生態(tài)系統(tǒng)服務決策主流化的可行性探討

■文/王敏　馮相昭　劉哲

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生態(tài)系統(tǒng)服務決策主流化的可行性探討

Discussions on feasibility of mainstreaming ecosystem service decision-making

■文/王敏馮相昭劉哲

2015年6月，生態(tài)文明貴陽國際論壇上公布了2000-2010年我國生態(tài)系統(tǒng)服務價值為78萬億元，相當于2010年GDP的兩倍左右，并發(fā)起了投資自然資本的倡議書。這一事件體現(xiàn)了現(xiàn)代環(huán)境治理體系創(chuàng)新的新方向和生態(tài)文明建設的新要求，即基于生態(tài)系統(tǒng)服務，完善自然資源管理體制，推進多元化的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，以及引導金融資本投資于關鍵自然資本領域。

一、生態(tài)系統(tǒng)服務視角：面向公共生態(tài)福祉的政府選擇

（一）生態(tài)系統(tǒng)服務是最普惠的民生福祉

生態(tài)系統(tǒng)是地球生命支持系統(tǒng)的核心組成部分，其所提供的供給、調(diào)節(jié)、文化和支持服務是覆蓋面最廣、最普惠的民生福祉。首先，生態(tài)系統(tǒng)服務是最基本的民生需求。人們的衣食住行等物質(zhì)需求、文化景觀等精神需求以及水、大氣、糧食、能源等安全需求均來自生態(tài)系統(tǒng)；其次，生態(tài)系統(tǒng)服務是最公平的公共產(chǎn)品。人民群眾作為直接受益者或享用者，可平等消費、共同享用生態(tài)系統(tǒng)所提供的各種服務；第三，生態(tài)系統(tǒng)服務具有擴散性和外部性，不僅惠及當?shù)?，還惠及周邊、下游乃至更廣泛地區(qū)。

（二）我國生態(tài)系統(tǒng)服務尚未能滿足民生期盼

我國生態(tài)文明建設從實踐到理論均取得積極成效，但相比工業(yè)化和城市化，生態(tài)保護與修復進程依然緩慢，而對生態(tài)系統(tǒng)服務的依賴性和利用強度卻與日俱增。有數(shù)據(jù)顯示，我國至少有18%的GDP增長是通過“透支”資源和生態(tài)環(huán)境也即過度利用生態(tài)系統(tǒng)服務得到的。具體表現(xiàn)在：

生命支持功能衰退。目前，我國有90%左右的草原存在退化、沙化現(xiàn)象，40%左右的重要濕地面臨退化危機，75%以上的湖泊水域受到顯著污染，30.7%的國土面積出現(xiàn)土壤侵蝕。由于生態(tài)系統(tǒng)脆弱性局面未得到根本改變，加之氣候變化影響，我國依然是世界上生態(tài)災害最頻繁、最嚴重的國家之一，洪澇、持續(xù)干旱、沙塵暴、泥石流等生態(tài)災害時有發(fā)生，給國家和人民群眾生命財產(chǎn)造成了嚴重損害。

生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品短缺。近年，我國木材對外依存度接近50%，糧食進口量達到1億t，水資源總?cè)笨诩s500多億m3，建設用地面積供需缺口在2/3左右。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的提高，人民群眾對有形生態(tài)產(chǎn)品和無形生態(tài)產(chǎn)品的要求越來越高，但由于歷史欠賬較多、建設難度增大，生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品的供給能力遠不能滿足社會的多樣化需求。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國關注城市生態(tài)問題的市民總比例近75%，個別城市達到90%以上。生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品已成為制約社會和諧發(fā)展的最短缺產(chǎn)品。

生態(tài)系統(tǒng)壓力劇增。我國每年林地轉(zhuǎn)為非林地約166萬多公頃，每年被征占用或開墾的草原面積在30萬公頃以上。截至2013年底，我國農(nóng)用地、建設用地和未利用地占到國土面積的50.2%，改造成生態(tài)用地以及新增建設用地的土地資源已非常有限。隨著城市化、工業(yè)化進程的加速，生態(tài)建設的空間還將受到進一步擠壓，嚴守生態(tài)紅線的壓力日益加大。

