存款保險制度：俄羅斯的鏡鑒

魏超然　劉立新

隨著我國金融市場改革的不斷深化，與之相配套的制度和法規(guī)建設也變得越來越迫切。2015年2月17日，國務院公布了《存款保險條例》，并定于5月1日開始施行，我國存款保險制度正式建立。

早在我國以前，全球113個國家和地區(qū)都建立了存款保險制度，其中以美國存款保險制度歷史最為悠久。而俄羅斯作為與我國類似的經濟轉型國家，其制度經驗也非常值得我們學習借鑒。20世紀90年代，前蘇聯(lián)解體、銀行擠兌、盧布貶值等幾次重大的政治和金融動蕩造成俄羅斯多家銀行破產，存款人在銀行的利益蕩然無存，居民對銀行徹底失去了信心。在此背景下，2003年12月23日，俄羅斯頒布了《俄羅斯聯(lián)邦關于自然人在俄聯(lián)邦銀行存款保險法》，旨在保護儲戶權益，增強居民對銀行系統(tǒng)的信任，增加銀行系統(tǒng)對居民儲蓄的吸引力。

俄羅斯與我國存款保險制度對比

職能機構

俄聯(lián)邦于2004年1月設立存款保險局以保證存款保險制度的運行。存款保險局屬于國有集團，非商業(yè)企業(yè)。聯(lián)邦政權機關，俄聯(lián)邦主體的國家政權機關，地方自治機關和俄聯(lián)邦中央銀行都沒有權利干涉存款保險局執(zhí)行法律規(guī)定的職能和權能工作。存款保險局有權利對銀行參與存款保險制度相關的問題提出有理由的書面質問并得到銀行的責任說明。存款保險局有權利向俄聯(lián)邦中央銀行提出對某家銀行進行現(xiàn)場檢查，或關于俄聯(lián)邦中央銀行要追究聯(lián)邦法律規(guī)定的銀行責任的建議。對存款保險制度運行的監(jiān)督由俄聯(lián)邦政府和俄聯(lián)邦中央銀行通過其在存款保險局管理機關的代表進行。

我國存款保險基金管理機構由國務院決定。存款保險基金管理機構制定對不同投保機構的保險費率，并有權對投保機構報送的信息資料進行核查。出現(xiàn)重大問題的應告知銀行業(yè)監(jiān)督管理機構，并可以對其提出風險警示，提高其適用費率，或建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構依法采取相應措施。存款保險基金管理機構參加金融監(jiān)督管理協(xié)調機制，與中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構等金融管理部門、機構建立信息共享機制。

財產來源

俄羅斯存款保險局的財產除保險費、罰金、存款保險局配置資金所得到的收入、發(fā)行有價證券所得到的資金外，還有一部分是俄聯(lián)邦政府預算撥付的專項資金——金融穩(wěn)定資金，以及俄聯(lián)邦政府借給存款保險局的無息預算貸款。

我國存款保險基金的來源包括投保機構交納的保費，在投保機構清算中分配的財產，存款保險基金管理機構運用存款保險基金獲得的收益及其他合法收益。

保費繳納

俄羅斯存款保險實行統(tǒng)一費率，存款保險局確定保險費率和保費計算程序，保費由各投保銀行自行計算，按季度交納。保費的計算基礎為結算期內存款賬戶上每日余額的平均數(shù)，保險費不能超過最后結算期內計算基礎的0.15%。在規(guī)定情況下，保險費率可以提高到計算基礎的0.3%，但使用時間不能超過18個月內的兩個結算期。當存款保險基金的資金總額超過一切銀行存款總額的5%時，下一個結算期的保險費率不能超過0.05%。當存款保險基金的資金總額超過一切銀行存款總額的10%時，下一個結算期銀行自動停止支付保險費；當該比例回落到10%以下時，下一個結算期銀行自動恢復支付保險費。投保銀行的報表和其他信息由俄聯(lián)邦中央銀行提供。

我國存款保險實行風險費率，費率由基準費率和風險差別費率構成，每半年交納一次。存款保險基金管理機構對費率標準進行制定和調整，報國務院批準后執(zhí)行。各投保機構的適用費率由存款保險基金管理機構根據(jù)其經營管理狀況和風險狀況等因素確定。保費具體計算辦法由存款保險基金管理機構規(guī)定，投保機構按要求定期報送被保險存款余額、存款結構情況以及確定適用費率、核算保費、償付存款相關的其他必要資料。

財產使用

俄羅斯存款保險局根據(jù)聯(lián)邦法案的規(guī)定，在發(fā)生保險事件時對存款人進行補償。存款保險局可以通過銀行代理人開展接受存款人存款補償?shù)纳暾垺⑥k理清點存款人對銀行的要求、支付存款補償?shù)裙ぷ鳎嚓P費用由存款保險局承擔。

