濟(jì)南市小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革初探

張立華，張魯婧

（1.山東省海河流域水利管理局，山東濟(jì)南250100；2.濟(jì)南市水利局，山東濟(jì)南250099）

濟(jì)南市小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革初探

張立華1，張魯婧2

（1.山東省海河流域水利管理局，山東濟(jì)南250100；2.濟(jì)南市水利局，山東濟(jì)南250099）

以濟(jì)南市為例，總結(jié)了小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革開展情況，分析了產(chǎn)權(quán)改革的主要經(jīng)驗和存在的問題，對下一步深入開展產(chǎn)權(quán)制度改革提出對策建議。

濟(jì)南市；水利工程；產(chǎn)權(quán)改革；農(nóng)村水利

濟(jì)南市是資源型缺水城市，農(nóng)業(yè)灌溉用水量占水資源總量60%左右，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)對提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。目前，濟(jì)南市設(shè)計灌溉面積萬畝以上的灌區(qū)30處，建成水池、窖7 816處，塘壩841處，小引水堰（閘）66處，小型灌溉泵站491處，機(jī)井、大口井44 983眼，小型排水泵站56處。設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和流域站54個，選配村水利員4 609人，成立各類專業(yè)服務(wù)組織98支，農(nóng)民用水合作組織260個，實現(xiàn)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）基層水利服務(wù)全覆蓋。為了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，更好地發(fā)揮小型農(nóng)田水利工程效益，開展小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行。

1　小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革開展情況

2014年山東省啟動實施農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點工作，濟(jì)南市的章丘、濟(jì)陽列入省級試點縣，同時市里選擇了商河縣作為市級試點縣，同標(biāo)準(zhǔn)同要求推進(jìn)，探索建立與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相適應(yīng)的小農(nóng)水工程運行管護(hù)機(jī)制，破解長期存在的產(chǎn)權(quán)歸屬不明、管護(hù)體制不順、建管用脫節(jié)等問題。各試點縣均成立了以縣長為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)試點工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。制定了小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制實施方案，研究出臺了實施細(xì)則、績效考核辦法等文件，全面開展小型農(nóng)田水利設(shè)施調(diào)查摸底，摸清現(xiàn)有小型水利工程設(shè)施基本情況。

2　改革取得的主要經(jīng)驗

2.1深化項目實施方式改革

1）推行項目建設(shè)管理公開制度。工程建設(shè)前期充分征求項目區(qū)群眾的意見，建設(shè)過程中通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、公示牌等多種方式公示項目招標(biāo)、施工進(jìn)度、監(jiān)督電話等情況，接受群眾監(jiān)督。章丘市在受益村選擇責(zé)任心強(qiáng)、素質(zhì)高的群眾作為群眾質(zhì)量監(jiān)督員，參與工程建設(shè)，形成政府監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的新機(jī)制。

2）改進(jìn)項目管理方式。按照縣、鎮(zhèn)、村分級負(fù)責(zé)的原則，根據(jù)項目規(guī)模、受益范圍情況，分別確定項目實施主體，成方連片、規(guī)模較大的項目由縣級實施；涉及單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、規(guī)模較小的項目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立項目法人負(fù)責(zé)實施；涉及單村、規(guī)模較小的項目，由村委會、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民用水戶協(xié)會等作為項目實施主體。在農(nóng)業(yè)示范園區(qū)節(jié)水灌溉工程、“五小水利”工程實行建設(shè)管理一體化，水利部門主要做好政策引導(dǎo)、技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督管理等工作，避免建設(shè)管理中的“大包大攬”。

3）探索和完善項目補(bǔ)助方式。在“五小水利”工程、小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)項目中推行以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)管理模式。工程建設(shè)前由項目實施主體申報，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、水利站對申報情況核實統(tǒng)計后報縣級水利部門現(xiàn)場核實審批，竣工驗收合格后，按實際完成工程量進(jìn)行補(bǔ)助。

2.2落實“兩證一書一臺賬”管理制度

通過全面的調(diào)查摸底、摸清小型農(nóng)田水利工程基本情況，按照工程類型分別以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣為單位，對小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行登記造冊，建立臺賬，進(jìn)行確權(quán)。由縣級人民政府或水利部門向農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)所有者頒發(fā)《農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證書》，向農(nóng)田水利工程使用者頒發(fā)《農(nóng)田水利工程使用權(quán)證書》，同時簽署《農(nóng)田水利工程管護(hù)協(xié)議書》、建立《農(nóng)田水利設(shè)施及管護(hù)工作臺賬》。通過“兩證一書一臺賬”管理制度，明晰小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)，明確使用權(quán)，落實工程管護(hù)主體和責(zé)任。

