(jìn)人口市民化進(jìn)程。市民化的人口在城鎮(zhèn)擁有住宅后，其在農(nóng)村的宅基地也應(yīng)得到相應(yīng)的處置。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中政府行為的優(yōu)化

城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)其實(shí)質(zhì)就是對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的復(fù)制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流向城市為當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)發(fā)展所接納，但在制度層面上和身份認(rèn)同上卻一直不被接納，由此而引發(fā)了農(nóng)民工子女教育問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題及就業(yè)市場(chǎng)的不公平待遇問(wèn)題。城市內(nèi)部新舊市民的矛盾與對(duì)立不斷加劇，不利于城市社會(huì)的融合與發(fā)展。中國(guó)的城市化是要實(shí)現(xiàn)人的城市化，這就必然將涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等經(jīng)濟(jì)資源配置制度和其他經(jīng)濟(jì)體制改革。農(nóng)業(yè)人口離開土地后，進(jìn)入大中小城市，首先要面臨的是進(jìn)城后的就業(yè)和預(yù)期收入問(wèn)題，這是基本的生存需求，也是城市能否吸引他們的首要因素；其次是一些發(fā)展需求，如子女的教育問(wèn)題，自身的養(yǎng)老和醫(yī)療等問(wèn)題，這是城市能否留住他們的關(guān)鍵因素；最后是城市本身的居住環(huán)境與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，當(dāng)人口大量涌入城市，城市必須要有足夠的容納度，提供良好方便的居住環(huán)境，在規(guī)劃城市時(shí)要充分吸收其他國(guó)家城市建設(shè)中的“城市病”教訓(xùn)，對(duì)大中小城市的空間布局，要有事先的科學(xué)規(guī)劃。只有這樣，才能使進(jìn)城農(nóng)民更好地實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村文明到城市文明的轉(zhuǎn)化，并能享受到市民享受的公共服務(wù)和福利待遇。本文以人口流出地政府、人口流入地政府及實(shí)行宏觀調(diào)控的中央政府為三個(gè)研究主體，具體分析其在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中行為的優(yōu)化。

（一）人口流出地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府

如果說(shuō)80年代我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)主要發(fā)軔于城市的拉力，而進(jìn)入90年代，由于農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重、生產(chǎn)成本的提高和比較收益的降低，農(nóng)村人口流向城市主要是由推力所致。進(jìn)入21世紀(jì)，由于農(nóng)業(yè)稅的免除和國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，這種推力已經(jīng)越來(lái)越弱，這一時(shí)期農(nóng)村人口外流主要是受城鄉(xiāng)比較收益的驅(qū)使。那么在促進(jìn)人口市民化進(jìn)程中，作為人口流出地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)更好地發(fā)揮助推器作用。首先，創(chuàng)建可靠的就業(yè)信息平臺(tái)，使得一部分留守婦女能夠通過(guò)這個(gè)官方平臺(tái)獲得在城市就業(yè)的信息，而不是通過(guò)地緣的或者血緣的非正式渠道，降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。人口的家庭化流動(dòng)，會(huì)從客觀上弱化農(nóng)民工的“過(guò)客”心態(tài)，增強(qiáng)其融入城市生活的信心，對(duì)人口的市民化有著重要作用。其次，針對(duì)即將進(jìn)城的農(nóng)民，建立職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。進(jìn)城農(nóng)民只有掌握了技術(shù)，才能更好地在城市立足。農(nóng)民的盲目流動(dòng)不僅會(huì)增加城市壓力，也會(huì)帶來(lái)一系列諸如偷竊、搶劫等社會(huì)問(wèn)題。帶著必要的職業(yè)技能進(jìn)城，不僅可以保障農(nóng)民在城市的生存，更為進(jìn)一步市民化提供了前提條件。

（二）人口流入地的城市地方政府

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，作為城市地方政府，打造更加包容和諧的城市居住環(huán)境不僅可以增強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村人口的吸引力，還能更好地促進(jìn)人口市民化。在就業(yè)方面，由于進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)非正規(guī)性特征，致使進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，拖欠工資及傷亡事件頻頻發(fā)生。就業(yè)問(wèn)題是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生存和發(fā)展要面臨的首要問(wèn)題，作為人口流入地的城市政府，除了積極組織對(duì)進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高勞動(dòng)力素質(zhì)外，更應(yīng)該努力完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過(guò)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)來(lái)吸納大量的進(jìn)城農(nóng)民，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，通過(guò)細(xì)化分工來(lái)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。其次要建立和完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，一方面對(duì)用人單位進(jìn)行更為嚴(yán)格的審查和監(jiān)督，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在雇傭單位得到公平公正待遇，另一方面，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的法律知識(shí)教育，加強(qiáng)農(nóng)民工的自我保護(hù)意識(shí)和能力，同時(shí)也應(yīng)建立相應(yīng)的法律援助制度，使進(jìn)城農(nóng)民有著正式的申訴渠道。在進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的子女教育方面，進(jìn)一步放開當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育政策體系是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然要求。最后，城市政府要建立健全進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，確保其公民權(quán)益不受侵害。

