洪屏抽水蓄能電站征地移民過程管控與效果分析

李幼勝

(江西洪屏抽水蓄能有限公司，江西靖安330603)

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洪屏抽水蓄能電站征地移民過程管控與效果分析

李幼勝

(江西洪屏抽水蓄能有限公司，江西靖安330603)

江西洪屏抽水蓄能有限公司對洪屏抽水蓄能電站建設(shè)征地和移民安置以保障建設(shè)用地需要、控制概算投資、履行社會責(zé)任為目標(biāo)，采取了過程管控，依靠政府推動、重視宣傳教育、實(shí)施過渡搬遷、加強(qiáng)日常監(jiān)控等措施；從而充分保證了按時供地，適度提升了移民生活質(zhì)量，專業(yè)項目處理適當(dāng)，創(chuàng)造了良好的建設(shè)環(huán)境；并提出準(zhǔn)確界定征地范圍、準(zhǔn)確界定移民范圍、準(zhǔn)確把握政策稅費(fèi)、先移民后建設(shè)模式應(yīng)納入規(guī)劃方案和項目可研設(shè)計深度要適應(yīng)新要求等建議。

征地移民；管理方法；效果；洪屏抽水蓄能電站

1 征地移民安置概況

1.1 建設(shè)征地影響與移民安置規(guī)劃

根據(jù)調(diào)查，洪屏抽水蓄能電站建設(shè)需征收、征用各類土地650.68 hm2(征收587.43 hm2，征用63.25 hm2)。其中，耕(園)地面積為67.32 hm2，占總用地面積的10.3%。建設(shè)征地影響涉及寶峰鎮(zhèn)的毗爐村，三爪侖鄉(xiāng)的塘里村和紅星村，涵蓋18個村民小組。需拆遷各類私人房屋共50 389.42 m2，集體房屋2 391.77 m2；搬遷安置人口329戶，1 099人(其中非農(nóng)人口113人)，影響公路、電力、通訊等部分專項設(shè)施。

農(nóng)村移民安置推算至規(guī)劃水平年(2009年)，搬遷安置人口1 125人，生產(chǎn)安置人口711人。規(guī)劃紅星村上垅組1戶3人后靠建房安置，其余1 122人全部外遷，安置點(diǎn)6個，分別為三爪侖集鎮(zhèn)，高湖鎮(zhèn)集鎮(zhèn)，高湖鎮(zhèn)中港村、棠棣村，雙溪鎮(zhèn)大橋村，寶峰鎮(zhèn)華坊村；生產(chǎn)安置711人，方式為有土安置，需調(diào)劑土地90.16 hm2，其中水田76.13 hm2。

建設(shè)征地影響涉及的專業(yè)項目有三級公路、電力、電信、移動、文物古跡、廣播電視、庫周交通、旅游企業(yè)等。部分隨電站建設(shè)、人員搬遷后自然失去存在必要而無需保留的設(shè)施不予復(fù)建；旅游企業(yè)、架空光纜、雨量站等給予合理補(bǔ)償，需要復(fù)建的，由接受補(bǔ)償單位落實(shí)；三級公路等交通設(shè)施由項目業(yè)主結(jié)合樞紐交通工程一并建設(shè)，恢復(fù)交通條件。

1.2 規(guī)劃調(diào)整與實(shí)施

規(guī)劃報告于2008年2月通過審查，2010年1月，江西洪屏抽水蓄能有限公司(以下簡稱“洪屏公司”)與靖安縣人民政府簽訂《江西洪屏抽水蓄能電站工程建設(shè)征地和移民安置任務(wù)及補(bǔ)償投資包干協(xié)議》，縣移民管理機(jī)構(gòu)隨之與移民戶簽訂搬遷協(xié)議。此間，當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)狀況、移民意愿、實(shí)物指標(biāo)、物價等諸多條件發(fā)生變化，移民安置規(guī)劃作了適當(dāng)調(diào)整，安置點(diǎn)由7個(外遷安置點(diǎn)6個，后靠點(diǎn)1個)變更為4個，搬遷安置人口、生產(chǎn)安置人口均有不同程度上升。

