環(huán)境公益訴訟完善探析

康忠芳　何志春

（1.甘肅省社會科學(xué)界聯(lián)合會　甘肅　蘭州　730000；2.中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部　　甘肅　　蘭州　730070）

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環(huán)境公益訴訟完善探析

康忠芳1何志春2

（1.甘肅省社會科學(xué)界聯(lián)合會甘肅蘭州730000；2.中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部甘肅蘭州730070）

【內(nèi)容摘要】我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，卻面臨嚴(yán)峻的環(huán)境問題。環(huán)境公益訴訟作為解決環(huán)境問題的有效途徑受到諸國推崇，本文從中國完善環(huán)境公益訴訟的必要性、環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀、存在的問題入手，闡釋完善對策。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境環(huán)境權(quán)公益訴訟環(huán)境公益訴訟

改革開放三十余年來，我國的經(jīng)濟(jì)總量占世界第二，僅次于美國。但在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，面臨嚴(yán)峻的環(huán)境問題，空氣污染、水污染、霧霾等嚴(yán)重困擾人們的生活，成為我國政府迫切需要關(guān)注和解決的問題。公益訴訟作為解決環(huán)境問題的重要手段備受各國青睞，我國司法實(shí)踐早有嘗試，立法亦有突破，然只是雛形。建設(shè)美麗中國，落實(shí)十八屆四中、五中全會精神，實(shí)現(xiàn)中國夢，完善環(huán)境公益訴訟勢在必行。

一、環(huán)境公益訴訟的含義、特征

公益訴訟起源于羅馬法，又被稱作“民眾之訴”。古羅馬法學(xué)家以所維護(hù)利益是公益還是私益作為標(biāo)準(zhǔn)將訴訟作了公益和私益的劃分，公益訴訟一般允許任何市民提起，旨在維護(hù)公共利益。我國對公益訴訟尚無明確的法律界定。環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的重要組成部分。對于環(huán)境公益訴訟的概念，圍繞著是否只是為了維護(hù)環(huán)境權(quán)而存在兩種觀點(diǎn)。如浙江大學(xué)葉勇飛教授認(rèn)為“環(huán)境公益訴訟是指為了保護(hù)社會公眾的環(huán)境權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利而進(jìn)行的訴訟活動”。［1］而呂忠梅教授則認(rèn)為“環(huán)境公益訴訟制度是為了解決對‘環(huán)境'的損害的救濟(jì)主體而確定的特殊制度，其不同于對‘人'的損害的確認(rèn)”。［2］筆者認(rèn)為，呂忠梅教授的觀點(diǎn)比較全面。環(huán)境公益訴訟不僅保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)利，也應(yīng)包括雖對公民環(huán)境權(quán)利未造成損害但卻對環(huán)境造成破壞的情形。環(huán)境公益訴訟與其他訴訟方式比較有如下特征：1.訴訟目的的公益性。提起環(huán)境公益訴訟的目的不是維護(hù)起訴者的個(gè)人利益，而是為公共利益而訴，一般而言，勝訴后的賠款亦未全部歸屬起訴人，而是用于修復(fù)被污染的客體或上交國庫的情形。2.受害者的集體性及訴訟主體的不確定性。環(huán)境污染不可能僅對起訴人造成損害，而是導(dǎo)致不特定的多數(shù)人受到侵害。受害人的范圍往往比較大，人數(shù)眾多。所有受害人均成為起訴人不太現(xiàn)實(shí)，故而起訴主體可以是受害者的代表。3.侵權(quán)主體范圍廣。對環(huán)境可能造成損害的一切人包括但不限于國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、外商投資企業(yè)、人民團(tuán)體、合伙組織、個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、自然人等均可成為侵權(quán)人而成為被訴主體。4.由被告承擔(dān)舉證責(zé)任即使用舉證責(zé)任倒置原則。在一般訴訟中，使用誰主張誰舉證的原則，但在環(huán)境公益訴訟中若仍使用該原則，不能保證案件的公正性，由于在環(huán)境污染案件中，受害者往往是公民個(gè)人，鑒于各種客觀條件的限制，他們?nèi)狈κ占C據(jù)的專業(yè)知識和技能，很難甚至無法完成舉證義務(wù)，不利于其合法權(quán)益的保護(hù)。實(shí)行舉證責(zé)任倒置則能更加公平的處理糾紛，體現(xiàn)法律懲惡揚(yáng)善的宗旨。

