亭子口水利樞紐建設(shè)征地移民安置的投資控制

杜光福

（嘉陵江亭子口水利水電開發(fā)有限公司，四川 蒼溪 628400）

亭子口水利樞紐建設(shè)征地移民安置的投資控制

杜光福

（嘉陵江亭子口水利水電開發(fā)有限公司，四川 蒼溪 628400）

在水利水電工程建設(shè)領(lǐng)域，建設(shè)征地移民安置投資大幅度超過初設(shè)規(guī)劃的投資概算，是一個(gè)已經(jīng)成為常態(tài)的老大難問題。移民安置投資超概算，是水利水電工程投資超概算的主要影響因素。建設(shè)征地和移民規(guī)模、移民安置投資比重均處于近幾年國內(nèi)水利水電工程前列的嘉陵江亭子口水利樞紐工程，更是面臨移民安置投資控制的巨大壓力。

移民安置；投資；控制

1　工程和移民安置概況

1.1樞紐工程概況

位于嘉陵江上游中段的亭子口水利樞紐工程，是嘉陵江干流控制性骨干工程，是國家確立的長(zhǎng)江防洪體系的主要防洪工程。該工程由嘉陵江亭子口水利水電開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱亭子口公司）全額投資建設(shè)和經(jīng)營。該工程是以防洪、灌溉及城鄉(xiāng)供水、發(fā)電為主，兼顧航運(yùn)并具有攔沙減淤等綜合利用效益的大（1）型水利民生工程，裝機(jī)容量110萬kW，靜態(tài)總投資168.53億元。樞紐工程于2009年11月正式開工建設(shè)，2013年8月首臺(tái)機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電，現(xiàn)已進(jìn)入工程建設(shè)收尾階段。

1.2移民安置概況

該工程建設(shè)征地移民安置的規(guī)模涉及四川省廣元市蒼溪、昭化、劍閣、利州4縣（區(qū)）的35個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），151個(gè)行政村，482個(gè)村民小組，淹沒總土地面積18余萬畝，共需搬遷安置移民3.09萬人，生產(chǎn)安置農(nóng)村移民2.9萬人，遷建集鎮(zhèn)13個(gè)，復(fù)建等級(jí)公路115 km、大中型橋梁25座。建設(shè)征地移民概算投資為65.94億元。2006年底開始實(shí)物調(diào)查，2009年下半年開始移民搬遷，2013年5月搬遷完了正常蓄水位以下的全部移民，目前移民安置已進(jìn)入掃尾階段。

2　移民安置投資分類

2.1移民安置補(bǔ)償、遷建及庫底清理投資

根據(jù)水利部批復(fù)的初步設(shè)計(jì)報(bào)告的移民安置規(guī)劃，亭子口工程移民安置補(bǔ)償、遷建及庫底清理投資為49.0億元，占移民補(bǔ)償投資（不含稅費(fèi)，下同）57.80億元的84.79%。其中，農(nóng)村移民安置補(bǔ)償投資29.56億元，占移民補(bǔ)償投資57.80億元的51.14%；集鎮(zhèn)遷建補(bǔ)償投資8.32億元，占14.39%；工業(yè)企業(yè)遷建補(bǔ)償投資0.16億元，占0.34%；專業(yè)項(xiàng)目恢復(fù)改建投資7.29億元，占12.62%；防護(hù)工程投資3.47億元，占6.01%；庫底清理投資0.17億元，占0.30%。

2.2實(shí)施移民安置的各項(xiàng)費(fèi)用

各項(xiàng)費(fèi)用投資4.67億元，占移民補(bǔ)償投資57.80億元的8.08%。其中，前期工作費(fèi)0.98億元，勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)1.47億元，實(shí)施管理費(fèi)1.47億元，技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)0.15億元，監(jiān)理監(jiān)測(cè)評(píng)估費(fèi)0.49億元，咨詢服務(wù)費(fèi)0.05億元，移民機(jī)構(gòu)開辦費(fèi)0.08億元。

2.3基本預(yù)備費(fèi)

投資概算的基本預(yù)備費(fèi)4.12億元，占移民補(bǔ)償投資57.80億元的7.13%.

