政策仍有完善空間

文‖楊見鈞

政策仍有完善空間

文‖楊見鈞

該項(xiàng)政策自發(fā)布之日起施行，沒有過渡期

7月1日，國務(wù)院國資委、財政部聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，旨在進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為，加強(qiáng)國資監(jiān)管，防止國資流失。該項(xiàng)政策自發(fā)布之日起施行，沒有過渡期，這對當(dāng)前國有企業(yè)混合所有制改革及其國有產(chǎn)權(quán)交易市場將會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

該項(xiàng)政策是繼《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》之后，進(jìn)一步增加并明確了國有資產(chǎn)定義、交易范圍、交易程序、法律責(zé)任等國有資產(chǎn)交易和監(jiān)管之內(nèi)容。但就其具體條文之適用來講，市場認(rèn)為仍存在諸多法律問題值得商榷并有待及時補(bǔ)充完善。

規(guī)范與規(guī)避

——涉及約定控制權(quán)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓如何規(guī)范？

32號令第4條明確了國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)的范圍，包括“合計擁有產(chǎn)（股）權(quán)比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業(yè)；擁有股權(quán)比例超過50%的各級子企業(yè)；直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協(xié)議、公司章程、董事會決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)”。

該項(xiàng)規(guī)定在實(shí)踐操作中存在的問題是：“實(shí)際支配權(quán)”公司法律沒有明確定義，實(shí)踐中基于認(rèn)識不一致必將導(dǎo)致爭議糾紛等交易風(fēng)險；通過約定獲得企業(yè)實(shí)際支配權(quán)，屬于企業(yè)經(jīng)營管理層面，而非產(chǎn)權(quán)層面的實(shí)際控制權(quán)。涉及公司治理的約定是企業(yè)股東各方根據(jù)市場及經(jīng)營發(fā)展需要而不斷變化調(diào)整的，應(yīng)該給予市場操作的靈活性。即便是需要納入國資管理規(guī)范，那么涉及該等約定的變化該如何規(guī)范也是迫切需要研究解決的問題，否則形同虛設(shè)；此外，涉及融資租賃等業(yè)務(wù)的國有產(chǎn)權(quán)交易行為應(yīng)當(dāng)加以區(qū)別規(guī)范，以充分發(fā)揮市場配置資源作用。國有控股企業(yè)外延解釋擴(kuò)大，無疑也會給非國有投資主體權(quán)益造成一定影響，如何實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)維護(hù)有度并避免該等影響需要研究。

——協(xié)議增資、減資的法律規(guī)避問題。

32號令第45、46條規(guī)定可以采取非公開協(xié)議方式進(jìn)行增資，特別是第46條規(guī)定，債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)、企業(yè)原股東增資情形經(jīng)國家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開協(xié)議方式進(jìn)行增資。這可能將成為規(guī)避國有產(chǎn)權(quán)公開交易的途徑，即通過先借款給國有企業(yè)再轉(zhuǎn)股或原股東非同比例增資等方式實(shí)現(xiàn)非公開化操作，不乏存在“表面公平交易”，實(shí)質(zhì)是規(guī)避政策的內(nèi)幕交易行為之情形。

此外，《辦法》對通過減資實(shí)現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)在減少或退出沒作規(guī)定，這也是可規(guī)避國有產(chǎn)權(quán)公開交易途徑之一。

交易風(fēng)險

——如何解決因交易周期長、市場變化大的交易風(fēng)險問題？

32號令第13條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓正式披露時間不得少于20個工作日。因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓行為獲批后10個工作日內(nèi)預(yù)披露，時間不得少于20個工作日。第23條規(guī)定，受讓方確定后，轉(zhuǎn)讓方與受讓方應(yīng)當(dāng)簽訂產(chǎn)權(quán)交易合同，交易雙方不得以交易期間企業(yè)經(jīng)營性損益等理由對已達(dá)成的交易條件和交易價格進(jìn)行調(diào)整。第39條規(guī)定，企業(yè)增資通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對外披露信息公開征集投資方，時間不得少于40個工作日。

按照32號令就信息披露時間至少40個工作日，以此推算，一個國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目正常辦理手續(xù)時間至少3個月，因?yàn)樯婕皩徟⑿畔⑴?、交易合同簽署、產(chǎn)權(quán)交割、工商變更等，如此交易周期設(shè)計，既不能充分體現(xiàn)交易價格的公允穩(wěn)定，又不利于出讓方國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率，同時，無疑也會對產(chǎn)權(quán)受讓方造成額外的交易風(fēng)險。