最終實(shí)施情況為：搬遷安置人口294戶(合戶并戶后)共計1 156人，安置方式為自謀職業(yè)(403人)、敬老院(6人)和有土安置(747人)，調(diào)劑生產(chǎn)用地45.87 hm2(水田37.07 hm2，旱地7.47 hm2，林地1.34 hm2)；共拆遷各類私人房屋48 294.19 m2、集體房屋2 391.77 m2。按照規(guī)定，規(guī)劃調(diào)整報告按原報告審查程序，通過了逐級審查。

2 過程管控

2.1 管控目標(biāo)

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》國務(wù)院第471號令(以下簡稱《條例》)第五條規(guī)定：“移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制”。總結(jié)洪屏公司的管理實(shí)踐認(rèn)為，項目法人參與的工作目標(biāo)可歸結(jié)為3點(diǎn)：一是，保障建設(shè)用地需要；二是，控制概算投資；三是，履行社會責(zé)任。其管控行為應(yīng)當(dāng)圍繞這3點(diǎn)展開。

2.2 規(guī)劃階段管控

該階段的工作首先是圍繞工程建設(shè)用地需要，準(zhǔn)確規(guī)劃征地范圍，準(zhǔn)確核實(shí)實(shí)物指標(biāo)，準(zhǔn)確核定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證規(guī)劃報告質(zhì)量；其次是圍繞滿足項目前期工作目標(biāo)掌控工作進(jìn)度，保證規(guī)劃報告按計劃完成，滿足項目可行性研究和項目核準(zhǔn)的需要。洪屏抽水蓄能電站(以下簡稱“洪屏電站”)業(yè)主全程參與了實(shí)物指標(biāo)調(diào)查及復(fù)核工作，組織了自然保護(hù)區(qū)調(diào)整、用地規(guī)劃調(diào)整、相關(guān)專題報告(如用地預(yù)審、壓礦調(diào)查、文物調(diào)查等)的編審和落實(shí)政府主管部門批復(fù)等工作。盡管是參與，但項目前期工作是一盤棋，很多工作相互交織，需要有一個系統(tǒng)的考慮，協(xié)調(diào)推進(jìn)。為保證移民規(guī)劃與前期工作相協(xié)調(diào)，洪屏公司籌建處(前期階段代表業(yè)主)梳理了各項工作之間的邏輯關(guān)系，與設(shè)計院共同研究了一個路線圖，為理清工作思路、控制工作進(jìn)程發(fā)揮了積極的作用。

實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、核實(shí)和確認(rèn)是本階段業(yè)主參與的一項主要工作。洪屏電站項目的征地移民規(guī)劃編制從2005年開始，當(dāng)年對實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行了2次調(diào)查，有關(guān)工作成果得到靖安縣政府書面認(rèn)可，并辦理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組承諾手續(xù)。2006年9月，《條例》頒布實(shí)施，2007年6月，江西省政府發(fā)布 “封庫令”，同年8月至11月進(jìn)行了補(bǔ)充復(fù)核調(diào)查。經(jīng)三榜公示和修正，各方代表簽字認(rèn)可，復(fù)核調(diào)查成果、移民安置與專業(yè)項目處理總體方案最終由縣政府再次書面確認(rèn)，形成《洪屏抽水蓄能電站移民安置規(guī)劃大綱》報江西省政府；獲得批準(zhǔn)后，按大綱編制規(guī)劃方案，經(jīng)審查、修改完善、當(dāng)事方確認(rèn)，形成《洪屏抽水蓄能電站移民安置規(guī)劃報告》(審定稿)；2009年2月，中國國際工程咨詢公司進(jìn)行項目評估時，再次進(jìn)行了補(bǔ)充完善。