2.4有關(guān)稅費(fèi)

投資概算的稅費(fèi)8.14億元。其中，耕地占用稅2.39億元，耕地開墾費(fèi)3.23億元，森林植被恢復(fù)費(fèi)2.52億元。

3　移民投資控制的難點(diǎn)

3.1保障移民利益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定難

移民安置的社會(huì)性，決定了亭子口工程的移民安置目標(biāo)是要確保3萬移民“搬得出、穩(wěn)得住、安置好、富起來”，在涉及移民利益的補(bǔ)償投資上不能“縮水”。但在實(shí)施中往往因?yàn)橐泼窭娴貌坏奖Ｕ匣蛉狈?，造成搬遷阻力甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。

3.2制定一個(gè)科學(xué)合理的移民安置規(guī)劃難

移民安置規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)移民目標(biāo)、控制移民投資的第一關(guān)口，規(guī)劃不合理、不科學(xué)，在實(shí)施中要么大幅突破投資概算甚至翻番，要么降低移民投資使用效益，造成隱性浪費(fèi)。

3.3實(shí)施過程中控制設(shè)計(jì)變更難

亭子口工程在規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)期間有幾年的時(shí)間差。由于當(dāng)時(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)的歷史局限、移民區(qū)和移民安置區(qū)情況的變化以及國家政策的變化等，在實(shí)施過程中必然要通過變更設(shè)計(jì)對(duì)初設(shè)規(guī)劃的局部和細(xì)節(jié)進(jìn)行調(diào)整。如何把這種調(diào)整控制在“微調(diào)”的范圍內(nèi)，使之不出現(xiàn)顛覆性的變化，除了有一個(gè)科學(xué)合理的移民安置規(guī)劃外，在設(shè)計(jì)變更環(huán)節(jié)的控制，就成為控制移民投資的第二道關(guān)口。

3.4應(yīng)對(duì)因政策變化影響移民安置投資難

移民安置規(guī)劃是在國家現(xiàn)行法律法規(guī)的指引下制定的，在實(shí)施階段的幾年里，國家有關(guān)法律法規(guī)的完善和政策的調(diào)整在所難免。而法規(guī)的完善和政策的調(diào)整一般是造成移民投資的增加，這種增加超越了作為投資者的企業(yè)法人的控制能力。

3.5移民安置進(jìn)度控制難

移民安置進(jìn)度不僅制約樞紐工程的工期，而且也影響到移民安置投資，而移民安置期限超過規(guī)劃安置期限又是水利水電工程建設(shè)中的常態(tài)，難以突破。移民安置時(shí)間越長(zhǎng)，物價(jià)上漲、政策變化、自然災(zāi)害等都會(huì)導(dǎo)致移民安置投資增加。

4　控制移民安置投資的對(duì)策

4.1制定一個(gè)科學(xué)合理的高質(zhì)量的移民安置規(guī)劃

亭子口工程在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就立足于把好移民安置投資的第一道關(guān)口。

（1）招標(biāo)確定了規(guī)劃設(shè)計(jì)能力強(qiáng)大、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)非常豐富的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，以一流的“工匠精神”進(jìn)行移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)。

（2）在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上制定了“實(shí)物調(diào)查實(shí)施細(xì)則”；在實(shí)際調(diào)查中做到現(xiàn)場(chǎng)登記、反復(fù)核對(duì)、全面準(zhǔn)確、不重不漏、多方認(rèn)可，三榜公示。

（3）確保選址合理，指標(biāo)計(jì)算依據(jù)準(zhǔn)確。對(duì)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目和選址反復(fù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察、反復(fù)論證和優(yōu)化。對(duì)用于計(jì)算補(bǔ)償補(bǔ)助依據(jù)的耕地年產(chǎn)值，項(xiàng)目業(yè)主直接收集第一手權(quán)威資料進(jìn)行測(cè)算，對(duì)過高的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行訂正，獲得各方肯定，用作計(jì)算依據(jù)。

（4）科學(xué)編制規(guī)劃，始終堅(jiān)持嚴(yán)格按照現(xiàn)行國家法律、法規(guī)和政策的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，不“縮水”但也不“拔高”。通過為期近4年的艱苦工作，2009年10月水利部批準(zhǔn)了《嘉陵江亭子口水利樞紐初步設(shè)計(jì)報(bào)告》?！秷?bào)告》的第九分冊(cè)對(duì)建設(shè)征地移民安置作了詳盡的規(guī)劃。亭子口工程的建設(shè)征地移民安置規(guī)劃，是一個(gè)科學(xué)布局、切合實(shí)際、投資合理、可行性強(qiáng)的好規(guī)劃，奠定了控制移民安置投資的重要基礎(chǔ)。

