對(duì)渭河河道采砂的一點(diǎn)思考

◎韓國(guó)杰

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對(duì)渭河河道采砂的一點(diǎn)思考

◎韓國(guó)杰

◆作者系陜西省渭河流域管理局執(zhí)法監(jiān)督處處長(zhǎng)

河道是水流和泥砂的矛盾統(tǒng)一體，兩者相互制約，相互作用，從而使河道處于動(dòng)態(tài)平衡之中。若來(lái)水含砂量大，河道就會(huì)淤積；含砂量少，河道將發(fā)生沖刷。可見(jiàn)，河道泥沙是構(gòu)成河床的基本物質(zhì)，是保持河床相對(duì)穩(wěn)定的基本要素，也是緩沖河道水流、涵養(yǎng)水源、保護(hù)堤防與河岸安全的重要屏障。同時(shí)，河道泥砂中又含有可供建筑使用的砂石，河床中的砂石經(jīng)過(guò)水流的長(zhǎng)距離搬運(yùn)，具有堅(jiān)固耐用、級(jí)配合理、取用方便等特性，從而成為天然而又不可或缺的優(yōu)質(zhì)建筑材料，具有巨大的經(jīng)濟(jì)效益，從而使河道砂石具有一定的經(jīng)濟(jì)屬性。由此，河道砂石本身的自然屬性演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)屬性，進(jìn)而上升為社會(huì)屬性，帶來(lái)了無(wú)盡的人與自然、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的矛盾。

開(kāi)發(fā)和利用河道砂石資源，必須深刻認(rèn)識(shí)河道的自然屬性，不斷探求其內(nèi)在聯(lián)系。只有尊重客觀規(guī)律，在保護(hù)河床、穩(wěn)定河勢(shì)的基礎(chǔ)上，有效地發(fā)揮河道砂石的資源優(yōu)勢(shì)，才能最大限度地服務(wù)于社會(huì)和人類(lèi)。否則，違背自然規(guī)律，本末倒置，掠奪式開(kāi)采，必然會(huì)招致自然界的懲罰。本文根據(jù)《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》的法理，就當(dāng)前圍繞渭河河道采砂全面禁、部分采、放開(kāi)采的不同觀點(diǎn)，談?wù)劚救说囊恍┛捶ā?/p>

開(kāi)采與禁采：河道砂石資源應(yīng)當(dāng)適度利用

一方面，河道砂石作為一種通過(guò)洪水可以動(dòng)態(tài)補(bǔ)充的自然資源，有序適度開(kāi)采對(duì)河道平衡是有利的。眾所周知，歷史上渭河是一條沖淤平衡的河道，由于三門(mén)峽水庫(kù)的修建，庫(kù)區(qū)河道淤積逐漸加重，懸河局面加劇，“潼關(guān)高程”作為渭河下游三門(mén)峽庫(kù)區(qū)河段淤積的晴雨表，備受各方高度關(guān)注。長(zhǎng)期以來(lái)，為確保渭河防洪安全，流域機(jī)構(gòu)不斷探求各種工程措施，力求解決渭河下游泥沙淤積難題。其中通過(guò)合理規(guī)劃，有計(jì)劃、適量、適度開(kāi)采河道內(nèi)砂石，不但可以吹填加固堤岸，提升防洪工程抗洪能力，而且作為基礎(chǔ)建材，有效供給，支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。同時(shí)，也可以疏浚河道，利于洪水下泄和防洪安全。因此，渭河河道采砂是沿河地方利用自然資源的理性和必然選擇，采砂活動(dòng)是不容質(zhì)疑的。

另一方面，資源的有限性決定了人類(lèi)不能向大自然無(wú)限索取資源，河道采砂更是如此。河道砂石資源的有限性和動(dòng)態(tài)不均勻變化特點(diǎn)，需要對(duì)河道采砂的時(shí)間、空間、區(qū)段進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，有效管理，避免無(wú)節(jié)制的亂采、濫采，這樣才能做到有序持久利用砂石資源。所以，開(kāi)采與禁采應(yīng)當(dāng)是一般與特殊、整體與局部、長(zhǎng)期與短期的關(guān)系，沒(méi)有爭(zhēng)論的必要。禁采只能是某一特殊時(shí)期特殊要求或動(dòng)態(tài)補(bǔ)充嚴(yán)重不足時(shí)期采用的非常措施，應(yīng)當(dāng)是暫時(shí)的。

故此，把河道采砂作為唯一建材供應(yīng)渠道，要求渭河河道全面放開(kāi)砂石開(kāi)采，以需定供，完全滿足市場(chǎng)需求的觀點(diǎn)，則是過(guò)度強(qiáng)調(diào)了河道砂石的經(jīng)濟(jì)屬性，而忽視其作為河床物質(zhì)的自然屬性，是極端錯(cuò)誤的。當(dāng)然，由于基礎(chǔ)研究不夠，管理粗放，導(dǎo)致濫采亂挖嚴(yán)重，普遍超量堆砂，防洪清障壓力增大，從而要求“一刀切”，全線禁采，則顯然無(wú)視河道砂石的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性，不講社會(huì)效益，也是十分片面的觀點(diǎn)和不負(fù)責(zé)任的做法。河道采砂，既要依法嚴(yán)格依法河道又要注重社會(huì)效益，要實(shí)事求是，準(zhǔn)確把握一個(gè)度，不可因噎廢食。這也是《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》中規(guī)定“疏浚采砂”，有別于其他法規(guī)規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)。

