國有“僵尸企業(yè)”清理的難點和對策

文‖鞏亞寧啃下“僵尸企業(yè)”清理的“硬骨頭”必將給企業(yè)的良性發(fā)展騰出空間

國有“僵尸企業(yè)”清理的難點和對策

文‖鞏亞寧啃下“僵尸企業(yè)”清理的“硬骨頭”必將給企業(yè)的良性發(fā)展騰出空間

黨的有新十企一八業(yè)輪屆改的五革結(jié)中，構(gòu)全國調(diào)會資整提集、出聚優(yōu)進(jìn)的化一地升步方級深面和化臨制國著度創(chuàng)新，對“僵尸企業(yè)”的清理也緊鑼密鼓排上日程。

比如上海，“僵尸企業(yè)”清理對象主要是當(dāng)時傳統(tǒng)工業(yè)制造行業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)等行業(yè)遺留下來的一無有效資產(chǎn)，二無生產(chǎn)經(jīng)營活動，三無償債能力，只留下人員和債務(wù)包袱的“空殼”企業(yè)，以及長期虧損、扭虧無望基本放棄了對其拯救的“特困”企業(yè)。

難點

“僵尸企業(yè)”分布行業(yè)較多，大多存續(xù)時間較長，涉及的范圍也很廣，并且很多“僵尸企業(yè)”身上背負(fù)著大量的人員和債務(wù)，處置時會影響到員工利益和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也會對金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成巨大的現(xiàn)實和潛在風(fēng)險。但是，如果不下決心對“僵尸企業(yè)”進(jìn)行清理，意味著資本、人力等市場要素不能有效盤活，信貸關(guān)系、產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈條不能理順，優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)則也會進(jìn)一步破壞。企業(yè)“僵尸”化的復(fù)雜性、涉及利益的廣泛性和形成原因的多樣性，使“僵尸企業(yè)”的清理面臨諸多難題。

——勞動力退出難

國有老企業(yè)一般都背負(fù)著相當(dāng)數(shù)量的在職職工和退休職工。這些老企業(yè)由于長期虧損、出資人多次變更等原因，職工的社保繳納情況五花八門、糾纏不清。并且，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，規(guī)定的職工安置項目越來越多，費用標(biāo)準(zhǔn)也越來越高，如解除職工勞動關(guān)系的補(bǔ)償金、補(bǔ)繳長期拖欠的社會保險等。企業(yè)往往解決不了這些棘手問題，更無力承受高昂的安置成本。

另外，對傳統(tǒng)觀念根深蒂固的國企職工來說，他們對政府有強(qiáng)烈的依附心理，非?？粗刈约骸皣舐毠ぁ钡纳矸?，即使企業(yè)已成為“僵尸”，但只要企業(yè)還在，他們國企的“公職”身份就在，因此他們不希望企業(yè)破產(chǎn)。

——企業(yè)申請破產(chǎn)難

實現(xiàn)“僵尸企業(yè)”出清，除了兼并重組，依法破產(chǎn)是重要途徑。但是，目前企業(yè)卻很少能通過正規(guī)破產(chǎn)程序終結(jié)。法院由于人手不足、案件處理復(fù)雜、涉及國企職工利益訴求難以解碼等原因不愿受理破產(chǎn)案件。據(jù)《法制日報》報道，全國年破產(chǎn)受理案件約兩三千件，而僅上海截至2015年末，處于吊銷或注銷狀態(tài)的企業(yè)就有63萬戶。與工商行政管理部門吊銷、注銷的企業(yè)數(shù)量對比，企業(yè)進(jìn)入司法程序的破產(chǎn)案件數(shù)量較少。

破產(chǎn)審理周期也相當(dāng)長。破產(chǎn)案件利益牽涉較廣，法律關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致審理周期長。根據(jù)上海市浦東新區(qū)法院統(tǒng)計，2011-2013年期間，審結(jié)的28件破產(chǎn)清算案件平均審理期為347天。國企的破產(chǎn)面臨的困難往往比民企多，破產(chǎn)周期也更長。破產(chǎn)程序復(fù)雜冗長、代價高昂，雖然國企不會像其他許多難以為繼的民營企業(yè)一樣選擇“跑路”，但會選擇將其冰凍起來，致使“僵尸企業(yè)”越積越多。

——稅務(wù)、工商注銷難

一是稅務(wù)負(fù)擔(dān)大、清算周期長。在“僵尸企業(yè)”中存在很大一部分原來是全民所有制的企業(yè)，它們在市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，沒有按公司法的要求改制為公司制企業(yè)，也一直沒有理順注冊資本金和企業(yè)所得稅等歷史欠賬問題。按照現(xiàn)行稅務(wù)管理要求，這些企業(yè)要辦理稅務(wù)注銷必須補(bǔ)齊一大筆稅費，而這些稅費企業(yè)根本無力承擔(dān)，最終會選擇將其“僵尸”化擱置。還有很大一部分進(jìn)入稅務(wù)清算程序的企業(yè)，由于歷史遺留下來的資產(chǎn)權(quán)屬問題、欠稅欠費問題、難以厘清的債權(quán)債務(wù)問題，即便在法院裁定終結(jié)破產(chǎn)程序后，稅務(wù)清算工作卻難度很大、進(jìn)度很慢，經(jīng)常是一年后還沒完成稅務(wù)注銷。