中國國有產(chǎn)權(quán)場內(nèi)交易已經(jīng)實(shí)施了十余年，并已形成了完善的、高效的產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，因此產(chǎn)權(quán)交易信息的公告時間完全可以大大縮短，規(guī)定不少于10個工作日為宜，既保證產(chǎn)權(quán)交易公開透明，同時企業(yè)也可根據(jù)實(shí)際情況在此基礎(chǔ)上作相應(yīng)調(diào)整。

——企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓涉及重大資產(chǎn)、金額及范圍界定問題？

32號令第3條規(guī)定，企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為包括國有及國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)的重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為。第48條規(guī)定，企業(yè)一定金額以上的生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程，以及土地使用權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)對外轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)內(nèi)部管理制度履行相應(yīng)決策程序后，在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行。

然而，3 2號令對具體“重大資產(chǎn)”“一定金額”怎么界定沒有明確，并且涉及生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程以及土地使用權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)對外轉(zhuǎn)讓也沒有根據(jù)實(shí)際情況具體甄別并分別類地加以明確規(guī)范，這將會在實(shí)踐中造成較大的操作困難，比如如果全部進(jìn)場交易，目前的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)是否具備相應(yīng)的條件和能力辦理相關(guān)手續(xù)？如果不進(jìn)場交易，是否存在違法并導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓合同行為的法律效力問題？

區(qū)別對待嗎？

——涉及員工持股是否應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待？

32號令第14條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上不得針對受讓方設(shè)置資格條件，確需設(shè)置的，不得有明確指向性或違反公平競爭原則。在混合所有制改革過程中，實(shí)施員工持股制度是一個項(xiàng)重要內(nèi)容，有利于增強(qiáng)企業(yè)凝聚力和員工激勵并實(shí)現(xiàn)企業(yè)與員工的利益共同體。實(shí)踐中員工認(rèn)購企業(yè)股權(quán)的條件往往有別于其他投資主體，如果國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不考慮此因素，勢必阻礙了員工持股制度試點(diǎn)推進(jìn)，而32號令對此也沒有作具體明確。

此外，國有產(chǎn)權(quán)在實(shí)施轉(zhuǎn)讓過程中，還應(yīng)當(dāng)充分考慮有限責(zé)任公司的“人合”和“資合”因素，因此，在設(shè)置掛牌條件時，也應(yīng)當(dāng)充分征求其他非國有股東意見。

——職工安置方案等涉及職工切身利益事項(xiàng)審議程序如何規(guī)范？

32號令第10條明確職工安置方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)職代會或職工大會審議通過，但應(yīng)該對履行職代會或職工大會審議的相關(guān)程序等事項(xiàng)作具體規(guī)范明確，以切實(shí)保障職工權(quán)益。中國職工代表大會制度基本上是沿用全民所有制企業(yè)職代會內(nèi)容，公司制改造后，主體和所適用法律均發(fā)生了變化，因此強(qiáng)調(diào)職代會或職工大會審議程序的規(guī)范更顯得尤為重要。

尤為值得市場關(guān)注的是產(chǎn)權(quán)交易結(jié)算交割及法律責(zé)任問題，32號令第27條規(guī)定，交易價款應(yīng)當(dāng)以人民幣計價，通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)以貨幣進(jìn)行結(jié)算。因特殊情況不能通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)結(jié)算的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)提供轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位的書面意見以及受讓方付款憑證。第28條規(guī)定，交易價款原則上應(yīng)當(dāng)自合同生效之日起5個工作日內(nèi)一次付清。金額較大、一次付清確有困難的，可以采取分期付款方式，付款期限不得超過1年。

顯然32號令擴(kuò)大了產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，增加了結(jié)算等職能。根據(jù)此前各地方政府頒發(fā)的《產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)是經(jīng)地方政府批準(zhǔn)的不以營利為目的，提供場所、設(shè)施、信息服務(wù)的自律管理的事業(yè)法人，而并非登記結(jié)算機(jī)構(gòu)，不具有結(jié)算職能。國務(wù)院國資委和財政部依法無權(quán)增加產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的經(jīng)營服務(wù)范圍，即便要增加也應(yīng)當(dāng)由地方政府批準(zhǔn)，否則場內(nèi)結(jié)算的合法性就存在問題。

此外，32號令第61條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在企業(yè)國有資產(chǎn)交易中弄虛作假或者玩忽職守、給企業(yè)造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，并依法追究直接責(zé)任人員的責(zé)任。但是，該項(xiàng)政策沒有明確產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)具體責(zé)任，是履行形式審查還是實(shí)質(zhì)審查，是承擔(dān)備案之責(zé)還是核準(zhǔn)之責(zé)？這均與“提供場所、設(shè)施、信息服務(wù)”法定職責(zé)不相符。

（作者系上海市匯業(yè)律師事務(wù)所高級合伙人）