新法修訂推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

文/朱作鑫

大視野

新法修訂推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

文/朱作鑫

2015年11月10日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升。

標準作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要技術(shù)基礎(chǔ)，標準化工作在保障產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量安全、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟提質(zhì)增效、服務(wù)外交外貿(mào)等方面起著極為重要的作用。根據(jù)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，以及黨中央、國務(wù)院的有關(guān)決策部署和相關(guān)經(jīng)濟學(xué)原理，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

可見，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)是通過改革的方式提高供給質(zhì)量，而標準化工作的首要目的就是要保證和提升產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量。從這個意義而言，推進標準化工作改革，不僅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，而且隨著標準化工作改革步伐的不斷加快，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入開展也會起到極為重要的意義和作用。

修訂背景

從當前我國標準化立法現(xiàn)狀來看，我國標準及標準化工作的基本法律依據(jù)是1988年全國人大常委會制定的《中華人民共和國標準化法》。自1988年至今，隨著國民經(jīng)濟和社會不斷發(fā)展，現(xiàn)行《中華人民共和國標準化法》所確立的標準體系和標準化管理體制已不能完全滿足實踐需求，更不能適應(yīng)黨中央、國務(wù)院所提出的加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求：

一方面，現(xiàn)行標準體系和標準化管理體制不利于加強質(zhì)量創(chuàng)新，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高供給質(zhì)量和供給效益?！笆濉币?guī)劃明確提出“以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為核心”，當前我國產(chǎn)品、服務(wù)總體質(zhì)量的現(xiàn)狀，無論是與發(fā)達國家的先進水平還是與我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體要求相比，都存在重大差距。導(dǎo)致存在差距的重要原因之一就是我國標準體系和標準化管理體制已不能適應(yīng)發(fā)展要求，特別是現(xiàn)階段標準缺失老化滯后、交叉重復(fù)矛盾、標準體系不合理等問題不斷凸顯，不利于加強質(zhì)量創(chuàng)新，提升產(chǎn)品、服務(wù)的供給質(zhì)量和供給效益。當前，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要我們從質(zhì)量宏觀管理入手，通過持續(xù)不斷地制定、更新和執(zhí)行先進的技術(shù)、管理等標準，優(yōu)化標準體系和標準化管理體制，促使市場主體抓好產(chǎn)品、服務(wù)的固有質(zhì)量特性，并且不斷加強產(chǎn)品、服務(wù)創(chuàng)新，從而實現(xiàn)市場資源的優(yōu)化配置，提升產(chǎn)品、服務(wù)乃至整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展質(zhì)量，提高供給側(cè)的質(zhì)量有效性。

另一方面，現(xiàn)行標準體系和標準化管理體制也不利于創(chuàng)造和釋放新的消費需求，反過來還制約了有效供給，減少了改革紅利。如前所述，由于標準體系和標準化管理體制落后于發(fā)展現(xiàn)狀，同質(zhì)化、低端化的產(chǎn)品和數(shù)量多且質(zhì)量創(chuàng)新水平低的服務(wù)充斥市場，使得眾多即時化、差異化的消費需求因無法獲取有效供給而難以釋放，導(dǎo)致國內(nèi)消費總量下降，反過來又制約了供給效益提升。對此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求通過標準化工作改革，提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，不僅要能更好地滿足消費者對于傳統(tǒng)產(chǎn)品、服務(wù)的需求，還要刺激新的消費需求，這種因產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量提升所帶來的消費增值，本質(zhì)上也是基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的質(zhì)量提升而產(chǎn)生的效果。

全面深化改革是當今中國最重要的課題，標準化工作改革作為我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，根據(jù)黨中央提出的“重大改革須于法有據(jù)”的精神，需要通過立法為深化標準化工作改革提供法治保障，用立法引領(lǐng)改革，使標準化工作改革在法治軌道上順利地向前推進。據(jù)此，2015年3月11日，國務(wù)院印發(fā)的《深化標準化工作改革方案》（國發(fā)〔2015〕13號）明確提出“加快推進《中華人民共和國標準化法》修訂工作，提出法律修正案，確保改革于法有據(jù)”。2016年3月21日，中國政府法制信息網(wǎng)公布了《中華人民共和國標準化法修訂草案（征求意見稿）》，向社會各界公開征求意見。從公開的修訂草案征求意見稿文本來看，此次修訂草案對現(xiàn)行《中華人民共和國標準化法》的改動較大，將現(xiàn)行《中華人民共和國標準化法》的5章26條擴充到修訂草案的6章42條，并根據(jù)《深化標準化工作改革方案》的要求，從標準體系、標準制定模式、標準管理體制等方面對現(xiàn)行《中華人民共和國標準化法》的相關(guān)規(guī)定均作出了相應(yīng)的修改和完善。