（三）有限的、宏觀調(diào)控的中央政府

人口市民化進(jìn)程總是在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度下進(jìn)行，一個(gè)有限的、宏觀調(diào)控的中央政府的行為及政策選擇對(duì)這一進(jìn)程有著決定性的作用?？偟膩?lái)說(shuō)，中央政府首先應(yīng)該圍繞提高民生水平、公平市民待遇這一核心內(nèi)容，制定相關(guān)政策。為了促進(jìn)人口市民化，就要首先確保勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，使農(nóng)民“無(wú)牽無(wú)掛”地進(jìn)入城市，那么就要進(jìn)一步深入農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革和戶籍制度改革，剝離與戶籍制度高度關(guān)聯(lián)的相關(guān)福利待遇，建立一個(gè)與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制相吻合的社會(huì)保障體系，降低農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)化為市民。其次要重視城市規(guī)劃。城市規(guī)劃是用來(lái)控制和引導(dǎo)城市化過(guò)程，目的是改變城市化對(duì)人類的影響，放大其正面影響，規(guī)避負(fù)面影響。城市規(guī)劃包括兩個(gè)方面，一是大中小城市的合理布局。辜勝阻、劉傳江等學(xué)者認(rèn)為，由于受勞動(dòng)力素質(zhì)的影響，我國(guó)農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)化過(guò)程需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，在地域范圍內(nèi)可以設(shè)想從鎮(zhèn)到小城市，再到中等城市乃至大城市。為了有效防止地域轉(zhuǎn)移先于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而引起的“城市病”，就要合理規(guī)劃布局大中小城市的發(fā)展，建立相應(yīng)機(jī)制縮小勢(shì)能差，抑制大城市的拉力。二是城市內(nèi)部的分區(qū)規(guī)劃。兩億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，將會(huì)對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間等產(chǎn)生強(qiáng)大沖擊，合理的分區(qū)規(guī)劃對(duì)于緩解城市內(nèi)部擁擠、保持環(huán)境衛(wèi)生具有重要意義。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的城鎮(zhèn)化將涉及億萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，這是一個(gè)巨大的國(guó)家工程，需要建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，政府在這一工程中雖不是唯一的參與主體，但由于政府制度安排的深刻影響力，政府行為必須要更加審慎。從“推—拉理論”角度為出發(fā)，觀察在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這一進(jìn)程中的政府行為與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，就能很好地規(guī)避政府政策的過(guò)分干預(yù)或者干預(yù)不當(dāng)。

[1]吳江，王斌，申麗娟.中國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府行為研究[J].中國(guó)行政管理，2009(3).

[2]劉傳江，徐建玲.中國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程研究[M].北京：人民出版社，2008.

[3]辜勝阻，劉傳江.人口流動(dòng)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略管理[M].武漢：華中理工大學(xué)出版社，2000.

[4]沈明明.改革發(fā)展與社會(huì)變遷[M].北京：華夏出版社，2001.

[5]孫立.轉(zhuǎn)型中國(guó)之隱性失業(yè)分析與治理[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

[6]吳敬璉，周其仁，鄭永年，等.讀懂中國(guó)改革[M].北京：中信出版社，2014.

[7]王新文.城市化發(fā)展的代表性理論綜述[J].濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2002(1).

（責(zé)任編輯 卞建寧）

Research on government behavior in the process of urbanization of agricultura lpopulation

Yue Lei (Henan University，Kaifeng 475000，China)

The urbanization of agricultural population project is the primary and core tasks in the new urbanization，in this project，the government is the main character，acts as a"lead"and"push"effect.Based on the goal of promoting agricultural population transfer to citizens，the government acts as the entry point for the issue from the"push-pull theory"，discusses population outflow governments，population inflow governments and the central government's behavior optimization.In this process，only intergovernmental cooperation between each other in the formulation and implementation of policies can we achieve the purpose to get rid of the dual structure within the city.

the new urbanization;Population Urbanization;Government action

F323.6

A

1671-9123（2016）02-0117-05

2016-03-26

岳磊（1992-），女，河南固始人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。