彌合分歧是本階段業(yè)主的另一項重要工作。洪屏征地移民規(guī)劃方案編制中的分歧涉及移民范圍認(rèn)定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定等。這類分歧，可能在很多項目上會出現(xiàn)，需要爭取地方政府的理解和支持，妥善處理，避免爭議拖延而影響工作進(jìn)度。關(guān)鍵是準(zhǔn)確把握好政策尺度，以“雙贏”作為考慮問題的出發(fā)點(diǎn)，既維護(hù)好國家利益，又履行好國有企業(yè)應(yīng)有的社會責(zé)任；從而保正移民生活達(dá)到或者適當(dāng)超過原有水平，實(shí)現(xiàn)“搬得出、安得好、穩(wěn)得住”。實(shí)踐表明，在政策框架內(nèi)，充分考慮地方政府、移民及其利益相關(guān)方的訴求，對項目本身是有利的；所謂“優(yōu)惠政策”，享受得越多，工程建設(shè)中可能的麻煩、項目運(yùn)營中的隱憂或后患也會更多。

2.3 實(shí)施階段管控

項目實(shí)施階段主要工作是保障施工用地需要，創(chuàng)造良好建設(shè)環(huán)境。首要任務(wù)是抓緊辦理征收、征用手續(xù)。一般來說，可行性研究報告審查通過之后應(yīng)立即著手辦理。主要工作有施工規(guī)劃、勘測定界、編制土地復(fù)墾方案等；占用林地的，還需辦理林業(yè)用地許可手續(xù)。這些工作都需要有具備資質(zhì)的單位做必要的勘測、研究和設(shè)計工作，形成專題報告，通過政府主管部門組織的審查，作為建設(shè)用地申報的先決條件。落實(shí)這些工作需要一定的工作周期，項目可行性研究深度適宜，條件具備，應(yīng)盡早啟動，爭取時間。項目一旦核準(zhǔn)，即可申辦用地手續(xù)，力求開工前取得先行用地的合法手續(xù)，在先行用地的合法時間內(nèi)取得建設(shè)用地的報批手續(xù)。

其次是落實(shí)供地時間。2010年3月8日，項目獲得國家核準(zhǔn)后，洪屏公司根據(jù)移民安置規(guī)劃、工程開工時間和進(jìn)度要求，編制了征地和移民安置計劃建議，4月1日提交縣政府，5月底移民全部遷出，原有房屋全部拆除。同年6月6日召開開工動員大會，籌建期工程正式開工。2010年11月，4個安置點(diǎn)開始基礎(chǔ)設(shè)施和移民住房建設(shè)；2012年底，完成有關(guān)專業(yè)項目復(fù)建，恢復(fù)了原有功能；2013年底，移民入住新居，土地調(diào)劑與流轉(zhuǎn)等移民生產(chǎn)安置工作結(jié)束；2015年5月，庫底清理、珍惜植物移栽、文物保護(hù)等工作全部完成；2015年8月、11月，下水庫、上水庫先后下閘蓄水。

實(shí)施過程中，洪屏公司成立了征地移民辦公室，參與相關(guān)工作的督促和協(xié)調(diào)，并委托河南大河工程建設(shè)管理有限公司承擔(dān)移民綜合監(jiān)理。安置點(diǎn)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計由縣移民機(jī)構(gòu)委托實(shí)施，設(shè)計概算經(jīng)縣財政局審核，滿足招標(biāo)限額的實(shí)行公開招標(biāo)，不足招標(biāo)限額的實(shí)行競爭性談判?？h審計單位根據(jù)需要適時對移民安置資金進(jìn)行審計。移民綜合監(jiān)理對移民安置的進(jìn)度、資金、質(zhì)量等進(jìn)行全過程的監(jiān)督，對地方政府申報的移民安置工作計劃及資金計劃進(jìn)行審核，對移民安置過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時下發(fā)監(jiān)理通知書，督促整改。

