郯城縣小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革探討

陳硯秋，徐震震

（郯城縣水利水產(chǎn)局，山東郯城276100）

郯城縣小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革探討

陳硯秋，徐震震

（郯城縣水利水產(chǎn)局，山東郯城276100）

分析了郯城縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基本情況及存在的問題，提出了相關(guān)建議。

郯城縣；農(nóng)村水利；產(chǎn)權(quán)改革；工程管理

郯城縣現(xiàn)有馬頭、李莊、清泉寺3個1.33萬hm2以上中型灌區(qū)，土山、三捷莊等9個萬畝以上中小型灌區(qū)；小型水庫11座，總庫容1 042萬m3，興利庫容565萬m3。塘壩67座，總供水能力1 550萬m3；建成機(jī)電井6 605眼，其中已配套機(jī)電井5 530眼，未配套機(jī)電井1 075眼；全縣共有小型泵站149座，小型堰閘3處；農(nóng)村供水工程155處，解決了郯城縣616個村、70.77萬人的飲水安全問題。全縣已初步形成了以灌區(qū)樞紐工程為主、各類攔河閘壩為輔、小水庫塘壩和機(jī)井為補(bǔ)充的灌溉保障體系。

1　水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)及管理

1.1產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)情況

目前，雖然現(xiàn)代農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制逐步發(fā)展，但農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、管理、產(chǎn)權(quán)制度依然延續(xù)著計劃經(jīng)濟(jì)時代的運行體制，與市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，小型農(nóng)田水利設(shè)施有人建、有人用、無人管，產(chǎn)權(quán)制度不明晰，導(dǎo)致工程老化、退化、失修嚴(yán)重，不能充分發(fā)揮效益，且人為破壞情況時有發(fā)生，很大程度上制約了農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)揮作用。

1.2管理體制改革現(xiàn)狀

近年來，郯城縣緊緊抓住國家高度重視“三農(nóng)”工作，開展農(nóng)田水利建設(shè)的機(jī)遇，大力完善基層服務(wù)體系。截至目前，郯城縣水利系統(tǒng)共有干部職工482人，能提供咨詢、設(shè)計、施工等一條龍服務(wù)。全縣有6個水管單位，13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層水利服務(wù)中心，配備村級水利員616名，組建縣級抗旱服務(wù)隊1個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱供水專業(yè)服務(wù)隊伍13個，為全縣農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了良好的水利保障。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層水利服務(wù)中心剛剛組建，管理體制尚未完全理順，人員技術(shù)力量有待提高，特別是村級水利員，多由村會計兼任，水利業(yè)務(wù)知識亟待加強(qiáng)。

根據(jù)中央、省、市各級關(guān)于開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點工作的統(tǒng)一部署，郯城縣被納入全國首批100個試點縣之一，目前改革試點主要開展了以下工作：

1）深入調(diào)查研究，科學(xué)編制方案。按照各級關(guān)于試點工作的統(tǒng)一要求，縣水行政主管部門安排專人，在借鑒第一次全國水利普查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，到涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行調(diào)研，摸清水利家底，全面了解和征求基層人員意見和建議。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，組織專業(yè)技術(shù)人員，結(jié)合全縣水利工程實際，科學(xué)編制了《郯城縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點方案》，計劃利用2年的時間完成改革試點工作。

2）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)工作開展。試點實施方案經(jīng)省級批復(fù)后，縣委、縣政府高度重視，組織成立了以縣長為組長的試點領(lǐng)導(dǎo)小組，并成立工作小組，明確了責(zé)任人，落實了工作職責(zé)，夯實改革試點組織保障。落實聯(lián)絡(luò)人制度，明確1名專職人員作為聯(lián)絡(luò)員，具體負(fù)責(zé)試點工作的聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)和信息上報等工作。組織召開全縣動員工作會議，出臺了相關(guān)政策文件及改革配檔表，力爭做到時間明確，任務(wù)明確、責(zé)任明確，確保改革試點工作實現(xiàn)良好開局。

2　存在問題

2.1工程產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)收益歸屬問題

小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)等，目前，全縣農(nóng)田水利設(shè)施多由國家投資興建，由縣水行政主管部門行使出資人權(quán)力，承包、租賃、拍賣等產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度尚未建立。且小型農(nóng)田水利工程多是盈利能力較弱的公益性設(shè)施，面廣、量大、點散，極不利于管理，投資回報率低，社會吸引力不大，普遍存在建多管少、只用不管、管用脫節(jié)的問題，管護(hù)主體不清、責(zé)任不明，導(dǎo)致工程效益難以發(fā)揮。如小農(nóng)水建設(shè)工程，工程竣工后均與農(nóng)民用水戶協(xié)會簽署了《小農(nóng)水建設(shè)項目產(chǎn)權(quán)移交協(xié)議》，但是由于工程收益率較低，專業(yè)技術(shù)人員匱乏，缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，管理能力較低，難以保障工程長期高效運行。

