淺談我國跨界水污染治理研究的進(jìn)展

鄒 渝，劉 旭，楊勝勇

(1.四川水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 都江堰，611730；2.西昌市水務(wù)局，四川 西昌，615000)

淺談我國跨界水污染治理研究的進(jìn)展

鄒 渝1，劉 旭2，楊勝勇1

(1.四川水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 都江堰，611730；2.西昌市水務(wù)局，四川 西昌，615000)

本文綜述了國內(nèi)外流域跨界水污染的研究成果，重點闡述了跨界水污染生態(tài)補償機(jī)制的機(jī)理，以及在我國各條流域的實證分析。通過對比轉(zhuǎn)移稅協(xié)調(diào)模型和指令配額模型在我國多條流域應(yīng)用的實證分析，論證了稅收手段來解決我國流域跨界水污染糾紛的優(yōu)勢性。

跨界水污染生態(tài)補償 稅收

目前，中國較大河流大都存在著跨界河流污染問題。而跨越多個行政區(qū)的較大河流，上下游之間多會因為水資源利用問題、工業(yè)污水排放問題，產(chǎn)生流域跨界污染糾紛矛盾〔1〕。導(dǎo)致跨界水環(huán)境污染問題的產(chǎn)生，有自然因素，也有人為因素。跨界水污染在我國產(chǎn)生的原因有以下四個方面：(1)跨界河流具有準(zhǔn)公共物品屬性；(2)地方保護(hù)主義因素；(3)環(huán)境管理體制因素；(4)法律法規(guī)不足因素。隨著跨界水污染問題的日益嚴(yán)重，跨區(qū)域水污染治理工作顯得尤為急迫，跨界水污染治理機(jī)制的合理構(gòu)建，對水污染治理工作順利的開展顯得極為重要。

1 跨界水污染國內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析

雖然全世界各流域已簽署了多份協(xié)議，但是各流域跨界污染問題始終沒有得到解決。Ma和Hipel等提出了強制能力、協(xié)議執(zhí)行以及糾紛處理的三個準(zhǔn)則〔2〕，用來評判跨界水資源協(xié)議的優(yōu)劣。Bárcena-Ruiz討論了上下游兩個國家之間的環(huán)境稅收問題〔3〕；Savy和Jane提出用生態(tài)補償理論解決流域跨界污染問題〔4〕；Varis和Tortajada等分析且研究了北美五大湖的治理〔5〕。國內(nèi)對跨界水污染的研究起步比較晚，林巍、郭京菲等強調(diào)了邊界水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的重要性，介紹了邊界水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定的必要性和基本方法〔6〕；周海煒等根據(jù)長江三角洲不同區(qū)域的不同治理需求，提出了建立長江三角洲區(qū)域跨行政水污染治理多層協(xié)商機(jī)制〔7〕；虞錫君等研究了長三角流域水生態(tài)補償機(jī)制，并以太湖流域為例進(jìn)行了實證分析〔8〕；劉文強、翟青等揭示了塔河流域水管理沖突的實質(zhì)，并論證了基于水產(chǎn)權(quán)分配和交易的市場機(jī)制更易適應(yīng)稀缺程度不斷加劇的水資源分配和利用形勢，且能更有效地促進(jìn)政府改變激勵結(jié)構(gòu)〔9〕。胡熠認(rèn)為建立流域跨區(qū)水污染經(jīng)濟(jì)補償機(jī)制，能有效保護(hù)行政區(qū)際水資源開發(fā)權(quán)益、協(xié)調(diào)流域區(qū)際矛盾〔10〕。由于環(huán)境稅可以作為調(diào)控一國之內(nèi)流域跨界污染問題的有效手段，趙來軍等提出了與傳統(tǒng)的排污稅不同的轉(zhuǎn)移稅來解決流域跨行政區(qū)水污染糾紛的新方案〔11、12〕，向地方政府對超過標(biāo)準(zhǔn)量的污染物征稅，更有益于流域跨界污染糾紛問題的處理，其本質(zhì)都是生態(tài)環(huán)境區(qū)域補償問題。

2 跨界水污染生態(tài)補償機(jī)制

2.1 跨界水污染生態(tài)補償?shù)臋C(jī)理

目前國內(nèi)外關(guān)于流域生態(tài)補償并沒有公認(rèn)的定義，國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為，跨界水污染生態(tài)補償是在跨界水污染治理當(dāng)中，通過對損害水生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行收費，對保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行補償，以鼓勵更多的企業(yè)和地區(qū)維護(hù)生態(tài)環(huán)境〔14〕。而流域生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是流域生態(tài)補償能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵，標(biāo)準(zhǔn)過高或過低都不能滿足生態(tài)服務(wù)的提供者和服務(wù)者。流域生態(tài)補償應(yīng)遵循開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)原則，受益者補償原則，公平性原則。流域生態(tài)補償途徑可分為補償?shù)墓藏斦緩胶脱a償?shù)氖袌龌緩?，公共財政途徑通過政府補償來改變區(qū)域和社會的發(fā)展方式，市場化途徑可以避免公共財政途徑中官僚體制的低效率以及財政目標(biāo)隨時轉(zhuǎn)移等弊端。