2.3創(chuàng)新運行管護(hù)模式

要因地制宜采取科學(xué)合理的管理模式。一是專業(yè)服務(wù)隊管理模式。章丘市在農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)工程中試點了由章丘市打井隊對小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行日常巡查及維修養(yǎng)護(hù)，水務(wù)局主要做好檢查指導(dǎo)，并對維修養(yǎng)護(hù)情況進(jìn)行考核。二是農(nóng)民合作組織管理模式。由用水戶協(xié)會、合作社、供水聯(lián)合體等農(nóng)民用水合作組織，負(fù)責(zé)對農(nóng)村水利設(shè)施進(jìn)行日常巡查、維護(hù)管理、費用收取和工程維修改造等，實現(xiàn)用水戶的自主管理、自我服務(wù)。三是物業(yè)化管理。對于跨行政村的小型農(nóng)田水利工程的管理維護(hù)，例如，跨村的泵站工程，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府打捆招標(biāo)，實行政府購買服務(wù)的方式，采用物業(yè)化管理。四是農(nóng)戶自管模式。對控制面積小、受益范圍明確的小型農(nóng)村水利工程，由農(nóng)戶自主管理。在井灌區(qū)推廣“井長制”，以單井為單位，成立灌溉小組，受益農(nóng)戶輪流做小組長，負(fù)責(zé)設(shè)備維修保養(yǎng)、確定灌溉順序等工作。

3　存在的問題

一是對小型農(nóng)田水利工程管理的重視不夠。長期以來，小型農(nóng)田水利工程一直存在重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象。隨著農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民收入中所占的比重下降，也影響了農(nóng)民參與農(nóng)田水利管理的積極性，導(dǎo)致部門田間水利設(shè)施無人管、無人修，效益衰減。二是小型農(nóng)田水利工程維護(hù)資金不足。小型農(nóng)田水利工程維護(hù)經(jīng)費由工程受益者負(fù)責(zé)籌集，公共財政給予補(bǔ)助。目前維修養(yǎng)護(hù)資金主要來源于水費及各級財政補(bǔ)助資金，財政補(bǔ)助資金數(shù)量有限，農(nóng)田灌溉水價較低、水費收繳困難，難以保證損毀的工程得到及時的維修，也很難吸引社會主體參與工程建設(shè)管理。三是小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革是一項新的改革，政策理論要求高，部分地區(qū)基層管理人員不足、管理能力不強(qiáng)，業(yè)務(wù)水平不高，導(dǎo)致小型農(nóng)田水利工程管理跟不上，產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)較慢。

4　對策建議

4.1加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革涉及部門多，需要各級政府強(qiáng)力推進(jìn)以及各部門的協(xié)調(diào)配合，各級政府要建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌解決改革工作中遇到的問題。

4.2加大資金投入

小型農(nóng)田水利工程數(shù)量多，要加大維修養(yǎng)護(hù)財政資金投入，完善以績效考核為依據(jù)的維護(hù)資金分配制度。建立水商品意識，深化農(nóng)業(yè)水價改革，探索定額內(nèi)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼辦法、超定額累計加價制度和水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，擴(kuò)寬資金渠道，建立穩(wěn)定的農(nóng)田水利運行管護(hù)經(jīng)費保障機(jī)制，確保工程得到及時維修養(yǎng)護(hù)，長久發(fā)揮效益。

4.3強(qiáng)化宣傳指導(dǎo)

小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)民群眾利益密切相關(guān)，要積極宣傳小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革的意義、經(jīng)驗、效果等，充分征求項目區(qū)群眾的意見，尊重群眾意愿，取得群眾的支持。要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高基層人員業(yè)務(wù)水平和能力。積極開展針對試點任務(wù)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織基層人員到改革領(lǐng)先縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗。

4.4完善考核機(jī)制

對試點改革情況及小型農(nóng)田水利工程運行管護(hù)工作實行年度考核制，進(jìn)一步完善小型農(nóng)田水利工程績效考核辦法，增強(qiáng)考核的針對性和科學(xué)性，并將考核結(jié)果與獎補(bǔ)資金撥付、管理人員續(xù)聘、事業(yè)發(fā)展考核等掛鉤，推動改革有序開展。

［1］王冠軍，劉小勇，王健宇，等.小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革制度研究.中國水利，2015（2），14－16.

［2］顧斌杰，劉云波，陳華堂.深化小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革.水利發(fā)展研究，2014（11），8－11.

［3］張明生，王豐，張國平，等.中國農(nóng)業(yè)用水存在的問題及節(jié)水對策.農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2005（S1），1－6.

（責(zé)任編輯趙其芬）

F323.213

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1009-6159（2016）-10-0049-02

2016-05-30

張立華（1958—），男，助理工程師