分類化解農(nóng)村三類用地困境——以廣州市花都區(qū)為例

王幽 莫曉波

（廣州市花都區(qū)委黨校，廣東 廣州 510800）

（廣州市花都區(qū)委組織部，廣東 廣州 510800）

分類化解農(nóng)村三類用地困境——以廣州市花都區(qū)為例

王幽 莫曉波

（廣州市花都區(qū)委黨校，廣東 廣州 510800）

（廣州市花都區(qū)委組織部，廣東 廣州 510800）

農(nóng)村土地資源開發(fā)與利用是現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)。本文分析了花都區(qū)農(nóng)村征地留用地、住房建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的問題，通過分類分步、統(tǒng)籌推進(jìn)的方式，解扣用地痼疾，推動農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善、產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

農(nóng)村征地留用地；住房建設(shè)用地；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地

花都區(qū)屬于廣州市傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大區(qū)，農(nóng)業(yè)人口占全區(qū)戶籍人口的比重高達(dá)67%。花都區(qū)當(dāng)前正處于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式的重要發(fā)展時期，快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致村社經(jīng)常處于變動狀態(tài)，農(nóng)村人口流動頻繁，村社公共生活缺少活力。部分村民保留農(nóng)村戶籍的同時遷往新城區(qū)居住，空心村的出現(xiàn)不僅占用寶貴的土地資源，也阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程；部分近郊留守村民因無法獲批新的宅基地且?guī)状?，有限的居住條件使他們違規(guī)增建民房；部分常住的非本地戶籍群體，則面臨著住房、社保、就醫(yī)、子女入學(xué)等問題，常為身份認(rèn)定、分紅分田等利益問題與村民群體發(fā)生沖突等。農(nóng)村用地問題因土地類別的不同，衍生出各類社會問題，時刻威脅著農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，成為困擾農(nóng)村健康發(fā)展的難題之一。

一、農(nóng)村土地問題化解滯后，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會穩(wěn)定

（一）征地留用地指標(biāo)積壓與“適批土地”有限

留用地是政府在征用土地時，按征用土地總面積的一定比例安排給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地?；ǘ紖^(qū)留用地一是存在落實(shí)不及時、不到位問題，導(dǎo)致村集體發(fā)展用地受限，如中軸線拆遷項目中的集體留用地尚未做到同步統(tǒng)籌開發(fā)、秀全街汽車城項目的部分自留用地成為歷史遺留問題、花山鎮(zhèn)洛場村約100畝的留用地中只有20余畝落實(shí)了土地證等；二是部分村、社已無符合“兩規(guī)”土地可作留用地，“有指標(biāo)無土地”，而通過貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇鉀Q，被征地村接受程度低，較難推開。留用地問題懸而未解，一定程度上妨礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)項目的拓展，也積累了社會矛盾。此外，在為被征地農(nóng)民安排社會保障費(fèi)用的實(shí)際操作中，社保政策適用邊界人群不斷困擾基層政府，被征土地所屬經(jīng)濟(jì)社成員集體和征地片區(qū)需搬遷的村民，均向政府申請社保。

（二）住房需求增長與農(nóng)村建設(shè)用地短缺

農(nóng)村建設(shè)用地日漸短缺，村民申請建房的需求越來越多。一是目前花都區(qū)農(nóng)村土地日益減少，但農(nóng)村人口基數(shù)仍很大，村民子女成年后因分戶和住房困難要求批地建房，許多村、社符合申請宅基地的農(nóng)戶已遠(yuǎn)超目前村里的宅基地數(shù)量，特別是用地緊張的城中村、近郊村。二是因政策改變等原因?qū)е逻M(jìn)行中的宅基地審批暫停，如新雅街未辦完手續(xù)的宅基地比例達(dá)到了70%。三是村民對拆遷安置區(qū)選址不滿，如花城街秀全中學(xué)新校區(qū)項目征地的安置區(qū)規(guī)劃在村界之外，部分村民不愿搬遷。四是部分村民對農(nóng)民公寓方案的抵制導(dǎo)致項目推進(jìn)困難，他們不愿通過宅基地退出機(jī)制為公寓建設(shè)騰地，也不愿繳納公寓式住房涉及到的物業(yè)、水、電，更不愿意住高層。

（三）農(nóng)村土地資源緊張與農(nóng)田耕地閑置

花都區(qū)農(nóng)村土地建設(shè)用地緊張，但農(nóng)田耕地卻存在不少拋荒、棄耕或未充分利用的狀況。2015年全區(qū)糧食作物種植面積22.05萬畝（包括春、夏收面積），平均畝產(chǎn)約345公斤。造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地空置、無人耕種的主要原因是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與收入較低，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本逐年上漲，同時也受到市場、自然環(huán)境的影響，農(nóng)民在土地上獲得的利潤非常少，因此無人愿意耕種土地。與此同時，由于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，也導(dǎo)致農(nóng)村的用地常年閑置，造成土地資源的浪費(fèi)。