環(huán)境公益訴訟最早產(chǎn)生于美國，距今有四十余年的歷史，制度比較健全的國家大陸法系有德國、法國、日本等。英美法系有美國、英國、印度等。

二、中國構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的必要性

1.有利于保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)，提高生活質(zhì)量

隨著時(shí)代的進(jìn)步，我國環(huán)境問題并沒有多大的改善，原來的環(huán)球變暖、臭氧層粉碎、酸性降水等環(huán)境問題還沒有解決，現(xiàn)在又出現(xiàn)許多新的問題，PM2.5在全國70%左右的城市嚴(yán)重超標(biāo)，2014年春節(jié)時(shí)期，我國中東部地區(qū)出現(xiàn)長時(shí)間、大范圍、重污染霧霾天氣。水污染也不容忽視，2012年，10大流域中劣V類水質(zhì)比例占10.2%，61個(gè)重點(diǎn)湖中24個(gè)劣于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村仍有2.98億人飲水不安全。［3］公眾的環(huán)境權(quán)受到侵害，生存權(quán)遭到威脅，嚴(yán)重影響我國各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。完善環(huán)境公益訴訟，讓侵權(quán)者承擔(dān)法律責(zé)任，有利于遏制環(huán)境侵權(quán)行為，打擊環(huán)境違法犯罪，以期達(dá)到保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)的目的。

2.有利于生態(tài)中國美麗中國的建設(shè)

“美麗中國”，是中國夢的一部分，黨的十八大報(bào)告專題論述生態(tài)文明，首次提出“推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”和“建設(shè)美麗中國”。十八屆五中全會也指出：加大環(huán)境治理力度……實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。把我國建設(shè)成為天藍(lán)、地綠、山青、水凈的美麗中國是每個(gè)中國人的夢想。污染問題不解決，美麗中國建設(shè)就無法實(shí)現(xiàn)，中國夢也就成為一句空話。完善環(huán)境公益訴訟，有利于樹立生態(tài)文明理念，加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，改善自然環(huán)境，推進(jìn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，推進(jìn)美麗中國建設(shè)。

三、中國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀及存在的問題

我國環(huán)境公益訴訟起步較晚。首先，從實(shí)體方面的規(guī)定看，我國憲法規(guī)定了“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”1979年，頒布了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。從1982年開始，先后頒布實(shí)施了《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》和《大氣污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》等?！缎谭ā穼?yán)重危害自然環(huán)境、破壞野生動植物資源的行為確定為危害公共安全罪和破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序罪。另外，國務(wù)院也頒布了一系列保護(hù)環(huán)境、防止污染及其他公害的行政法規(guī)。最重要的當(dāng)屬2005年通過的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，首次提出健全社會監(jiān)督機(jī)制……推動環(huán)境公益訴訟?？梢娪捎谏鐣男枨?，政府開始注重這方面的發(fā)展。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境公益訴訟的主體規(guī)定為“在民政部門登記”，業(yè)務(wù)為“從事環(huán)境保護(hù)公益活動”，并且從事該活動“連續(xù)五年以上”且無違法記錄的民間環(huán)保組織，提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。新法的修訂明確了環(huán)境公益訴訟人資格，但就放寬該范圍限制的必然趨勢來看，還有進(jìn)一步完善的空間。同時(shí)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》也作出了環(huán)保行政部門公益訴訟起訴權(quán)的規(guī)定。