2.2確權(quán)登記存在困難

水利設(shè)施管理缺乏依據(jù)，盡管相關(guān)法律法規(guī)明確了各類水利設(shè)施的管理和保護(hù)范圍，但由于大部分未取得土地權(quán)屬證，管理難度大，侵占水利工程管護(hù)用地甚至損壞水利設(shè)施的現(xiàn)象時有發(fā)生，工程效益難以正常發(fā)揮。部分水利設(shè)施權(quán)屬不清，且大部分水利工程地處村莊，與農(nóng)民的耕地相連，確權(quán)劃界工作難以正常開展。

2.3管理體制不完善

農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)模式還不夠靈活，權(quán)屬流轉(zhuǎn)還不夠順暢，市場機(jī)制還不夠完善，聯(lián)戶承包責(zé)任制種植管理與小農(nóng)水工程大面積建設(shè)管理不相適應(yīng)，工程效益難以全部發(fā)揮。管護(hù)主體和受益主體的責(zé)、權(quán)、利如何劃分還不明晰，責(zé)任落實的監(jiān)督考評機(jī)制還不健全，各類主體之間存在相互依賴、互相推諉的情況。農(nóng)民合作組織和村級管理組織發(fā)展不均衡，能力不強(qiáng)，管護(hù)責(zé)任不明確，也導(dǎo)致水利工程難以正常發(fā)揮效益。

3　工作建議

3.1領(lǐng)導(dǎo)高度重視，相關(guān)部門形成合力

改革試點工作是一項全局性的工作，需要相關(guān)部門、涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層群眾全力配合，形成工作合力。要按照“統(tǒng)籌在縣、主體在鄉(xiāng)、落實到村”的原則，建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制?？h級黨委、政府要成立專門機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)改革的推動、協(xié)調(diào)、督辦等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立專門班子，組織落實改革的具體方案、措施；村組集體或農(nóng)民合作組織是改革的具體參與者，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高參與管護(hù)改革的能力。

3.2加大調(diào)研力度，探索改革實施措施

1）科學(xué)調(diào)研，搞好規(guī)劃統(tǒng)籌。為保障改革試點工作的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，必須加大前期調(diào)研力度，深入了解縣情水情，摸透全縣農(nóng)田水利工程管理及運行現(xiàn)狀。同時，以《郯城縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點實施方案》為基礎(chǔ)，結(jié)合好郯城縣水利和水資源發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃、“旱能澆、澇能排”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等規(guī)劃，做好投入機(jī)制、管理體制、運行方式等制度框架的設(shè)計，確保農(nóng)田水利設(shè)施改革與管護(hù)試點工作科學(xué)有效地開展。

2）制定措施，打牢改革基礎(chǔ)。制定多元投入措施，明確劃分各層級事權(quán)、財權(quán)，堅持“政府引導(dǎo)、群眾主體、社會參與”，逐步構(gòu)建“農(nóng)民籌資籌勞、政府財政獎補(bǔ)、部門投入整合、集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充、社會參與建管”的多元化投入格局。制定考評獎補(bǔ)措施，按照分級負(fù)責(zé)的原則，加大對小農(nóng)水工程管護(hù)情況的監(jiān)督考評。定期或不定期進(jìn)行考核，并將其納入年度目標(biāo)責(zé)任考核范圍。考核結(jié)果與獎補(bǔ)資金掛鉤，通過“以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)”等措施，實行多干多補(bǔ)、少干少補(bǔ)、不干不補(bǔ)，對未實行改革或改革不到位、管護(hù)效果不佳的工程，取消補(bǔ)助或扣減資金，以形成爭先創(chuàng)優(yōu)、獎優(yōu)罰劣的激勵機(jī)制。制定長效管護(hù)措施，積極探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組為單元，實行政府采購、花錢買服務(wù)的“以錢養(yǎng)事”模式，著力構(gòu)建“政府統(tǒng)籌、村為主體、資產(chǎn)托管、民辦公助、社會管理”的長效管護(hù)機(jī)制，提高小農(nóng)水工程效益和公共服務(wù)質(zhì)量。

3.3保障維護(hù)資金，提高群眾保護(hù)意識

由于小農(nóng)水工程為公益性的工程，基本上無盈利，小農(nóng)水工程的產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)對群眾和社會資本都缺乏足夠的吸引力，群眾參與度不高，所以建議上級提高補(bǔ)貼和維修資金。各級各部門加大小農(nóng)水設(shè)施公益性的宣傳，讓農(nóng)民了解小農(nóng)水的好處，從而自覺保護(hù)水利設(shè)施。

（責(zé)任編輯趙其芬）

F426.91

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1009-6159（2016）-10-0059-02

2016-01-28

陳硯秋（1983—），女，工程師