淺談自然資源資產(chǎn)審計

涂斌

中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。”2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議強(qiáng)調(diào)要開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著我國全新的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)工作已經(jīng)正式擺上議事日程。自2014年下半年以來，江西省審計廳在設(shè)區(qū)市市長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中將自然資源資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范疇，試行開展自然資源資產(chǎn)審計。結(jié)合兩次自然資源資產(chǎn)審計實(shí)踐，筆者就自然資源資產(chǎn)審計的審計目標(biāo)、審計重點(diǎn)內(nèi)容等方面談?wù)勛约簻\顯的認(rèn)識。

一、自然資源資產(chǎn)審計目標(biāo)

自然資源包括：（1）土地資源；（2）水資源；（3）煤炭、石油等礦產(chǎn)資源；（4）森林、海洋、野生動物等生物資源；（5）空氣、生態(tài)系統(tǒng)等生態(tài)環(huán)境資源。

自然資源資產(chǎn)審計目標(biāo)是通過對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)審計，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任意識，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)、補(bǔ)償及合理開發(fā)利用，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，推動生態(tài)文明建設(shè)。

二、自然資源資產(chǎn)審計重點(diǎn)內(nèi)容

由于自然資源資產(chǎn)范圍廣泛、內(nèi)容龐雜，在自然資源資產(chǎn)審計中應(yīng)有所側(cè)重，重點(diǎn)關(guān)注以下方面：一是檢查可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略的實(shí)施情況，反映各地在促進(jìn)能源、水、土地節(jié)約集約使用、強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任落實(shí)、完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等方面取得的成效，評估國家環(huán)境資源政策的貫徹落實(shí)情況；二是評價自然資源管理的有效性。通過檢查政策法規(guī)制度的健全性、執(zhí)行的有效性等方面，檢查政府和自然資源有關(guān)主管部門的職責(zé)履行情況。重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部對其直接分管的自然資源管理和使用工作不履行或者不正確履行責(zé)任的行為；三是分析重大的開發(fā)利用和保護(hù)活動和項(xiàng)目的合規(guī)性、有效性。重點(diǎn)關(guān)注資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)資金籌集、分配、管理、使用的真實(shí)性、合法性、效益性以及相關(guān)政府投資和以政府投資為主的重要工程項(xiàng)目建設(shè)、管理、運(yùn)營及其效益情況。四是關(guān)注重要資源存量及變化情況。掌握各地自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬情況，資產(chǎn)數(shù)量和價值量情況，自然資源資產(chǎn)管理體制的建立健全情況以及自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的探索編制情況等。

在審計內(nèi)容的選取上，審計實(shí)施中可根據(jù)各地自然資源資產(chǎn)的稟賦特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)，有針對性地組織審計。結(jié)合審計實(shí)踐，可重點(diǎn)圍繞土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、生態(tài)環(huán)境資源等內(nèi)容展開審計。

（一）土地資源資產(chǎn)審計的內(nèi)容

1.審查土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況。審查土地開發(fā)利用是否嚴(yán)格按照總體規(guī)劃批地用地；區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等建設(shè)用地的規(guī)模和布局是否符合總體規(guī)劃要求。如：利用取得的年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，判斷審計期間建設(shè)用地規(guī)模是否超過2020年土地利用總體規(guī)劃規(guī)定規(guī)模。

2.審查耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況。審查政府下達(dá)的年度耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積任務(wù)完成情況；審查耕地“占補(bǔ)平衡”落實(shí)情況，是否嚴(yán)格執(zhí)行“先補(bǔ)后占”。年度補(bǔ)充耕地和土地整理任務(wù)是否按期完成。

3.審查土地審批征用情況，有無未報批即用、違法占地尤其是占用耕地問題，是否存在違規(guī)越權(quán)審批、違法征收土地、征地補(bǔ)償安置落實(shí)不到位、社會保障制度和費(fèi)用不落實(shí)等侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益的問題。

4.審查土地供應(yīng)情況。審查供地是否符合有關(guān)政策，供地方式和程序是否合法、合規(guī)。有無違反產(chǎn)業(yè)政策、超出用地限制標(biāo)準(zhǔn)、低于最低價標(biāo)準(zhǔn)低價出讓土地和向國家明令禁止項(xiàng)目供地；工業(yè)用地和經(jīng)營性用地有無違反“招拍掛”規(guī)定等違法違規(guī)出讓土地問題。

5.審查土地開發(fā)利用情況。審查是否存在土地閑置、低效、浪費(fèi)的情況；是否存在批而未征、征而未供、供而未用等問題；審查單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗的情況，審查單位GDP耗地情況，推進(jìn)節(jié)約集約用地。