其次，從程序方面的規(guī)定看，2012年修訂的《民事訴訟法》規(guī)定，當(dāng)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為損害了社會公共利益時(shí)，有關(guān)法定機(jī)構(gòu)可以提起環(huán)境公益訴訟。這是我國法律上首次對環(huán)境公益訴訟的明確規(guī)定。雖然該法對公益訴訟人資格規(guī)定的并不明確，具體訴訟程序也無法完全適用私益訴訟的程序，但是這一原則性的規(guī)定卻拉開了我國環(huán)境公益訴訟的立法序幕，也開啟了各地人民法院探索該制度建設(shè)的司法實(shí)踐。2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍、起訴條件等問題進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，對于原告可起訴的地域范圍，《司法解釋》沒有做任何限定。即當(dāng)事人可自主選擇起訴地，并非只能依據(jù)登記地原則行使訴權(quán)，這無疑擴(kuò)大了環(huán)保組織起訴的范圍，降低了訴訟成本，有利于調(diào)動環(huán)保組織維權(quán)的積極性。從北京市的“自然之友”到福建南平中院提起環(huán)境公益訴訟獲得受理就是最好的例證。據(jù)民政部民間組織管理局副局長廖鴻介紹，截至2014年第三季度末，在各級民政部門登記的社會組織有56.9萬，其中，生態(tài)環(huán)保類的社會組織約有7000個(gè)。符合《環(huán)保法》及其《司法解釋》的，根據(jù)2014年的調(diào)查推算，大體上700多個(gè)，也就是1/10。

從上述實(shí)體、程序方面的規(guī)定可以看出，我國尚未構(gòu)建完善的環(huán)境公益訴訟立法體系。

最后，從實(shí)踐來看，有些法院已經(jīng)對環(huán)境公益訴訟作了有益的嘗試，如貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭是全國第一家環(huán)境保護(hù)法庭，對有關(guān)環(huán)境民事、行政公益訴訟案件集中審理和執(zhí)行。從2007年成立至2012年7月，該法庭共受理環(huán)境案件500多件，但是判決和執(zhí)行的案件僅10件。從2007年至2013年5月，我國已經(jīng)有16個(gè)省、市、直轄市設(shè)立130多個(gè)環(huán)保法庭、審判庭、合議庭或巡回法庭，但由于缺乏專門化審判，生態(tài)環(huán)境問題仍然得不到有效治理，因此亟待加強(qiáng)環(huán)境司法。以上數(shù)據(jù)顯示公民的環(huán)保意識日益增強(qiáng)，亟待出臺相關(guān)的法律法規(guī)對各地環(huán)保法庭進(jìn)行規(guī)范。［4］2014年7月3日最高法環(huán)境資源審判庭正式成立，并在貴州、江蘇等省推動環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)工作。

可見，我國雖有了環(huán)境公益訴訟的雛形，但尚未完全構(gòu)建起來，存在以下問題：

1.實(shí)體法規(guī)定不全面、不具體

憲法既未規(guī)定環(huán)境權(quán)，也未提環(huán)境公益訴訟。雖然我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條、《水污染防治法》第5條、《環(huán)境影響評價(jià)法》第5條、《大氣污染防治法》第5條、以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》第9條等都有諸如：一切單位和個(gè)人對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人有進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利。然而這只是公民參與環(huán)境公益訴訟的原則性的法律依據(jù)，并沒有明確規(guī)定所有單位和公民個(gè)人具有起訴權(quán)，亦沒有相關(guān)的變通規(guī)定，缺乏配套的法律法規(guī)。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境公益訴訟的主體范圍太窄。

2.程序法未將公民納入訴訟主體范圍

修訂后的《民事訴訟法》將個(gè)人排除在環(huán)境公益訴訟原告資格之外。根據(jù)119條規(guī)定，擔(dān)任原告必須與案件具有直接利害關(guān)系。公民作為環(huán)境侵權(quán)之訴的原告主體，必須是其個(gè)人利益受到直接損害，何為“直接”？法律沒有明確規(guī)定，法官對此有自由裁量的權(quán)利。一味固守利害關(guān)系這一邏輯思維恐有悖司法救濟(jì)的初衷以及法律的公平原則。囿于民事訴訟法的上述規(guī)定，公民個(gè)人尚不是環(huán)境公益訴訟的適格主體。