4.2用好用活移民安置政策

對(duì)于具有社會(huì)屬性的移民安置工作，既要嚴(yán)格以法律法規(guī)和政策為依據(jù)，又要用好用活。

（1）對(duì)于規(guī)范限制性的政策，嚴(yán)格執(zhí)行，不越“雷池”。亭子口工程的移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助，嚴(yán)格按照國務(wù)院471號(hào)令規(guī)定的范圍、計(jì)算依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。特別是嚴(yán)格把好“三原”關(guān)。只要不突破國務(wù)院471號(hào)令所規(guī)定的“三原”原則，在正常情況下，移民投資規(guī)模就不會(huì)有顛覆性的增加。

（2）依據(jù)國家法律法規(guī)和政策，由移民區(qū)地方政府會(huì)同業(yè)主研究制定了《亭子口水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實(shí)施辦法》等四個(gè)移民搬遷安置政策，用于確定搬遷安置的基本原則和指導(dǎo)解決搬遷安置中的具體問題。這些政策就是結(jié)合亭子口移民安置特殊性的靈活運(yùn)用，避免在實(shí)施中造成混亂，形成投資“黑洞”。

（3）對(duì)國家法律法規(guī)修訂完善造成移民安置投資增加的部分，由于超過了項(xiàng)目業(yè)主的控制能力，我們就靈活運(yùn)用其他有利的法律法規(guī)，打好水利民生牌，堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)。亭子口工程涉及建設(shè)征地的稅費(fèi)由初設(shè)規(guī)劃時(shí)的8.14億元增加到工程掃尾階段時(shí)的11.84億元，凈增3.7億元，其中，耕地開墾費(fèi)翻了一番，森林植被恢復(fù)費(fèi)增加了16.4﹪，還未包括耕地占用稅有可能大幅增加的部分。通過亭子口工程的水利民生功能，爭(zhēng)取國家水利補(bǔ)助資金在一定程度上彌補(bǔ)了包括建設(shè)征地和樞紐工程在內(nèi)的工程建設(shè)所增加的投資。

4.3對(duì)移民安置現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)變更嚴(yán)格把關(guān)

移民搬遷安置實(shí)施過程中的現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)，是控制投資的又一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由設(shè)計(jì)單位成立了亭子口水利樞紐建設(shè)征地移民工程設(shè)計(jì)代表處，現(xiàn)場(chǎng)開展綜合設(shè)代和單項(xiàng)工程設(shè)代工作，提供初設(shè)規(guī)劃實(shí)施中的有關(guān)服務(wù)。在為期4年的現(xiàn)場(chǎng)設(shè)代工作中，共完成各專業(yè)設(shè)代函件1 000余件，完成備忘錄、現(xiàn)場(chǎng)簽證單和臨時(shí)工作聯(lián)系單250多份。

對(duì)于設(shè)計(jì)變更，通過制度性安排進(jìn)行制約。超過單項(xiàng)工程投資5%的定為重大變更，報(bào)省扶貧移民局審批；5%以內(nèi)的，由設(shè)計(jì)單位上報(bào)移民主管部門牽頭，地方移民部門、項(xiàng)目業(yè)主、設(shè)計(jì)單位和移民綜合監(jiān)理單位通過“三會(huì)”協(xié)商討論，形成一致意見，簽字認(rèn)可。

設(shè)計(jì)變更是在細(xì)節(jié)上對(duì)初設(shè)規(guī)劃的優(yōu)化，有增有減。增加投資的主要是與移民切身利益有關(guān)的部分；減少的主要是布局的調(diào)整，如機(jī)耕道、碼頭、居民點(diǎn)等。人渡碼頭由初設(shè)規(guī)劃的50處減少到26處，居民點(diǎn)由82個(gè)減少到28個(gè)。布局的調(diào)整，既使其更加有利于移民的生產(chǎn)和生活，又避免了投資增加。

4.4狠抓移民安置進(jìn)度

（1）超前行動(dòng)。在移民安置的補(bǔ)償政策等配套政策還未出臺(tái)前、先行用地手續(xù)正在辦理的同時(shí)，率先啟動(dòng)了壩區(qū)移民搬遷，在3個(gè)月的時(shí)間搬遷完了985人的壩區(qū)移民，為樞紐工程按期開工創(chuàng)造了條件，積累了大規(guī)模搬遷移民的經(jīng)驗(yàn)。

（2）實(shí)行進(jìn)度計(jì)劃的剛性管理。從規(guī)劃實(shí)施開始，業(yè)主和地方政府每年都要制定移民安置進(jìn)度的年計(jì)劃并分解到月份，每年都要在上半年和年終由移民綜合監(jiān)理牽頭組織全面檢查，分析問題，落實(shí)措施。對(duì)安置質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行剛性管理，由政府進(jìn)行考核，實(shí)行“一票否決”。