6.審查土地登記發(fā)證情況。審查是否存在違規(guī)辦理土地使用權(quán)登記發(fā)證及土地違規(guī)抵押融資問題。

7.審查土地專項(xiàng)資金收支情況。審查有無違規(guī)減免或變相返還土地出讓金，土地出讓收入等逾期未征收到位問題；審查土地整理項(xiàng)目資金的使用情況；審查土地出讓支出是否合規(guī)，有無擠占挪用。

（二）礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的內(nèi)容

1.審查礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的執(zhí)行情況。審查礦產(chǎn)資源勘查、開采是否嚴(yán)格按照總體規(guī)劃執(zhí)行，在范圍內(nèi)劃定的礦產(chǎn)資源鼓勵、可采、限采、禁采區(qū)域是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，禁采區(qū)內(nèi)限期關(guān)停的已建礦山是否按期關(guān)停，限采區(qū)內(nèi)采礦權(quán)是否到期限制、區(qū)域是否收縮；保護(hù)礦種年度開采總量是否嚴(yán)格執(zhí)行開采總量控制。

2.審查礦山環(huán)境恢復(fù)治理和環(huán)境影響評價制度落實(shí)情況。審查礦山企業(yè)是否按照《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》編制礦山環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)方案，是否按規(guī)定繳納礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。了解礦山環(huán)境恢復(fù)治理、礦區(qū)土地復(fù)墾實(shí)際情況，關(guān)注礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程建設(shè)和運(yùn)行情況。

3.審查礦業(yè)權(quán)出讓和審批登記情況。審查是否存在超越權(quán)限審批或采取“化大為小、化整為零”方式規(guī)避審批權(quán)限制約，批準(zhǔn)并頒發(fā)勘查許可證或采礦許可證；審查地方礦產(chǎn)主管部門、地勘單位或國有礦業(yè)企業(yè)是否違規(guī)定價出讓轉(zhuǎn)讓或收購礦業(yè)權(quán)及相關(guān)股權(quán)；有無將非風(fēng)險探礦以風(fēng)險探礦名義無償劃撥；是否違規(guī)批準(zhǔn)不符合法定條件、申報資料手續(xù)不全的礦業(yè)權(quán)辦理新立、延續(xù)或變更手續(xù)；是否以招商引資、解決歷史遺留問題、支持企業(yè)發(fā)展等名義違規(guī)協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)。礦業(yè)權(quán)出讓有無違反“招拍掛”規(guī)定；出讓轉(zhuǎn)讓或收購礦業(yè)權(quán)時，是否未經(jīng)評估直接定價或先定價后評估逆程序運(yùn)作。

4.審查采礦權(quán)有償處置工作完成情況。審查是否按照《財政部、國土資源部關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》（財建〔2006〕694號）要求，限期完成對采礦權(quán)人無償取得的采礦權(quán)進(jìn)行清理、評估工作。

5.審查礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況。抽查部分礦山企業(yè)資源開發(fā)利用“三率”（開采回采率、選礦回收率、綜合利用率），是否低于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

6.審查礦產(chǎn)專項(xiàng)資金征收管理使用情況。審查礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價款等資金的征收管理情況，是否及時足額征繳；審查礦產(chǎn)專項(xiàng)資金支出是否合規(guī)，有無擠占挪用。

（三）水資源資產(chǎn)審計的內(nèi)容

1.審查用水總量情況。國家對水資源實(shí)行最嚴(yán)格管理制度，省政府向各設(shè)區(qū)市下達(dá)了水資源管理“三條紅線”的控制目標(biāo)，用水總量就是控制目標(biāo)之一。審查水資源論證以及取水許可證制度執(zhí)行情況，取用水項(xiàng)目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)貙?shí)際用水總量是否突破了政府下達(dá)的控制目標(biāo)，對取用水總量達(dá)到、超過或接近控制目標(biāo)的地區(qū)，是否暫停或限制審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水。

2.審查用水效率情況。審查各設(shè)區(qū)市是否建立了節(jié)約用水獎勵機(jī)制，是否加強(qiáng)廢水綜合處理，實(shí)現(xiàn)廢水資源化利用，以減少廢水排放量；審查是否實(shí)行計劃用水管理，對用水效率低于最低標(biāo)準(zhǔn)或不符合節(jié)水要求的，是否核減用水指標(biāo)，對重點(diǎn)用水戶是否建立監(jiān)控制度，以強(qiáng)化用水過程的監(jiān)控管理等。

3.審查水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況。審查各水域是否嚴(yán)格核定納污容量，控制排污總量；各水功能區(qū)是否按期達(dá)到保護(hù)目標(biāo)；總體水質(zhì)達(dá)標(biāo)率是否達(dá)到政府下達(dá)的控制目標(biāo)要求。