（三）政府急需基于生態(tài)系統(tǒng)服務尋求新的治理平衡點

生態(tài)系統(tǒng)服務是一筆巨大財富，但其價值通常會被忽略或錯誤理解，很少會以數(shù)值形式在政策或決斷中被充分考慮，并且生態(tài)系統(tǒng)服務價值的持續(xù)減損容易被日漸增長的經(jīng)濟形勢所掩蓋。過去20年間，有關生態(tài)系統(tǒng)服務評估取得了重大進展，其經(jīng)濟價值的不可見性有所減少，對生態(tài)系統(tǒng)服務之間如何實現(xiàn)權(quán)衡與協(xié)同也有了較清晰認識。這給國家環(huán)境治理能力現(xiàn)代化帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)，迫切需要政府基于生態(tài)系統(tǒng)服務視角，在公共權(quán)力、市場機制和社會公眾之間，尋求新的治理平衡點，以促進環(huán)境狀況改善和生態(tài)文明進程。

二、將生態(tài)系統(tǒng)服務納入決策可為生態(tài)文明建設注入新動力

將生態(tài)系統(tǒng)服務納入決策，就是要重視生態(tài)系統(tǒng)服務，并將其納入國家政策制定以及地方政府和商業(yè)開發(fā)等決策中，通過影響政府、社會和個人的環(huán)境行為，促使社會系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生積極變化。從國外有關將生態(tài)系統(tǒng)服務納入決策的實施效果來看，此舉可為我國生態(tài)文明建設注入新動力，理由有三點。

一是明確生態(tài)系統(tǒng)服務價值是積極維護生態(tài)安全的重要方法和可靠途徑。明確生態(tài)系統(tǒng)服務價值及其變化，有利于促進各相關利益方的協(xié)調(diào)與合作，從而制定出不危害自然本身又兼顧到各方利益的決策。

二是將生態(tài)系統(tǒng)服務納入決策有助于推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。將生態(tài)系統(tǒng)服務納入決策，不僅能實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的保護，還有助于決策者識別何種措施將于何處產(chǎn)生最大效益以及如何影響生態(tài)系統(tǒng)服務供應。

三是基于生態(tài)系統(tǒng)服務的決策可實現(xiàn)自然資源保護和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的共贏?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務的決策，不僅可以緩解生態(tài)系統(tǒng)服務供給與消費之間的沖突，還能促使各相關利益方承擔起主體保護責任，并能幫助決策者統(tǒng)一規(guī)劃和實施專業(yè)化自然資本投資，最終實現(xiàn)自然資源保護和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的共贏。

三、如何將生態(tài)系統(tǒng)服務納入決策以促進生態(tài)文明建設

德國和英國等許多國家在生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估及將其納入決策等方面開展工作較早，其理論與實踐已較為成熟。

（一）適用領域

生態(tài)系統(tǒng)服務作為面向公共生態(tài)福祉的決策依據(jù)，通常可用于城市與公共管理、自然資源管理、空間規(guī)劃、環(huán)境評估以及保護區(qū)創(chuàng)建等。如在城市與公共管理方面，巴西通過維護綠化空間緩解城市洪水，曼谷通過提高綠地覆蓋率改善空氣質(zhì)量；在自然資源管理方面，很多國家通過種植牧草、灌木和樹木等提高自然資源管理與收益，越南通過恢復天然紅樹林減少自然災害；在空間規(guī)劃方面，印尼通過分析生態(tài)系統(tǒng)服務空間格局決定在何處將綠地改為建筑物，美國基于生態(tài)系統(tǒng)服務空間分析通過擴大或優(yōu)化蓄滯洪區(qū)降低洪水風險；在環(huán)境評估方面，葡萄牙結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務調(diào)整海岸帶綜合管理戰(zhàn)略，中亞基于生態(tài)系統(tǒng)服務制定修復安姆河三角洲的戰(zhàn)略；在保護區(qū)方面，菲律賓通過平衡和調(diào)節(jié)各相關利益方對生態(tài)系統(tǒng)服務的使用行為提高保護區(qū)周邊居民收入，瑞士基于生態(tài)系統(tǒng)服務評估加強對危險區(qū)風險防控。