主要修訂內(nèi)容

從公開的《中華人民共和國標準化法修訂草案（征求意見稿）》來看，此次修訂工作旨在為標準化工作改革提供法治保障，努力以問題為導(dǎo)向，針對當前標準化工作中存在的主要問題，著力協(xié)調(diào)以下四個方面的關(guān)系：

一是在消除標準缺失老化滯后、交叉重復(fù)矛盾問題的同時，保證標準能夠有效供給。標準缺失老化滯后、交叉重復(fù)矛盾是當前標準化工作改革亟需解決的問題：一方面，現(xiàn)行國家標準、行業(yè)標準、地方標準中僅名稱相同的就有近2 000項，有些標準的技術(shù)指標不一致甚至沖突，既造成企業(yè)執(zhí)行標準困難，也造成政府部門制定標準的資源浪費和執(zhí)法尺度不一；另一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)標準仍然很少，社會管理和公共服務(wù)標準剛剛起步，特別是當前節(jié)能降耗、新型城鎮(zhèn)化、信息化和工業(yè)化融合、電子商務(wù)、商貿(mào)物流等領(lǐng)域的標準供給仍有較大缺口，并且標準制定周期長、更新速度緩慢。這就要求我們在開展標準化法修訂工作時，通過整合精簡強制性標準，優(yōu)化推薦性標準體系結(jié)構(gòu)，來著力消除標準缺失老化滯后、交叉重復(fù)矛盾的問題；同時，也要根據(jù)實踐發(fā)展和現(xiàn)實需求，進一步擴大標準的范圍，將服務(wù)業(yè)、社會管理事業(yè)等領(lǐng)域均納入標準范圍，確保標準的廣泛性，這也是標準能夠有效得到供給的先決條件。此外，考慮到隨著將來標準制定主體不斷擴展的多元化趨勢，不同主體在制定標準時必須確保標準之間的協(xié)調(diào)配套，避免出現(xiàn)一邊清理整合舊的交叉重復(fù)矛盾標準的同時，新制定的標準又出現(xiàn)類似現(xiàn)象的循環(huán)往復(fù)問題。

二是既要確保政府主導(dǎo)制定的標準側(cè)重于“?；尽薄氨５拙€”，又要發(fā)揮市場自主制定的標準側(cè)重于提高競爭力、提升供給質(zhì)量、引導(dǎo)消費需求的作用。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國標準化法》，國家標準、行業(yè)標準、地方標準均由政府主導(dǎo)制定，且70%為一般性產(chǎn)品和服務(wù)標準，這些標準中許多應(yīng)由市場主體遵循市場規(guī)律制定。黨中央、國務(wù)院多次強調(diào)要簡政放權(quán)，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這就需要我們在修訂法律時，根據(jù)《深化標準化工作改革方案》要求，厘清政府主導(dǎo)制定標準和市場主體制定標準之間的邊界關(guān)系：一方面，該管的管住管好，政府主導(dǎo)強制性標準的制定工作，并將強制性國家標準嚴格限定在保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全和滿足社會經(jīng)濟管理基本要求的范圍內(nèi)，強化強制性標準管理，實現(xiàn)“保基本”“保底線”的要求；另一方面，團體、企業(yè)等市場主體可以從滿足市場需求和創(chuàng)新需要出發(fā)，自主制定實施團體、企業(yè)的標準，增加標準有效供給，從而進一步提高競爭力，提升供給質(zhì)量，引導(dǎo)消費需求。

三是既要發(fā)揮好地方政府在標準制定和管理方面的積極性，又要防止借制定和實施標準為名行地區(qū)封鎖之實。根據(jù)《深化標準化工作改革方案》，推薦性地方標準可以制定滿足地方自然條件、民族風(fēng)俗習(xí)慣的特殊技術(shù)要求。這就需要充分發(fā)揮地方政府標準化主管部門在標準制定和管理方面的積極性，由地方政府來負責(zé)統(tǒng)籌管理相關(guān)標準的制定、修訂工作。但是，在發(fā)揮地方政府制定和管理標準積極性的同時，也需要注意到標準作為生產(chǎn)經(jīng)營活動的依據(jù)，是重要的市場規(guī)則，即使是根據(jù)本地方自然條件和民族風(fēng)俗習(xí)慣制定的標準，也必須維護標準的統(tǒng)一性和權(quán)威性，要確保推薦性地方標準為構(gòu)建統(tǒng)一市場體系服務(wù)，而不能以本地方的特殊情況為借口，通過制定相關(guān)標準來設(shè)置本地方市場進入障礙，分割統(tǒng)一市場體系，進行地區(qū)封鎖。