而由于歷史原因，一些老國有企業(yè)在清算中往往會遇到證章照不全、法定代表人失聯(lián)、外資或自然人等小股東失聯(lián)等問題，導(dǎo)致申請工商注銷的資料難以準(zhǔn)備齊全，難以滿足公司注銷的法律要求，使這些無實質(zhì)存在價值與意義的“僵尸企業(yè)”繼續(xù)名義上存活運行。在商事制度改革下，企業(yè)辦“出生證”更加容易，如果不解決辦“死亡證”難的問題，“僵尸企業(yè)”體量會越積越大。

——企業(yè)負(fù)責(zé)人動力不足

國有“僵尸企業(yè)”在進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)處置時，企業(yè)負(fù)責(zé)人往往顧慮處置價格的高低被指責(zé)，價格高賣不出去，如果價格低于凈資產(chǎn)價值，又怕被指責(zé)國有資產(chǎn)流失，更重要的是，在依法破產(chǎn)過程中，涉及的利益非常廣泛，其中很多問題非常棘手，特別有很多歷史遺留問題很難解決。另外，清理“僵尸企業(yè)”除了要花費較大的人力來進(jìn)行多方溝通協(xié)調(diào)外，往往還要承擔(dān)較高的處置成本，會影響到企業(yè)形象。在以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益為主導(dǎo)的考核體系下，國企負(fù)責(zé)人更愿意將主要工作放在其他正常經(jīng)營企業(yè)的發(fā)展增利上。

對策建議

清理“僵尸企業(yè)”是一個系統(tǒng)工程，其中包括如何有效凝聚社會共識形成上下同心，如何同國資國企改革相銜接形成改革合力，如何制度跟進(jìn)形成政策引導(dǎo)，如何部門聯(lián)動形成長效機(jī)制，如何監(jiān)督問責(zé)形成糾錯機(jī)制，如何落實到企業(yè)層面激發(fā)企業(yè)活力等等。只有引導(dǎo)、刺激各利益相關(guān)方公開公平良性博弈，才能順利推進(jìn)改革，形成可持續(xù)的內(nèi)生驅(qū)動的改革動力。

與國資國企改革相銜接

——厘清政府與市場的邊界。清理“僵尸企業(yè)”既是供給側(cè)改革的問題，也是國資國企改革的問題。上海的國資國企改革更加尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，國資監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)向以“管資本”為主，使政府歸位國資所有者的管理角色，國企的市場主體地位進(jìn)一步確立。對“僵尸企業(yè)”的清理可以結(jié)合國資國企改革的“去產(chǎn)能”同步進(jìn)行，政府要進(jìn)一步厘清與市場的邊界，減少和防止過多行政干預(yù)，發(fā)揮頂層設(shè)計、渠道疏通和政策引導(dǎo)作用，而不是清理“僵尸企業(yè)”的主體。利用外部環(huán)境的壓力倒逼“僵尸企業(yè)”轉(zhuǎn)型、改革，對實在不適應(yīng)市場的企業(yè)，任其被市場淘汰。這樣有利于打破相關(guān)各方對“僵尸企業(yè)”的保護(hù)，有利于加快處置“僵尸企業(yè)”，有效防止形成新的“僵尸企業(yè)”。

——發(fā)揮國有資本運營公司作用。上海國資系統(tǒng)內(nèi)“僵尸企業(yè)”的清理要充分利用國有資本運營公司的市場化、專業(yè)化運作平臺，發(fā)揮國有資本運營公司在國有企業(yè)“清理退出一批、創(chuàng)新發(fā)展一批、重組整合一批”中的作用。通過國有資本運營公司這些市場化出資人主體來推進(jìn)所屬企業(yè)的改制、重組及人員安置，推動人、財、物等要素資源合理有序流動。這樣有一個隔離層，政府的壓力會小些，企業(yè)也可以有更大的自主權(quán)以市場化的方式對員工作出妥善的安排，更有利于創(chuàng)新資產(chǎn)處置方式，通過市場化、專業(yè)化、多渠道處置，提高處置效率防范國有資產(chǎn)流失。