（二）涉及部門

中央各部門、省級政府和縣級政府等不同政府層面是將生態(tài)系統(tǒng)服務納入決策的主要推動者，非政府組織、企業(yè)和社區(qū)民眾等其他利益相關方也在其中扮演著不可或缺的重要角色。在中央層面，重在完善立法修訂、機構(gòu)設置與政策制定，促進國家、?。▍^(qū)）和縣層面經(jīng)濟、社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展；在區(qū)域?qū)用?，可強化跨區(qū)域協(xié)作機制，全局考慮，統(tǒng)一規(guī)劃，提高自然資本利用效率；在省級或流域?qū)用?，要健全各部門協(xié)調(diào)機制和體制，促使生態(tài)系統(tǒng)服務主流化；在縣級層面，積極倡導各利益相關方的廣泛參與是關鍵。

涉及到的主要政府部門包括住建部門、國土部門、規(guī)劃部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、民政部門。其中住建和民政等部門可通過在其行政區(qū)域內(nèi)減少、保持或增加生態(tài)系統(tǒng)服務供應提供極具成本效益的市政服務；國土和財政等部門可通過提供技術咨詢服務、支持長期投資、建立激勵機制、加強協(xié)調(diào)等促進自然資源可持續(xù)開發(fā)利用；環(huán)保和規(guī)劃等部門可將生態(tài)系統(tǒng)服務融入空間規(guī)劃，識別和權(quán)衡不同選擇方案的累積效果；林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門可基于生態(tài)系統(tǒng)服務流的變化識別保護區(qū)在有效管理下所需的成本、收益潛力及受益主體。

（三）具體做法

將生態(tài)系統(tǒng)服務納入決策的具體做法大致可歸納為六個步驟：

1、明確要解決的問題，并達成一致意見。由決策者協(xié)調(diào)各利益相關者明確要解決問題的背景、現(xiàn)狀及趨勢變化等，并對改變這一現(xiàn)狀的意愿以及應用生態(tài)系統(tǒng)方法達成一致意見。

2、確定生態(tài)系統(tǒng)服務，了解其變化趨勢。確定哪些生態(tài)系統(tǒng)服務類型與決策制定和實施相關，并劃定時空范圍，了解生態(tài)系統(tǒng)服務變化及其驅(qū)動因素，以及被依賴和受影響程度。

3、擬定目標與預期效果，確定可供選擇方案。由決策者擬定要實現(xiàn)的目標與預期效果，協(xié)調(diào)其他利益相關方參與，確定可供選擇的行動方案，并明確不同方案的受益者和受損者。

4、評估生態(tài)系統(tǒng)服務，并進行綜合分析。明確不同方案如何影響生態(tài)系統(tǒng)服務供應，并對生態(tài)系統(tǒng)服務流的變化進行貨幣化，連同其它與經(jīng)濟、社會和環(huán)境有關的信息進行綜合分析。

5、分析可供選擇方案，確定最優(yōu)方案。基于生態(tài)系統(tǒng)服務評估結(jié)果，分別對可供選擇方案進行風險評估及成本效益等分析，確定能產(chǎn)生最大成本效益且更高效更公平的行動方案。

6、制定最終解決方案，并進行風險防范。由決策者綜合各方意見制定切實可行且公平公正的解決方案，明確該方案存在的潛在風險及可能結(jié)果，并采取有效措施進行防范。