2.4 管控措施

洪屏項目移民安置工作實(shí)行“縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村落實(shí)、戶執(zhí)行、業(yè)主配合”的管理體制和組織形式。洪屏公司制定了征地拆遷、項目用地移民安置等管理辦法，通過“政府推動、正面疏導(dǎo)、過渡搬遷、日常監(jiān)控”等措施實(shí)施參與配合式管控：

一是依靠政府推動。無論是規(guī)劃階段還是實(shí)施階段，政府都起著主導(dǎo)和決定性作用。省、市、縣三級分別成立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)分頭掛帥實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、移民搬遷，組織了大批干部協(xié)調(diào)指揮，取得了良好效果。2010年3月26日，應(yīng)洪屏公司的建議，省政府召開現(xiàn)場會，要求2個月完成全部移民過渡性拆遷任務(wù)?？h政府機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村以上干部投入攻堅，不到2個月完成了任務(wù)。

二是重視宣傳教育。項目核準(zhǔn)后，縣政府組織宣傳部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)加大了移民搬遷安置的宣傳力度，采取移民村組懸掛橫幅、張貼標(biāo)語、咨詢問答、召開座談會等多種形式，宣傳建設(shè)征地移民安置相關(guān)的法律、法規(guī)，正面疏導(dǎo)移民的故土依戀情懷，營造 “愉快搬遷、快樂安置”的氛圍；引導(dǎo)移民“舍小家、顧大家”，遵紀(jì)守法、合理訴求。

三是實(shí)施過渡搬遷。所謂“過渡搬遷”，是指通過協(xié)商，在移民接受的情況下，短時間搬出工程用地范圍，拆除原有房屋，之后再開工建設(shè)，安置點(diǎn)住房建成前，列支適當(dāng)過渡搬遷費(fèi)，由移民自主解決暫時性安置問題。此舉得到了移民的廣泛理解和支持，既保證了工程及時開工，又為施工創(chuàng)造了良好的作業(yè)環(huán)境；還與《國家發(fā)改委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2012〕293號)所倡導(dǎo)的“先移民后建設(shè)”的水電開發(fā)方針相符。

四是加強(qiáng)日常監(jiān)控。其要點(diǎn)是跟蹤地方工作進(jìn)度，維護(hù)工地秩序；適時提醒土地報批、附著物清理、珍稀植物移栽和清庫等工作進(jìn)程，及時提供資金保障，確保按時供地，滿足工程需要；協(xié)商地方公安部門在工地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，設(shè)置必要的哨卡和監(jiān)控設(shè)施，每天巡邏，維護(hù)治安；依靠縣政府相關(guān)部門，跟蹤移民生活和安置情況，及時化解矛盾；與政府協(xié)商，對特殊困難戶的暫時性困難采取適當(dāng)幫扶行動，幫助其度過難關(guān)。

3 實(shí)施效果與管理的思考

3.1 實(shí)施效果

洪屏電站建設(shè)征地和移民安置工作做到了按計劃完成征收(用)地、移民拆遷、安置點(diǎn)建設(shè)和階段性驗(yàn)收工作，達(dá)到了搬遷迅速，供地及時，無釘子戶、無強(qiáng)行阻工、無越級上訪的效果，可謂“政府放心、移民高興、業(yè)主滿意”。

(1)充分保證了按時供地。由于省政府高度重視，地方組織得力，洪屏公司提供資金保障，2010年5月底，采用臨時過渡性搬遷安置方案，294戶(合戶并戶后)1 156人的搬遷及房屋拆除全部完成，確保了籌建期工程2010年6月開工，主體工程2012年2月開工，工程進(jìn)度未因征地移民受到任何影響。工程截留和蓄水驗(yàn)收，移民安置相應(yīng)的階段驗(yàn)收均提前完成，滿足驗(yàn)收進(jìn)度要求。