3.訴訟時(shí)效期間太短，訴訟費(fèi)用昂貴，原告人無力負(fù)擔(dān)

我國法律規(guī)定的一般時(shí)效期間為2年，環(huán)境污染的訴訟時(shí)效期間是3年。而是否污染環(huán)境、污染的程度、受損害的表現(xiàn)是需要特定技術(shù)尚可確定，無論是單位還是個(gè)人均不擁有此技術(shù)也不具備啟用該技術(shù)的資格。但在實(shí)踐中，環(huán)境污染本身潛伏期長，前期不易被發(fā)現(xiàn)。加之技術(shù)性強(qiáng)，涉及面廣，單位和個(gè)人舉證非常困難，很容易錯過法律規(guī)定的3年訴訟時(shí)效期間，失去要求人民法院保護(hù)的機(jī)會。使環(huán)境污染者逍遙法外，肆無忌憚地侵害我們賴以生存的地球環(huán)境。此外，此類案件往往案情復(fù)雜、涉及面廣、鑒定、檢驗(yàn)費(fèi)用高，審期長，訴訟費(fèi)用、律師代理費(fèi)用昂貴，原告通常無力承擔(dān)，對當(dāng)事人的訴權(quán)造成一定影響。

四、完善對策

1.在憲法、環(huán)境保護(hù)法等實(shí)體法中明確規(guī)定環(huán)境權(quán)和環(huán)境公益訴訟

憲法是國家的根本大法，環(huán)境問題如此嚴(yán)峻，關(guān)系到國計(jì)民生，關(guān)系到人類幸福，應(yīng)該在憲法中有所體現(xiàn)，尤其應(yīng)該規(guī)定環(huán)境權(quán)和環(huán)境公益訴訟，具體應(yīng)在憲法第三章公民的基本權(quán)利中增加環(huán)境權(quán)及環(huán)境公益訴訟權(quán)的相關(guān)規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)法》作為保護(hù)環(huán)境的基本法亦應(yīng)對此作出詳細(xì)、具體的規(guī)定。

2.將公民納入環(huán)境公益訴訟的范圍

公民個(gè)人作為社會的成員，其個(gè)人利益與公共利益關(guān)系緊密，公民也是污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的最直接的受害者，也是最有效的監(jiān)督者。如果公共利益受到侵害，公民個(gè)人利益也必然受到損害。我國2004年《憲法》修正案第24條規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，環(huán)境權(quán)是公民享有的最重要的人權(quán)之一?！坝袡?quán)利即有救濟(jì)”，公民享有環(huán)境公益訴訟訴權(quán)具有憲法基礎(chǔ)，賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的重要途徑和制度保障。陳冬認(rèn)為公民享有原告起訴資格是環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)要求，私人提起環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)在于私人執(zhí)法，與公權(quán)力執(zhí)法相對應(yīng)，其價(jià)值在于充分發(fā)揮私人在環(huán)境法律執(zhí)行和實(shí)施中的積極作用，以彌補(bǔ)公權(quán)力執(zhí)法的不足，更好地監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)和其他主體提起訴訟。［5］將公民個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟原告資格是合乎憲法精神的，也是社會現(xiàn)實(shí)的客觀要求。

3.取消環(huán)境訴訟時(shí)效期間的規(guī)定

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)顯現(xiàn)，3年的環(huán)境訴訟時(shí)效期間不利于合法權(quán)益的保護(hù)。環(huán)境污染本身潛伏期長，加之環(huán)境是否受到侵害，直觀是無法見證損害后果的。證明損害后果需要專業(yè)技術(shù)要求，舉證困難，原告很難為之，實(shí)現(xiàn)舉證責(zé)任倒置，被告亦不可能積極承擔(dān)技術(shù)鑒定等昂貴的費(fèi)用，很容易導(dǎo)致3年期間的經(jīng)過。故應(yīng)對目前環(huán)境公益訴訟的訴訟時(shí)效期間加以修改，適時(shí)取消環(huán)境公益訴訟的3年期間限制，改為無期限訴訟時(shí)效。