四是在激發(fā)市場主體活力，增加標準供給的有效性、及時性和適應(yīng)性的同時，又要避免出現(xiàn)行業(yè)壟斷、技術(shù)壁壘等限制和排除市場競爭的行為。修訂《中華人民共和國標準化法》的一項重要任務(wù)就是參照國際慣例，賦予團體標準以相應(yīng)的法律地位，同時，減少對企業(yè)標準的行政束縛，將那些應(yīng)由團體、企業(yè)等市場主體遵循市場規(guī)律制定的標準，從政府主導(dǎo)制定轉(zhuǎn)為由其自主制定，從而充分發(fā)揮市場主體在制定標準中的積極性、能動性，增加標準有效供給，增強產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量創(chuàng)新和競爭力。不過，賦予市場主體必要的標準制定權(quán)也是一柄“雙刃劍”，市場主體出于擴大市場占有率、保證競爭優(yōu)勢等種種有利于自身經(jīng)濟利益的目的出發(fā)，可能會通過制定標準的形式設(shè)置新的技術(shù)壁壘、形成行業(yè)壟斷，限制和排除正常的市場競爭，對此，修訂《中華人民共和國標準化法》時也必須對這些行為作出相應(yīng)規(guī)制。

有效解決的突出問題

從公開的《中華人民共和國標準化法修訂草案（征求意見稿）》來看，此次修訂工作針對如何協(xié)調(diào)好上述四個方面法律關(guān)系，有效解決標準化工作改革中面臨的突出問題，在具體制度方面主要做了如下設(shè)計：

一是擴大了標準的范圍，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展領(lǐng)域分類，將標準的范圍擴大到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)等領(lǐng)域統(tǒng)一的技術(shù)和管理要求，而不局限于現(xiàn)行《中華人民共和國標準化法》規(guī)定的工業(yè)產(chǎn)品、工程建設(shè)、環(huán)境保護和農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域。

二是整合精簡強制性標準體系。將強制性標準范圍限定為保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足社會經(jīng)濟管理基本要求需要統(tǒng)一的技術(shù)和管理要求，并將現(xiàn)行強制性國家標準、行業(yè)標準和地方標準整合為強制性國家標準。同時，明確國務(wù)院標準化行政主管部門、國務(wù)院各有關(guān)行政主管部門以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)強制性國家標準的制定和管理職責(zé)。

三是優(yōu)化推薦性標準體系。對地方標準而言，在目前省、自治區(qū)、直轄市人民政府標準化行政主管部門有權(quán)制定地方標準的基礎(chǔ)上，增加了設(shè)區(qū)的市人民政府標準化行政主管部門。明確其可以根據(jù)本行政區(qū)域的特殊需要，經(jīng)所在省、自治區(qū)人民政府標準化行政主管部門批準，制定本行政區(qū)域的地方標準。對團體標準而言，此次修訂明確賦予了團體標準相應(yīng)的法律地位，據(jù)此，依法成立的社會團體可以制定團體標準，供社會自愿采用。對企業(yè)標準而言，鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準或者行業(yè)標準、地方標準的企業(yè)標準，并通過建立企業(yè)產(chǎn)品或者服務(wù)標準自我聲明公開制度，取代企業(yè)產(chǎn)品標準備案要求。

四是厘清標準管理體制。此次修訂明確規(guī)定國務(wù)院建立標準化協(xié)調(diào)推進機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國標準化工作重大事項。縣級以上地方人民政府可以根據(jù)工作需要建立標準化協(xié)調(diào)推進機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)標準化工作重大事項。同時，還規(guī)定建立標準爭議協(xié)調(diào)機制，對標準制定、實施中存在的問題進行協(xié)調(diào)處理。

總之，此次修訂《中華人民共和國標準化法》作為20多年來對該法作出的首次重大修改，必將立足實際、著眼發(fā)展，為推進標準化工作改革提供充分可行的法律依據(jù)和法治保障，進而在標準領(lǐng)域為加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革夯實必要的技術(shù)基礎(chǔ)。

（作者單位：國務(wù)院法制辦公室）