(2)適度提升了移民生活質(zhì)量。洪屏電站的移民安置主要采取外遷、安置點(diǎn)靠近城鎮(zhèn)集中安置，并采取土地調(diào)劑的方式配置資源，搬遷安置前完成了移民生產(chǎn)用地調(diào)劑與流轉(zhuǎn)工作，部分人員采用了自謀職業(yè)的安置方式。移民都以林農(nóng)，林業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)來源，項目建設(shè)期及建成后對其林業(yè)生產(chǎn)基本沒有影響，所有移民的住宿、醫(yī)療、子女上學(xué)等條件得到了本質(zhì)性改善，生活質(zhì)量有了一定程度的提升。

(3)專業(yè)項目處理適當(dāng)。按照“原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)?；蛘呋謴?fù)其原功能”的“三原”原則，通過業(yè)主還建、提供復(fù)建資金、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞剑謴?fù)了交通、通訊、廣播電視、電力輸配、雨量監(jiān)測等設(shè)施的原有功能，文物古跡得到發(fā)掘和保護(hù)。妥善處理并彌合庫區(qū)五家旅游企業(yè)補(bǔ)償分歧，在市縣政府支持下，以重置、重建為基礎(chǔ)，得到對方理解，拆遷過程順利。

(4)創(chuàng)造了良好的建設(shè)環(huán)境。移民全部外遷、過渡性搬遷以及先移民后開工的一系列原則、方法和方略，既有效解決了工程施工爆破、粉塵、交通對居民生產(chǎn)生活的影響，也避免了居民生產(chǎn)生活對工程施工可能帶來的干擾，工程建設(shè)期間未發(fā)生移民及工程建設(shè)的安全穩(wěn)定事件，未發(fā)生影響移民生活和阻礙工程建設(shè)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了“雙贏”。

3.2 管理思考

洪屏電站征地移民工作達(dá)到了及時供地，施工順暢和移民穩(wěn)定的目的，但仍有一些值得反思和總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

(1)準(zhǔn)確界定征地范圍。隨著土地管理法制化的深入，建設(shè)中調(diào)整新增用地涉及土地調(diào)規(guī)等諸多問題，如果超出用地預(yù)審范圍，涉及占用自然保護(hù)區(qū)或國家森林公園則更是困難，很難找到申辦依據(jù)。洪屏電站有類似問題，仍在尋求解決辦法。因此，規(guī)劃階段必須把握精度，留有裕度。這與工程設(shè)計深度相關(guān)，有一定難度，但至少要保證規(guī)劃范圍能覆蓋實(shí)際用地范圍，并盡可能降低誤差。

(2)準(zhǔn)確界定移民范圍。這主要是透徹分析水庫淹沒和施工影響區(qū)域，科學(xué)合理認(rèn)定移民范圍和人數(shù)。一時難以權(quán)衡的，可以盡量減弱或避免施工中影響周邊城鎮(zhèn)居民正常生活的原則確定。施工可能對居民生產(chǎn)生活造成影響的，只要政策或規(guī)范允許，盡量納入拆遷范圍，以防因此引發(fā)糾紛，阻礙施工，造成索賠損失。洪屏工程進(jìn)場公路起始路段施工爆破對附近居民安全就有一定影響，曾遇到居民阻工現(xiàn)象。

(3)準(zhǔn)確把握政策稅費(fèi)。例如，臨時用地包含農(nóng)用地的，概算應(yīng)列耕地占用稅；涉及林地的，應(yīng)列森林植被恢復(fù)費(fèi)，森林植被恢復(fù)費(fèi)應(yīng)按林種分類計價，準(zhǔn)確計算，列入概算。為應(yīng)對建設(shè)期政策變化引起稅費(fèi)增加的預(yù)備費(fèi)不宜納入政府的包干費(fèi)用。項目投資管理部門可以明確適用法規(guī)界限(如省級政府及以上法律、法令等)，受權(quán)項目公司把握支付，減少協(xié)調(diào)難度。洪屏電站耕地占用稅、森林植被恢復(fù)費(fèi)政策調(diào)增幅度較大，需尋求解決辦法。