現(xiàn)象與本質(zhì)：依法履職責(zé)無(wú)旁貸

渭河采砂起步于上世紀(jì)九十年代初，隨著建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，作為主要建材的砂石需求增大，供不應(yīng)求。渭河采砂幾乎成為關(guān)中工程建設(shè)唯一的砂石供應(yīng)渠道，盲目投資蜂擁而至，河道內(nèi)亂采濫挖現(xiàn)象嚴(yán)重，“滿目蒼夷”、“慘不忍睹”成為河道面貌不爭(zhēng)的事實(shí)。

客觀的講，河道采砂管理從無(wú)到有，從簡(jiǎn)單管理到逐步規(guī)范，河道管理部門(mén)做了大量的行之有效的工作，河道采砂秩序得到了明顯改觀。顯然，由于“亂象”存在而全面否定河道管理部門(mén)的工作和成效，是罔顧事實(shí)、顯失客觀公正的。相反，許多業(yè)內(nèi)人士絲毫不反思管理者職能是否履行到位，把目前河道采砂亂象原因完全歸結(jié)為“暴利”驅(qū)使、“暴力”使然，對(duì)此觀點(diǎn)則不敢茍同。試想，采砂“暴利”存在，難道與我們規(guī)劃計(jì)劃不落實(shí)、量化控制措施不得力、現(xiàn)場(chǎng)管理缺失無(wú)關(guān)？采砂背后的“暴力”難道不是我們長(zhǎng)期重建輕管、水法規(guī)強(qiáng)制力不足所致？屢禁不止的違法采砂難道與各相關(guān)部門(mén)依法盡責(zé)不到位，或嚴(yán)重瀆職不無(wú)關(guān)系？所以，要以實(shí)事求是的態(tài)度認(rèn)識(shí)對(duì)待采砂過(guò)程中的成績(jī)和問(wèn)題，不要被現(xiàn)象蒙蔽了眼睛。只有透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，善于抓住問(wèn)題的本質(zhì)和核心，對(duì)照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，深入檢討職能職責(zé)是否履行，管理措施是否落實(shí)，就一定會(huì)找到河道采砂亂象的根源，找準(zhǔn)解決問(wèn)題的辦法。這正是《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》規(guī)定疏浚采砂的落腳點(diǎn)所在，即管理部門(mén)要依法嚴(yán)格履行職責(zé)，強(qiáng)化管理，從嚴(yán)執(zhí)法，加大處罰。

整體和局部：統(tǒng)一規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)流域整體效能的終極目標(biāo)

科學(xué)規(guī)劃是采砂活動(dòng)實(shí)施的必要條件，依法管理是采砂活動(dòng)順利進(jìn)行的充分條件。沒(méi)有一個(gè)科學(xué)合理規(guī)劃，采砂有利于河道的一面無(wú)法展現(xiàn)，也使人們形成了采砂對(duì)河道無(wú)益的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，必然引起巨大的負(fù)面效應(yīng)，禁采呼聲高漲是必然的。只有一個(gè)科學(xué)規(guī)劃，沒(méi)有嚴(yán)格的依法管理，規(guī)劃難以落實(shí)，造成管理無(wú)序，亂采濫挖現(xiàn)象得不到及時(shí)制止，主管部門(mén)的努力不被社會(huì)承認(rèn)也是必然的，這樣周而復(fù)始也難以樹(shù)立主管部門(mén)的權(quán)威。

采砂管理規(guī)劃需要處理好整體與局部、長(zhǎng)期與短期、資源利用與工程保護(hù)、上下游左右岸的關(guān)系。從整體與局部來(lái)講，可采區(qū)為河道的局部，對(duì)河勢(shì)影響則為河道整體的影響，若因采砂河勢(shì)向有利方向轉(zhuǎn)變，則說(shuō)明對(duì)整體利益是有利的，支持砂石利用則是必然的；若因采砂河勢(shì)向惡化方向發(fā)展，說(shuō)明對(duì)整體利益不利，反對(duì)采砂也是必然的；從長(zhǎng)期與短期來(lái)講，由于砂石資源的補(bǔ)充具有不確定性，因此，短期內(nèi)采砂必須充分考慮來(lái)不來(lái)砂的實(shí)際，規(guī)劃制定要適量適度、豐欠平衡，不能竭澤而漁；從資源利用和工程保護(hù)來(lái)講，由于人類(lèi)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大，要改變河道砂石資源無(wú)限、可以全額供給所有建筑工程的想法。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)供給，必須實(shí)行科學(xué)預(yù)測(cè)、限額控制，才能做到資源利用和工程保護(hù)雙羸。近年來(lái)，河道水沙量較枯，河道砂石資源處于采多補(bǔ)少的不利時(shí)段，河道砂石只能做為建筑工程供給的一部分，因此，建筑用砂必須從多渠道取得，從單一河道供給向天然采取和人工制砂相結(jié)合轉(zhuǎn)變。否則，無(wú)延期、無(wú)限量開(kāi)采必然引起嚴(yán)重塌岸等影響工程安全的各類(lèi)事故，只能在各方面壓力下被迫禁采；從上下游、左右岸來(lái)講，渭河流域現(xiàn)階段河道兩岸、上下游分屬不同的區(qū)域管理，真正的流域管理尚存在于法規(guī)紙面上，不同區(qū)域從各自的管理目標(biāo)出發(fā)，各自為政，各自規(guī)劃，沒(méi)有形成一個(gè)渭河干流統(tǒng)一完整的采砂管理規(guī)劃，致使干流上下游、左右岸分割規(guī)劃、分割管理，從而存在不同的管理要求、別樣的開(kāi)采方式、各異的禁采時(shí)間、相差的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及相去甚遠(yuǎn)的管理效果和河道面貌。