4.設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金

環(huán)境公益訴訟基金在我國海南省、云南省以及貴陽市都已有試點(diǎn)。我國目前初步的環(huán)境公益訴訟基金有如下特點(diǎn)：專門性，即針對本轄區(qū)范圍內(nèi)特定的環(huán)境公益訴訟活動設(shè)置，如云南省昆明市政府針對環(huán)境公益訴訟案件設(shè)置了最高可至20萬元的訴訟者專項(xiàng)救濟(jì)基金［6］，該省的成功做法值得推廣。

5.酌情讓被告承擔(dān)訴訟費(fèi)

我國環(huán)境公益訴訟的完善除了國內(nèi)各界的努力外，還須借鑒國外優(yōu)秀的環(huán)境公益訴訟研究理論，比如美國20世紀(jì)70年代環(huán)境公益訴訟中，對公民起訴資格的確認(rèn)，公民只需證明有受到危害的可能性即可，另外，美國的環(huán)境公益訴訟對公民的舉證責(zé)任和訴訟費(fèi)用也有關(guān)照，賦予公民一定的自行調(diào)查取證權(quán)，法院可以酌情判定訴訟費(fèi)用由誰承擔(dān)。我國環(huán)境公益訴訟制度可以借鑒域外做法，視案件情況酌情考慮訴訟費(fèi)用的承擔(dān)情況，先緩交訴訟費(fèi)，判決后原告勝訴的，由被告承擔(dān)；其他情況可由被告承擔(dān)部分，其余部分由環(huán)境公益訴訟基金支付。

6.借鑒美國的訴前程序防止濫訴現(xiàn)象發(fā)生

美國是建立公益訴訟制度最早的國家，也是該制度最完善的國家，為了防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，當(dāng)事人起訴后，法院會通知環(huán)境污染的侵權(quán)人和有關(guān)行政機(jī)關(guān)，環(huán)境污染的侵權(quán)人可改正其侵權(quán)行為，行政機(jī)關(guān)也可糾正侵權(quán)人的違法行為。只有環(huán)境污染的侵權(quán)人不予改正或行政機(jī)關(guān)不予糾正的情況下，法院才開庭審理該環(huán)境污染案件。我們在完善環(huán)境公益訴訟制度時(shí)，可借鑒域外有益的做法，設(shè)立一個(gè)庭前通知程序，法院受理原告起訴后，先通知被告人要求其改正其侵權(quán)行為，通知有監(jiān)管責(zé)任的機(jī)關(guān)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。這樣，一方面可以給環(huán)境污染侵權(quán)人或監(jiān)管機(jī)關(guān)一個(gè)改正、糾正的機(jī)會；另一方面也可給人民法院減輕負(fù)擔(dān)，為當(dāng)事人節(jié)約成本，減少訴累。

參考文獻(xiàn)：

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［4］袁定波.全國已設(shè)130余個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭公益訴訟成生態(tài)環(huán)境司法重點(diǎn)難點(diǎn)環(huán)境執(zhí)法不作為不能為問題突出［EB/OL］.www.legaldaily.com.cn/gallery/content/2013-07/15/c8 264.htm，2013-7-1ontent—4655.

［5］陳冬.公民可否成為我國環(huán)境公益訴訟的原告——兼與美國、我國臺灣地區(qū)相比較［J］.清華法制論衡，2012（2）：99.

［6］昆明市政府2010年出臺的《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金管理辦法》對此作了詳細(xì)規(guī)定.

中圖分類號：D922.68；D925

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-9106（2016）05-0095-04

*作者簡介：康忠芳（1981—），女，研究生學(xué)歷，甘肅省社會科學(xué)界聯(lián)合會主任科員，研究方向?yàn)榉▽W(xué)研究；何志春（1964—），女，研究生學(xué)歷，甘肅省委黨校法學(xué)部副教授，主要從事民商法學(xué)的教學(xué)與研究。