準(zhǔn)確定義和甄別

——全面摸底，準(zhǔn)確定義。目前，對“僵尸企業(yè)”的界定還沒有明確標(biāo)準(zhǔn)。要處置真正的“僵尸企業(yè)”，不能將產(chǎn)能過剩行業(yè)的國企良莠不分一鍋端。當(dāng)務(wù)之急就是政府部門要盡快對上海國資企業(yè)進(jìn)行摸底，對存在的長期虧損、不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和“空殼”等企業(yè)進(jìn)行全面梳理和分析，明確定義上海國有“僵尸企業(yè)”的特點和標(biāo)準(zhǔn)。實際操作可采取企業(yè)集團(tuán)自行上報和監(jiān)管部門核查相結(jié)合的方法，來確定哪些是需要出清的“僵尸企業(yè)”。

——分類排隊，有序處置?！敖┦髽I(yè)”形成的原因、類型不盡相同，應(yīng)按其形成的途徑、“僵尸”化程度、“僵尸”化方式等進(jìn)行分類排隊，找準(zhǔn)其清理的困境和瓶頸，“一企一策”制定出切合其實際的清理計劃和方案，分類有序進(jìn)行處置。對于市場周期波動引起的暫時性、階段性虧損企業(yè)不能簡單地定義為“僵尸企業(yè)”；對于長期虧損、扭虧無望，但有土地、房產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)等有形或無形資產(chǎn)，仍具有較高市場價值的，應(yīng)通過資產(chǎn)剝離、重組等方式，進(jìn)行企業(yè)間、行業(yè)間要素重組整合；對于長期停產(chǎn)、扭虧無望，人員、設(shè)備、資金已經(jīng)完全被抽走，基本放棄了對其拯救，或受制于體制機(jī)制、歷史包袱等某種因素的困擾，出資人不愿意或不能將其徹底清退等價值不大的殼體企業(yè)，應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、清算關(guān)閉、破產(chǎn)退出等方式予以“出清”。

加大破產(chǎn)清算案件審理力度

——部門聯(lián)動，制度跟進(jìn)。去產(chǎn)能不是一個行業(yè)、一個部門在做，而是需要各部門打“組合拳”，形成聯(lián)合動力。“僵尸企業(yè)”清理不但涉及法院，還涉及企業(yè)主管部門、工商、稅務(wù)、勞動和社會保障等其他部門配套制度的跟進(jìn)。例如，職工債權(quán)清償問題、企業(yè)清算后職工檔案社會化管理問題、出資人權(quán)益調(diào)整和企業(yè)注銷的工商登記問題、企業(yè)資產(chǎn)不足以支付全部欠稅的稅務(wù)減免問題等。要制定鼓勵處置“僵尸企業(yè)”流轉(zhuǎn)稅費減免政策、減免“僵尸企業(yè)”歷史欠繳稅費、建立“僵尸企業(yè)”退出的綠色通道等。

——政府協(xié)同，強(qiáng)化依法破產(chǎn)。為確保清理“僵尸企業(yè)”工作的順利進(jìn)行，必須充分配置審判力量，可在中級法院建立破產(chǎn)審判庭，集中管轄轄區(qū)內(nèi)的破產(chǎn)案件。同時，政府協(xié)同配合，必要時對部分社會影響較大的企業(yè)破產(chǎn)案件，由政府各部門和法院組成協(xié)調(diào)小組，對職工安置、資金墊付、土地處置、稅收減免等工作進(jìn)行協(xié)商安排，為破產(chǎn)案件的受理和順利進(jìn)行提供良好保障。

建立有效獎懲措施

——加大投入，設(shè)立獎補(bǔ)專項資金?！敖┦髽I(yè)”清理，對政府來說，最要緊的是加大資金投入，完善下崗分流人員的安置政策，確保下崗職工基本生活保障。加強(qiáng)轉(zhuǎn)崗職工技能培訓(xùn)，給予下崗職工必要的創(chuàng)業(yè)支持，幫助失業(yè)人員能夠順利再就業(yè)。可將過去用來補(bǔ)貼“僵尸企業(yè)”的資金節(jié)省出來，用于設(shè)立獎補(bǔ)專項資金，對人員分流安置做得好的企業(yè)、按計劃有序完成清理目標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行獎補(bǔ)。

——明確責(zé)任，納入經(jīng)營業(yè)績考核。要明確集團(tuán)公司是處置“僵尸企業(yè)”的責(zé)任主體，建立國企“一把手”牽頭的工作機(jī)制。對“一把手”職責(zé)的確定要具體化，將處置工作納入企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核，做到可督促、可檢查、能問責(zé)。對考核結(jié)果先進(jìn)的企業(yè)在評先評優(yōu)、表彰獎勵時優(yōu)先考慮；對處置不力的企業(yè)要在領(lǐng)導(dǎo)人員綜合考核上予以問責(zé)。

2016年是國有企業(yè)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵之年，啃下“僵尸企業(yè)”清理的“硬骨頭”必將給企業(yè)的良性發(fā)展騰出空間，提升整個國企的生產(chǎn)效率。

上海市審計局國有資產(chǎn)鑒證審計處）