我國存款保險基金管理機構遵循基金使用成本最小的原則，可以采用三種方式保護存款人利益，包括：在規(guī)定限額內直接償付被保險存款；委托其他合格投保機構在本條例規(guī)定的限額內代為償付被保險存款；為其他合格投保機構提供擔保、損失分攤或者資金支持，以促成其收購或者承擔被接管、被撤銷或者申請破產的投保機構的全部或者部分業(yè)務、資產、負債。

補償金額

2003年的俄聯(lián)邦法案規(guī)定俄羅斯存款保險局對存款人在發(fā)生保險事件銀行的存款進行100%償付，最高償付金額不超過10萬盧布。2006年8月，俄羅斯存款保險局對賠償限額進行了修訂，將最高限額增加到19萬盧布，其中超出10萬盧布的部分只賠償90%。2007年3月和2008年10月，賠償限額分別增加到40萬盧布和70萬盧布，實行70萬盧布以下全額償付。2014年12月，油價暴跌加上西方經濟制裁使得盧布快速貶值，引發(fā)了俄羅斯金融危機。俄聯(lián)邦政府為了提高儲戶對銀行業(yè)的信心，穩(wěn)定金融系統(tǒng)，將存款保險賠償上限提高一倍至140萬盧布。

我國存款保險最高償付限額為人民幣50萬元，高于大多數(shù)國家限額為人均GDP的4～5倍左右的償付水平。中國人民銀行會同國務院有關部門可以根據(jù)經濟發(fā)展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額，報國務院批準后公布執(zhí)行。

俄羅斯存款保險制度的實施效果

從信貸機構數(shù)量來看。俄羅斯信貸機構（包括銀行和非銀行）從2003年年末的1329家逐年減少到2015年3月1日的827家，基本每個月都有銀行被吊銷營業(yè)執(zhí)照。

從2003年年末到2014年年末凈減少的信貸機構共為495家，被吊銷營業(yè)執(zhí)照且已完成清算的信貸機構共591家，以被兼并或接管的形式重組的信貸機構共114家。2014年俄羅斯金融危機創(chuàng)造了信貸機構凈減少量高達89家的紀錄，其中76家是銀行。2004年7月和2014年12月俄羅斯發(fā)生的擠兌風波能夠順利平息也得益于存款保險制度提供的保障。

從信貸機構資本來看。2003年俄羅斯共1329家信貸機構的注冊資本規(guī)模多集中在1000萬盧布到1.5億盧布之間，相對比而言，2014年共834家信貸機構的注冊資本規(guī)模多集中在1.5億到100億盧布之間，如圖1所示。

信貸機構注冊資本的增加不僅源于銀行業(yè)自身的發(fā)展壯大，也歸因于業(yè)內的不斷整合。這種由銀行業(yè)整合帶來的結構變化也使得俄羅斯信貸機構的競爭格局從以中小銀行為主體轉變?yōu)橐源笾秀y行為主體。另外，注冊資本統(tǒng)計區(qū)間長度不斷增大，加上長區(qū)間銀行數(shù)目占比增大的雙重作用也提高了俄羅斯銀行業(yè)的資本集中度。

從信貸機構存款分布來看。近年來存款在銀行間的分布基本保持穩(wěn)定。圖2將信貸機構全部存款額分成了四大部分，分別是前30家大型銀行個人存款額，前30家大型銀行其他類型的存款額，非前30家大型銀行個人存款額，及非前30家大型銀行其他類型的存款額。為了便于觀察，圖3將個人存款的兩部分進行單獨圖示?？梢钥闯?010年以來，無論是個人存款額還是各類存款總額，前30家大型銀行所占比例都維持在70%以上，且有小幅上升趨勢。

從信貸機構貸款分布來看。前30家大型銀行貸款總額在整個銀行業(yè)貸款總額中的占比與存款表現(xiàn)出了相同的趨勢。圖4將信貸機構全部貸款額分成了四個部分，分別是：前30家大型銀行對中小企業(yè)的貸款額，前30家大型銀行其他類型的貸款額，非前30家大型銀行對中小企業(yè)的貸款額，及非前30家大型銀行其他類型的貸款額。對于中小企業(yè)貸款來說，中小銀行提供了重大的支持。相反，吸納存款份額不足30%的中小銀行將約40%的貸款都提供給了中小企業(yè)，也因而承擔了比前30家大型銀行高出許多的風險。

俄羅斯存款保險制度的利弊及對我國的啟示

存款保險制度推動銀行業(yè)健康發(fā)展

俄羅斯建立存款保險制度以來銀行業(yè)實現(xiàn)了平穩(wěn)較快發(fā)展和有序高效整合。在此過程中，許多經營風險高、業(yè)績差的小型銀行被淘汰，同時又有許多新設的銀行進入，信貸機構總數(shù)量減少了37%，大中型銀行數(shù)量占比增加?？傮w來說，存款保險制度提高了銀行業(yè)的穩(wěn)定性，形成了以大中型銀行為主體的新的競爭格局，促進了大中型銀行的快速發(fā)展，完善了中小銀行退出機制，并有效隔離了銀行違約破產帶來的風險。