（3）在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)采取特殊措施推動(dòng)突擊搬遷。在二期圍堰的突擊搬遷中搬遷了4個(gè)集鎮(zhèn)、搬遷安置和生產(chǎn)安置了408.2m高程以下的1200多人、拆除了5.8萬m2房屋和實(shí)施完成了4個(gè)集鎮(zhèn)場(chǎng)平、12.79 km公路及2處臨時(shí)汽渡碼頭等。在蓄水階段的應(yīng)急搬遷中，一次性完成了458m高程及回水位以下的全部移民搬遷安置和后續(xù)工程任務(wù)，搬遷安置移民近2萬人。

亭子口移民搬遷安置進(jìn)度比初設(shè)規(guī)劃提前半年滿足了樞紐工程下閘蓄水和投產(chǎn)發(fā)電的進(jìn)度要求。

5　項(xiàng)目業(yè)主在投資控制中的作用

5.1依規(guī)主導(dǎo)制定移民安置規(guī)劃

亭子口公司作為項(xiàng)目業(yè)主，依據(jù)國務(wù)院471號(hào)令的規(guī)定主導(dǎo)了建設(shè)征地的實(shí)物調(diào)查和移民安置規(guī)劃的制定。業(yè)主在規(guī)劃中嚴(yán)格區(qū)分，該業(yè)主承擔(dān)的補(bǔ)償補(bǔ)助不打折扣，屬于地方發(fā)展規(guī)劃增加的項(xiàng)目，一律由地方政府承擔(dān)，避免超范圍立項(xiàng)增加投資。

5.2與政府共同探索和制定移民工作機(jī)制

這套機(jī)制包括業(yè)主協(xié)助政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)口工作部門、資金投入三位一體的配合機(jī)制；聘請(qǐng)第三方全面、全程協(xié)調(diào)、監(jiān)管和督查的監(jiān)理監(jiān)評(píng)機(jī)制；參建各方的輪值會(huì)、設(shè)計(jì)聯(lián)絡(luò)會(huì)和監(jiān)理例會(huì)的互相監(jiān)督制約的決策機(jī)制；以移民為利益主體，以法規(guī)和政策為工作準(zhǔn)則，以全心全意為移民造福為出發(fā)點(diǎn)落實(shí)措施、處理問題、化解矛盾的和諧移民機(jī)制。這套機(jī)制的有效運(yùn)行，確保了設(shè)計(jì)變更和安置進(jìn)度的有效控制，確保了移民安置資金的安全和高效使用。

5.3在實(shí)施階段主動(dòng)配合、深度參與

亭子口公司在實(shí)施階段實(shí)行了“主動(dòng)配合、深度參與”的工作方法和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。①公司對(duì)移民工作“四個(gè)優(yōu)先”，即工程建設(shè)移民安置優(yōu)先，資金運(yùn)用移民投資優(yōu)先，內(nèi)設(shè)部門移民機(jī)構(gòu)優(yōu)先，力量配備移民人才優(yōu)先。②全力支持地方政府履行三個(gè)“主體責(zé)任”，重大問題的解決和重大決定的出臺(tái)，都要通過政府這個(gè)平臺(tái)作出。③直接協(xié)調(diào)解決重大及疑難問題。特別是在不同的階段創(chuàng)新和采取了一些突破性的方法搶速度、趕進(jìn)度、限期建房、限期搬遷，避免了長(zhǎng)時(shí)間過渡安置增加投資。

6　亭子口工程移民投資控制成果

控制移民安置投資的實(shí)質(zhì)是在充分保障移民利益、實(shí)現(xiàn)移民安置總體目標(biāo)的前提下提高移民安置資金使用效益，防止移民安置投資大幅度超過概算。

亭子口水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置已基本完成。截止2016年5月，實(shí)際使用移民補(bǔ)償投資51.4億元（不含稅費(fèi)和政府主導(dǎo)調(diào)整概算增加的住房補(bǔ)助），占初設(shè)規(guī)劃概算57.8億元（不含稅費(fèi)和調(diào)整增加的概算）的88.9%。亭子口水利樞紐工程成功地將移民安置投資控制在了概算之內(nèi)，且差異非常顯著。

亭子口水利樞紐作為國內(nèi)近幾年最大規(guī)模的建設(shè)征地和移民的水利水電工程，其提前平穩(wěn)移民與移民安置投資控制的顯著成效，為打破水利水電工程移民超概算投資的怪圈開了一個(gè)好頭。

D632.4

B

1672-5387（2016）11-0056-03

10.13599/j.cnki.11-5130.2016.11.021

2016-09-07

杜光福（1971-），男，工程師，從事水電移民環(huán)保部工作。