二、綜合整治農(nóng)村土地，穩(wěn)步攻堅“三地”痼疾

（一）多管齊下化解留用地遺留問題

按照省、市開展“三項治理”的工作部署，花都區(qū)要在2016年底解決109宗歷史欠賬留用地“征地留用地歷史遺留問題”。應(yīng)鼓勵各鎮(zhèn)街遵循以下原則按時完成治理任務(wù)：首先是“統(tǒng)一規(guī)劃，集中安置”原則，在開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)集中區(qū)、城鎮(zhèn)社區(qū)等統(tǒng)籌劃定專門用于留用地安置的片區(qū)，對留用地實(shí)行集中安置；其次是“降低風(fēng)險、提升收益”原則，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)、合資合作等方式用留用地做經(jīng)營性物業(yè)，通過經(jīng)營不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)租賃，形成運(yùn)營成本低、經(jīng)營風(fēng)險小、經(jīng)濟(jì)收益長期穩(wěn)定的農(nóng)村集體資產(chǎn)，或通過招商引進(jìn)綠色、節(jié)能、環(huán)保的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，提高留用地產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)價值。

具體可探索以下幾類措施：一是土地調(diào)規(guī)（僅適用于1993年至2007年之間產(chǎn)生的留用地），留用地落地選址地塊不符合“兩規(guī)”的，先通過留用地返租方式暫時兜底（標(biāo)準(zhǔn)為每畝6000元/畝，時間為2016至2017年），并同時辦理相關(guān)調(diào)規(guī)及落地手續(xù)，做到“兩只手”同時抓落實(shí)。二是貨幣補(bǔ)償，如果村居愿意選擇征地留用地指標(biāo)折算貨幣方式補(bǔ)償?shù)?，按花都區(qū)文件規(guī)定的金額標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。三是物業(yè)置換，探索將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的留用地置換為經(jīng)營性物業(yè)，可按照留用地折算貨幣補(bǔ)償?shù)目傤~，置換政府提供的、按市場評估價確定的，同等價值的商業(yè)或工業(yè)用途的物業(yè)。如浙江余杭倉前街道用村留用地指標(biāo)175畝，置換科技城82000平方米商業(yè)辦公地產(chǎn)，再以租賃形式返租給科技城，統(tǒng)籌招商安置科創(chuàng)孵化項目和企業(yè)，為村里找到了風(fēng)險最小和收益最大的平衡點(diǎn)。四是指標(biāo)調(diào)劑，一方面歷史留用地指標(biāo)可在區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間由政府統(tǒng)籌調(diào)劑，此外村居存在因歷史等原因成為“違建”的舊廠房，想要“拆舊建新”，可用留用地指標(biāo)予以抵扣后完善用地手續(xù)。

（二）統(tǒng)籌解決宅基地和農(nóng)民公寓建設(shè)用地

解決農(nóng)民住房問題，應(yīng)遵循節(jié)約集約用地原則：城中村不再批準(zhǔn)新增宅基地分戶建房；遠(yuǎn)郊村原則上可申請建設(shè)獨(dú)戶住宅，同時積極引導(dǎo)建設(shè)農(nóng)民公寓或聯(lián)排式住宅。農(nóng)村新增分戶需求主要通過建設(shè)農(nóng)民公寓式住宅解決，這是在當(dāng)前土地資源日益減少的情況下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化的一個主要途徑；也是在不再分配宅基地的情況下，解決新增農(nóng)村人口住房問題的主要方式。

具體可探索以下幾類措施：一是在農(nóng)村建設(shè)用地總量不變的情況下，通過增減掛鉤、復(fù)墾挖潛、騰挪置換等方式，按照“固化現(xiàn)狀、盤活存量”的原則，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村建設(shè)用地位置，并充分利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，使之作為農(nóng)村住宅用地。二是通過“宅基地退出機(jī)制”為公寓建設(shè)騰地。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和舊村社改造的契機(jī)，優(yōu)先考慮在有成片廢舊宅基地及違建農(nóng)房的空心村，盤活利用土地，引導(dǎo)村民讓出原有宅基地，特別是違建小產(chǎn)權(quán)房、空置住宅、“一戶多宅”，統(tǒng)籌拆遷后建設(shè)公寓。三是在每年省、市下達(dá)的土地利用年度計劃指標(biāo)中提高農(nóng)村建設(shè)項目（其中含農(nóng)民公寓）占用農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)的比例。農(nóng)民公寓新增年度建設(shè)用地納入全區(qū)年度土地供應(yīng)計劃，向市國土部門申請以劃撥方式供應(yīng)。公寓建設(shè)可鼓勵社會資金參與。

（三）積極解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地閑置問題

為了改變這個狀況，鼓勵農(nóng)民回歸農(nóng)田生產(chǎn)，可探索出臺花都區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼政策，加強(qiáng)政府對耕作的扶持力度，包括對農(nóng)民耕作時購置化肥、農(nóng)藥和農(nóng)機(jī)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，特別是對農(nóng)民種糧進(jìn)行補(bǔ)貼，可采取耕種農(nóng)田畝數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼的形式，提高農(nóng)民耕地的積極性，盤活花都區(qū)農(nóng)田耕地，提高土地利用率。

責(zé)任編輯：毋斌

F301

A

1674-1676（2016）05-0080-02

王幽（1987-），女，四川德陽人，碩士，廣州市花都區(qū)委黨校助理講師，研究方向為社會學(xué)。莫曉波（1984-），男，廣西梧州人，碩士，廣州市花都區(qū)委組織部干部科副科長，研究方向為農(nóng)村政策。