要實(shí)現(xiàn)流域管理整體效能，妥善解決整體與局部、長(zhǎng)期與短期、資源利用與工程保護(hù)、上下游左右岸的關(guān)系，服務(wù)流域全局，就必須按照《條例》要求，由流域機(jī)構(gòu)組織相關(guān)各方編制流域疏浚采砂規(guī)劃，經(jīng)省政府批準(zhǔn)以后依法貫徹實(shí)施。這也是《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》規(guī)范渭河干流采砂的必要條件和主要措施。

責(zé)任與權(quán)力：許可是權(quán)力更是服務(wù)和責(zé)任

隨著渭河流域管理的不斷深入，渭河河道采砂管理體制也在不斷完善中?！蛾兾魇∥己恿饔蚬芾?xiàng)l例》對(duì)整個(gè)流域河道采砂管理體制予以明確，賦予流域管理機(jī)構(gòu)渭河干流河道采砂許可和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)對(duì)管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)采砂管理，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益規(guī)定了相應(yīng)的的法律責(zé)任和義務(wù)。權(quán)責(zé)來(lái)自于法定，有權(quán)必有責(zé)。權(quán)力和責(zé)任，二者是對(duì)立統(tǒng)一的整體，相依依存。權(quán)力靠責(zé)任來(lái)制約，責(zé)任靠權(quán)力來(lái)履行和落實(shí)，必須嚴(yán)格依法行政，真正依法用好權(quán)，依法落實(shí)好責(zé)任。同時(shí)，用權(quán)要接受監(jiān)督。日益完善的各種行政法規(guī)，都明確了法律責(zé)任，規(guī)范了用權(quán)的范圍和監(jiān)督機(jī)制，用權(quán)不但受到行政相對(duì)人、上級(jí)部門(mén)的監(jiān)督，更受到社會(huì)公眾輿論和廣大人民群眾的監(jiān)督。對(duì)于錯(cuò)誤的行政行為造成的侵權(quán)要作出合理的賠償。無(wú)論是不作為，或者亂作為的違規(guī)行為，不管有否造成損失，都要受到相應(yīng)的追究。日前，陜西省人民政府工作部門(mén)權(quán)責(zé)清單已經(jīng)公布，清單明確規(guī)定了渭河干流河道采砂許可審批權(quán)的主體和相應(yīng)的受理、審查、決定、送達(dá)的條件和程序以及不同階段的責(zé)任，受理階段重點(diǎn)是要作到公平、公開(kāi)、便民；審查決定階段重點(diǎn)是要作到兼聽(tīng)不同意見(jiàn)、公正審查、及時(shí)出具審查決定；實(shí)施監(jiān)督階段主要是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督抽查處理和日常巡查后的責(zé)令整改，要求做到及時(shí)有效。同時(shí)要求管理機(jī)關(guān)規(guī)范內(nèi)部管理，建立責(zé)任追究制度。因此，對(duì)于流域機(jī)構(gòu)管理人員應(yīng)該增強(qiáng)法制意識(shí)，在把握用權(quán)的準(zhǔn)確度上下功夫。增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，在嚴(yán)格落實(shí)事前預(yù)防、事中嚴(yán)格依法辦理、事后加強(qiáng)監(jiān)督上下功夫。增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，做到加強(qiáng)宣傳、政務(wù)公開(kāi)、熱情辦事、主動(dòng)服務(wù)等。增強(qiáng)廉政意識(shí)，在創(chuàng)造干凈和諧的行政環(huán)境。

渭河陜西人民的母親河。渭河采砂，不僅僅是水事，更不是碎事。愿《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》規(guī)定的各項(xiàng)法律制度能夠嚴(yán)格得到貫徹落實(shí)，渭河河道采砂逐步走向有序適度、管理規(guī)范，服從于水利，服務(wù)于社會(huì)，富裕于群眾。陜西水利

（責(zé)任編輯：王劍）