4.審查水污染整治的情況。對水功能區(qū)考核不達(dá)標(biāo)的，或重點(diǎn)污染物排放總量超出水功能區(qū)限制排污總量的，當(dāng)?shù)卣欠耖_展專項(xiàng)治理，改善水環(huán)境。

5.審查水土保持工作開展情況。審查重大工程建設(shè)項(xiàng)目是否按規(guī)定辦理水土保持方案審批和實(shí)施，水土保持補(bǔ)償費(fèi)是否足額征收，資金的使用是否合規(guī)。關(guān)注水土流失綜合治理工作開展情況。

6.審查水資源等專項(xiàng)資金的征收使用情況。審查水資源費(fèi)、河道采砂費(fèi)等專項(xiàng)資金是否足額征繳，使用是否合法合規(guī)，有無擠占挪用問題。關(guān)注中小河流治理、農(nóng)村飲用水安全等專項(xiàng)建設(shè)是否按規(guī)劃實(shí)施。

（四）森林資源資產(chǎn)審計的內(nèi)容

1.審查保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制建立和執(zhí)行情況。是否出臺有關(guān)縣級保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制考核辦法，是否開展了年度檢查考核，考核結(jié)果是否符合要求。

2.審查森林資源狀況。審查森林覆蓋率、森林蓄積量兩項(xiàng)指標(biāo)是否納入了各級地方政府任期的目標(biāo)考核中，其增長情況是否達(dá)到要求。同時，關(guān)注森林質(zhì)量狀況，森林單位蓄積量是否偏低，有無齡組結(jié)構(gòu)不合理（中幼林多、近熟林、成熟林、過熟林少），可采伐資源少，不利于森林資源的可持續(xù)開發(fā)利用；樹種結(jié)構(gòu)是否合理。關(guān)注森林生態(tài)功能，生態(tài)公益林面積占比是否偏低，喬木林中生態(tài)功能相對較強(qiáng)的闊葉林和混交林比重是否偏低等。

3.審查濕地資源情況及自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)保護(hù)區(qū)的開發(fā)利用和保護(hù)情況。包括濕地、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等生態(tài)保護(hù)區(qū)是否逐年面積逐步增加、質(zhì)量逐步提高；物種是否得到有效保護(hù)。

4.審查年度森林采伐限額的執(zhí)行情況。為了加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理，嚴(yán)格控制森林資源消耗，國家對采伐實(shí)行了限額制度，每年下達(dá)采伐限額指標(biāo)，審查當(dāng)年林木采伐總量的情況，是否超過了限額指標(biāo)。

5.審查占用征用林地情況。審查當(dāng)?shù)孛磕暾加谜饔昧值厥欠裢黄屏讼逻_(dá)的定額指標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施、民生、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目需占用征用林地時，是否依法審批。了解當(dāng)?shù)胤欠ú煞ド?、非法占用林地的情況。

6.審查年度森林防火責(zé)任目標(biāo)任務(wù)和造林任務(wù)完成情況。審查每年森林防火責(zé)任目標(biāo)任務(wù)完成情況；防護(hù)林工程、退耕還林工程等造林任務(wù)的實(shí)際完成情況。

7.審查林業(yè)專項(xiàng)資金的使用情況。審查育林基金、森林資源補(bǔ)償費(fèi)、植被恢復(fù)費(fèi)等使用是否合法合規(guī)，是否按照規(guī)定項(xiàng)目使用。

（五）生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)審計的內(nèi)容

1.審查環(huán)境質(zhì)量情況。主要包括空氣質(zhì)量、飲用水質(zhì)量和流域水質(zhì)量、城市功能區(qū)噪聲達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)是否達(dá)到指標(biāo)要求，特別關(guān)注大氣中細(xì)顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)。了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染的情況。

2.審查節(jié)能減排工作的完成情況。審查主要污染物總量減排是否達(dá)到政府下達(dá)的控制目標(biāo)，減排目標(biāo)責(zé)任書重點(diǎn)項(xiàng)目是否按要求完成；城市污水處理率、垃圾無害化處理率是否達(dá)到政府下達(dá)的比例要求。審查各地的節(jié)能降耗情況，節(jié)能目標(biāo)是否完成，單位GDP能耗指標(biāo)是否達(dá)到政府要求。

3.審查環(huán)境保護(hù)有關(guān)制度的貫徹執(zhí)行情況。審查各地是否實(shí)施有力的大氣、水、土壤污染防治行動計劃，是否深入推進(jìn)“凈空”、“凈水”、“凈土”行動。是否將大氣污染防治相關(guān)指標(biāo)（細(xì)顆粒物、可吸入顆粒物）作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容進(jìn)行考核，考核是否達(dá)標(biāo)。排污企業(yè)是否持證排污，建設(shè)項(xiàng)目是否執(zhí)行環(huán)保三同時制度，有無已開工建設(shè)項(xiàng)目未按規(guī)定環(huán)境影響評價文件審批手續(xù)；已投產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未按規(guī)定辦理污染防治設(shè)施驗(yàn)收等問題。