四、關于將生態(tài)系統(tǒng)服務納入決策推動生態(tài)文明進程的建議

現(xiàn)階段，我國正處于加快生態(tài)文明建設的重要窗口期。如果能及時將生態(tài)系統(tǒng)服務納入決策，充分利用將其進一步發(fā)展為更具資源效率型經(jīng)濟的需求和機會，可有效促進生態(tài)文明建設更好更快地發(fā)展。為此，我們建議：

一是增強對生態(tài)系統(tǒng)服務價值的認識，強化其核心位置

生態(tài)系統(tǒng)服務價值沒有被廣泛認可是生態(tài)系統(tǒng)支撐能力逐漸下降的重要原因。下一步要通過加強宣傳、強化培訓等方式全面提升決策者以及其他利益相關方對生態(tài)系統(tǒng)服務價值的認識。此外，還要認識到生態(tài)系統(tǒng)服務是實施自然資本投資和維持經(jīng)濟增長的關鍵，需將其置于政府決策的核心位置，納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃和相關政策制定全過程。

二是將已有研究基礎整合起來，改進測量、監(jiān)控和核算工作

建議變單問題、單要素、單學科研究為整體性和綜合性的研究思路，將目前已有生態(tài)系統(tǒng)服務評估方法及數(shù)據(jù)基礎進行整合，改進測量與監(jiān)控工作，完善指標體系與評估方法，研究并創(chuàng)建一套國家或地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算體系，使其在定性和定量方面能夠反映更廣泛、更長期的生態(tài)系統(tǒng)服務價值以及涉及到的各利益相關方的成本、機遇和收益。

三是將生態(tài)系統(tǒng)服務價值納入績效考核體系，推進其主流化

現(xiàn)行的國民經(jīng)濟核算體系中，沒有對生態(tài)系統(tǒng)服務價值，以及其與經(jīng)濟之間的損益情況進行全面核算。建議逐步將生態(tài)系統(tǒng)服務價值作為強制性衡量生態(tài)盈虧的指標，納入政府績效考核體系，并定期公布統(tǒng)計結(jié)果。此外，還需積極推進生態(tài)系統(tǒng)服務價值主流化，通過信息、計劃、組織、商議等方式將其作為輔助國家和地方的經(jīng)濟、經(jīng)濟決策的重要依據(jù)。

四是加強跨部門跨地域協(xié)作管理，確保利益相關方廣泛參與

應摒棄部門各自為政，變更行政單元為基礎為以自然生態(tài)系統(tǒng)單元為基礎，加強跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的協(xié)作管理，注重增強多種生態(tài)系統(tǒng)服務以及建立平等分擔成本和分享利益的有效機制。此外，還需積極引導利益相關方參與決策討論過程，基于生態(tài)系統(tǒng)服務的得失權(quán)衡作為協(xié)商平臺，避免因政策沖突和在實施過程中缺乏協(xié)調(diào)所帶來的問題。

五是開展自然資本的PPP合作，實施專業(yè)化自然資本投資

強調(diào)面向自然資本的PPP（Public-Private-Partnership）合作，探索市場配置資源，引進環(huán)保金融模式、基金、眾籌等多元化投資主體，逐步完善自然資本投融資模式。此外，還需借鑒國際成功經(jīng)驗，積極開展項目試點，明確治理對象及其生態(tài)系統(tǒng)服務流的變化，并結(jié)合當?shù)貙嶋H，因地制宜，實施長期的專業(yè)化自然資本投資，以實現(xiàn)GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）和GDP同步增長。

六是充分利用國際機會和國家機遇，以取得最大化協(xié)同效應

在施行國際和區(qū)域環(huán)境條約及議程時，要積極與多邊及雙邊機構(gòu)、基金會及非政府組織開展有關將生態(tài)系統(tǒng)保護方面的合作，并充分利用里約三公約提供的各種機會，以確保取得最大化協(xié)同效應。在國內(nèi)，要基于生態(tài)系統(tǒng)的減緩和適應能力以及氣候自然的協(xié)作機制，將應對氣候變化和生態(tài)系統(tǒng)保護工作有效結(jié)合起來，以更具成本效益的方式同時實現(xiàn)這兩類目標。

作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心