對我國來說，推動利率市場化進程，降低社會融資成本是金融改革的一項重要內容。此時建立存款保險制度不僅利于當下，還為今后的深化改革鋪平了道路。俄羅斯的經驗告訴我們，存款保險制度將對銀行業(yè)的進一步發(fā)展產生積極深遠的影響。

保持獨立性逐漸減少政府作用

俄聯(lián)邦法案確定了俄羅斯存款保險局不受聯(lián)邦政權機關，俄聯(lián)邦主體的國家政權機關，地方自治機關和俄聯(lián)邦中央銀行干涉的獨立地位，同時俄聯(lián)邦政府和央行通過在存款保險局管理機構的代表對存款保險制度運行進行監(jiān)督。在存款保險制度建立初期，各項工作的就緒并不是一步到位的，俄聯(lián)邦政府在這個過程中發(fā)揮了關鍵作用。無論是成立初期的資金撥付，分三階段的中小銀行納入過程，推遲的大型銀行參保時間，還是逐漸提高的賠償限額，俄聯(lián)邦政府都采取了循序漸進的策略，逐步弱化其干預或資金支持的作用，這種策略保證了存款保險制度的穩(wěn)健運行。

對我國來說，減少政府干預有利于存款保險機構利用其專業(yè)技術，采用市場機制制定能充分反映各銀行風險水平的保險費率，提高存款保險基金運作效率。減少政府資金支持有利于銀行業(yè)盡快脫離政府的隱性全額擔保，提高居民風險意識；有助于打破剛性兌付現(xiàn)狀，降低社會融資成本，優(yōu)化市場資源配置。此外，俄羅斯循序漸進、由淺入深的存款保險制度推行策略也值得我們學習借鑒。

靈活設定保險費率和交納頻率

俄羅斯存款保險實行統(tǒng)一費率，但劃分了四種不同情況。一般情況下，保險費率不超過0.15%；當存款保險基金的資金總額超過一切銀行存款總額的5%時，下一個結算期的保險費率不超過0.05%；當存款保險基金的資金總額超過一切銀行存款總額的10%時，下一個結算期銀行自動停止支付保險費；特殊情況下，保險費率可以提高到0.3%，但使用時間不能超過18個月內的兩個結算期。這種分情況的設定體現(xiàn)了存款保險制度的靈活性。

對我國來說，雖然我國存款保險實行由基準費率和風險差別費率兩部分構成的風險費率，但仍能在此基礎上以更靈活的方式設定保險費率和交納頻率，以提高存款保險制度運行效率，促進銀行加強自身風險管理，降低銀行營運成本。例如，可以效仿俄羅斯規(guī)定當存款保險基金的資金總額超過一切銀行存款總額的某個百分比時，各家銀行可以只交納風險差別費率計算的保費，或者在幾個結算期內停止交納保費。又例如，可以對各家銀行設置不同的存款保險資金上限比例，當其交納的存款保險基金總額占其存款總額的比例超過這個限定時，則可以只交納風險差別費率計算的保費，或者在幾個結算期內停止交納保費。其中不同的比例限定正是體現(xiàn)了各家銀行本身的風險大小，應與其適用的風險費率相匹配。

與監(jiān)管結合防范銀行道德風險

俄羅斯實行的統(tǒng)一費率使得大型銀行在一定程度上為中小銀行的風險行為埋單，從而容易引發(fā)中小銀行的道德風險。俄羅斯存款保險制度建立以來的銀行發(fā)展史也驗證了這一問題的存在。制度建立11年后，大型銀行在注冊資本、存貸款業(yè)務方面仍然占據(jù)著不可動搖的主導地位，中小銀行為中小企業(yè)融資做出貢獻的同時，也極大的提高了其經營風險。并且，俄羅斯存款保險局沒有監(jiān)督審查信貸機構的權利，只能向俄聯(lián)邦中央銀行提出對某家銀行進行現(xiàn)場檢查，或應追究某家銀行責任的建議。這種模式影響了銀行業(yè)監(jiān)管的效率，結合統(tǒng)一費率設定共同導致了中小銀行道德風險和中小企業(yè)逆向選擇問題的爆發(fā)。

對我國來說，中小銀行同樣是中小企業(yè)貸款融資的重要貢獻者。我國汲取俄羅斯的經驗教訓實行風險費率，降低了道德風險發(fā)生的概率，但也增加了中小銀行的營運成本。同時，我國存款保險基金管理機構有權對投保銀行提交的資料進行核查，以確定適用的風險費率，并與中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構進行信息共享，提高了銀行業(yè)監(jiān)管效率，也促使中小銀行加強自身風險管理，在保證盈利性的同時盡量降低營運成本。然而，防范銀行激進經營和道德風險僅做這些還遠遠不夠。在推行存款保險制度的同時，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應配合加強對銀行資本充足率等風險指標的審慎監(jiān)管，完善信息披露機制，多管齊下才能收到良好的效果。

（作者單位：對外經濟貿易大學）