4.審查污染治理工程實(shí)施情況。關(guān)注污水處理廠、重金屬污染、垃圾處理廠等污染治理工程建設(shè)及運(yùn)行效果，項(xiàng)目是否按計劃建設(shè)實(shí)施，運(yùn)行效果是否達(dá)標(biāo)。

5.審查實(shí)施生態(tài)保護(hù)工作情況。關(guān)注當(dāng)?shù)卣谏鷳B(tài)示范創(chuàng)建、森林城市創(chuàng)建、生物多樣性保護(hù)等方面采取的舉措和取得的成效。

6.審查環(huán)保專項(xiàng)資金的使用情況。審查排污費(fèi)等征收使用是否合法合規(guī)，是否按照規(guī)定項(xiàng)目使用，有無擠占挪用；環(huán)保專項(xiàng)資金安排的專項(xiàng)工程是否按計劃實(shí)施。

三、自然資源資產(chǎn)審計中應(yīng)注意的事項(xiàng)。

（一）充分利用政府和職能主管部門的管理成果。在審計初期，通過調(diào)閱政府和有關(guān)職能主管部門的收發(fā)文登記，查閱政府和有關(guān)職能主管部門就自然資源資產(chǎn)相關(guān)工作的會議紀(jì)要、政府抄告單、工作方案、考核通報、工作請示、批復(fù)及有關(guān)報告、工作總結(jié)等管理文件，可以用較短的時間熟悉被審計對象的有關(guān)情況、了解當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)管理工作的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題和薄弱環(huán)節(jié)，以有效提高審計效率，盡快找到審計切入點(diǎn)。

（二）突出“四個責(zé)任”。審計中要突出政府及相關(guān)主管部門和相關(guān)企事業(yè)單位履行資源管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任。一是開發(fā)者保護(hù)責(zé)任。審查對資源環(huán)境進(jìn)行開發(fā)利用的單位或企業(yè)，是否按規(guī)定對資源環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、恢復(fù)和整治；二是利用者補(bǔ)償責(zé)任。審查開發(fā)利用資源環(huán)境的單位或企業(yè)是否按照國家的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；三是破壞者恢復(fù)責(zé)任。審查造成生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境破壞的單位和企業(yè)必須承擔(dān)將受到破壞的環(huán)境資源予以恢復(fù)和治理的法律責(zé)任；四是領(lǐng)導(dǎo)者管理責(zé)任。審計地方領(lǐng)導(dǎo)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，利用和消耗資源情況，對環(huán)境造成的損害，以及保護(hù)資源、修復(fù)環(huán)境、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式所采取的各項(xiàng)措施及其實(shí)際效果等。

（三）定性分析與定量分析相結(jié)合。對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計，是一項(xiàng)全新的工作，沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計的重要依據(jù)。當(dāng)前，我國正處在探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表階段。因此，面對缺少自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、審計評價標(biāo)準(zhǔn)、審計操作規(guī)范尚未出臺的現(xiàn)狀，在審計中要注意定性分析與定量分析相結(jié)合。如，在森林資源資產(chǎn)審計中，可重點(diǎn)選取森林覆蓋率、森林蓄積量兩項(xiàng)指標(biāo)的增減變化。進(jìn)行審計評價時，可以選取被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本區(qū)域自然資源資產(chǎn)有關(guān)重要指標(biāo)。但不限于有關(guān)評價指標(biāo)，也可以采取定性說明或者列舉事實(shí)等方式進(jìn)行評價。審計評價可以依據(jù)與上級黨委、政府以及上級主管部門簽訂的目標(biāo)責(zé)任書或者公開承諾書，地方黨委、政府年度工作報告，組織、紀(jì)檢、國土等有關(guān)部門的考核、巡視、檢查結(jié)果、統(tǒng)計等權(quán)威部門公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和結(jié)論，以及有關(guān)國際通用標(biāo)準(zhǔn)、全國平均數(shù)據(jù)、同類型其他地區(qū)的數(shù)據(jù)、本地區(qū)歷史數(shù)據(jù)等。

開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，對加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)生態(tài)文明體制改革具有重要作用。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系?！堕_展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)方案》明確，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)2015年至2017年分階段分步驟實(shí)施。自2018年開始，建立經(jīng)常性的審計制度。展望隨之鋪開的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)工作，相信各級審計機(jī)關(guān)在探索、逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度中必定大有作為。

（作者單位：江西省審計廳）