(4)先移民后建設(shè)模式應(yīng)納入規(guī)劃方案。洪屏電站實(shí)施過渡搬遷并無政策依據(jù)，完全是出于工程建設(shè)需要而采取的措施，但恰好適應(yīng)了所提倡的“先移民后建設(shè)”的水電開發(fā)趨勢。由于抽水蓄能水庫小，淹沒范圍和施工區(qū)域有限，“先移民后建設(shè)”的方式非常必要、適用、有效，也比較容易操作。發(fā)改能源〔2012〕293號文件為這種模式提供了政策依據(jù)，新建項目可以將其納入規(guī)劃方案，并將過渡搬遷所需費(fèi)用列入工程概算。

(5)項目可研設(shè)計深度要適應(yīng)新要求?！稐l例》頒布后，對移民安置規(guī)劃編制質(zhì)量提出了更高的要求。隨著城鎮(zhèn)化、戶籍、農(nóng)村土地制度和集體資產(chǎn)改革的不斷深入，這種要求會更高。征地移民安置規(guī)劃編制要適應(yīng)這種政策環(huán)境的變化，包括適應(yīng)上述提到的要求，工程可研階段的設(shè)計深度就要增加。即使設(shè)計規(guī)范要求的深度有差距，也必須突破束縛，增加深度。

總體而言，洪屏電站項目的管理實(shí)踐無論從項目本身還是移民的角度審視，都是比較盡人意、比較成功的。

[1]國務(wù)院令第471號 大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例[S].

[2]國家發(fā)展改革委發(fā)改能源[2012]293號 關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知[S].

[3]韓曉勁， 劉建發(fā). 淺談水電工程“先移民后建設(shè)”政策要求[J]. 水力發(fā)電， 2015， 41(9)： 51- 52．

[4]韓曉勁， 周建新， 劉博. 淺談農(nóng)村移民安置實(shí)施管理工作[J]. 水力發(fā)電， 2015， 41(9)： 1- 3．

[5]俞曉松， 徐春海， 水電工程移民前期設(shè)計工作管理探討[J]. 水力發(fā)電， 2015， 41(9)： 8- 10．

[6]郭萬偵， 張江平， 鄧益. 水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置思路的轉(zhuǎn)變[J]. 水力發(fā)電學(xué)報， 2012， 31(1)： 1- 4．

[7]揚(yáng)榮華， 王迪友， 王鄂豫. 水電工程建設(shè)征地移民安置工作的幾點(diǎn)思考[J]. 人民長江， 2013， 44(2)： 5- 8．

(責(zé)任編輯 陳 萍)

Process Management and Effect Analysis on Land Acquisition and Resettlement for Hongping Pumped-storage Power Station

LI Yousheng

(Jiangxi Hongping Pumped Storage Co., Ltd., Jing’an 330603, Jiangxi, China)

For achieving the targets of ensuring construction land use, controlling investment budget and fulfilling social responsibility, a series of measures, such as government promotion, publicity propaganda and education, transitional relocation and daily monitoring, have been taken in the process of land acquisition and resettlement for the construction of Hongping Pumped-storage Power Station. The implementation of above measures has guaranteed adequate construction land supply, moderate immigration life quality improvement, proper professional project handling and good construction environment construction. Some suggestions are also proposed on accurately defining land requisition scope, exactly delimiting resettlement range, precisely grasping taxation policies, including immigration-before-construction mode into planning and making feasibility design to adapt to new requirements．

land acquisition and resettlement; management method; effect; Hongping Pumped-storage Power Station

2016- 06- 01

李幼勝(1963—)，男，江西永修人，高級工程師，高級經(jīng)濟(jì)師，主要從事水電工程建設(shè)管理工作．

D632.4；TV743(256)

A

0559- 9342(2016)08- 0026- 04