流域水生態(tài)補償機(jī)理，是依據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，確定上游地區(qū)供給下游地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量為Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“誰保護(hù)，誰受益”、“誰污染，誰賠償”原則，若上游地區(qū)供給下游地區(qū)的水質(zhì)為Ⅲ類，上下游都不進(jìn)行補償；若水質(zhì)優(yōu)于Ⅲ類，下游地區(qū)需要補償上游地區(qū)；若水質(zhì)劣于Ⅲ類，則上游地區(qū)需要賠償下游地區(qū)〔13〕。

2.2 跨界水污染生態(tài)補償機(jī)制在我國的實證分析

由于長江三角地區(qū)受其獨特的地理、經(jīng)濟(jì)、社會行為等影響，存在大面積環(huán)太湖的江浙滬三地的跨界水污染問題。2010年黃德春、郭弘翔對長三角地區(qū)跨界水污染進(jìn)行了研究，分別采用了源頭水土涵養(yǎng)補償和臨界水域雙向補償兩種機(jī)制〔14〕。在源頭水涵養(yǎng)補償機(jī)制中，上游地區(qū)為了保護(hù)整個流域的生態(tài)環(huán)境實施了退耕還林、植樹造林等一系列保護(hù)措施，再者整治部分化工、電鍍等重大污染企業(yè)，失去了一定的發(fā)展機(jī)會。因此，中央和區(qū)域下游及各級受益的地方政府財政，應(yīng)按照水環(huán)境保護(hù)成本測算值，補償上游地區(qū)為保護(hù)整個流域產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失。在臨界水域雙向補償機(jī)制中，認(rèn)為河流上下游水質(zhì)往往是互相影響互相制約，因此應(yīng)通過設(shè)立水質(zhì)自動監(jiān)測站對出境和入境水域水質(zhì)進(jìn)行考核，決定上、下游行政區(qū)間的水污染生態(tài)補償責(zé)任。

由于錢塘江流域上、下游之間對水資源環(huán)境的過度利用，流域水環(huán)境和生態(tài)遭受到極大破壞，以致上、下游間時常發(fā)生跨界水污染糾紛問題。王飛兒，徐向陽等人在2009年以錢塘江為例，確定流域生態(tài)補償主體，采用2004年各縣市交界斷面的水質(zhì)數(shù)據(jù)，在75%保證率的水文條件下，構(gòu)建了基于COD通量的生態(tài)補償量估算模型〔15〕。從各縣市生態(tài)補償支付與被支付的情況看，上游地區(qū)和結(jié)構(gòu)性污染不嚴(yán)重的中游地區(qū)，幾乎都是接受補償者，而結(jié)構(gòu)性污染嚴(yán)重的中游地區(qū)和下游地區(qū)，是主要的生態(tài)補償支付者，明顯反映出上游地區(qū)污染較少、下游地區(qū)污染較嚴(yán)重的區(qū)域水污染特點。文中也指出，影響水環(huán)境功能的因素有很多，按照不同的指標(biāo)估算的生態(tài)補償結(jié)果也會不同。

饒清華，邱宇等人根據(jù)2010年閩江流域的情況，采用了基于高錳酸鹽指數(shù)、CODCr和NH3-N等污染物通量，估算了流域內(nèi)的跨行政區(qū)(縣)水污染生態(tài)補償量〔16〕，結(jié)果反應(yīng)了閩江流域水質(zhì)狀況良好，上游地區(qū)水質(zhì)優(yōu)于下游地區(qū)。上游地區(qū)的三明、寧德、龍巖、泉州4地市，分別獲得8067.74萬元，2857.91萬元，1658.52萬元，877.84萬元的補償額，中游地區(qū)的南平市和下游地區(qū)的福州市，分別需要支付8413.8萬元、5048.19萬元的生態(tài)補償額。并針對測算結(jié)果，提出了明確上、下游的責(zé)權(quán)利，兼顧上、下游利益以及建立多元化的補償資金籌措渠道的建議。

3 跨界水污染轉(zhuǎn)移稅協(xié)調(diào)模型

趙來軍針對我國具有高度人工調(diào)控特征的非暢流流域，提出了污染物間接不影響、污染物人工調(diào)控以及環(huán)境損害三個基本假定，構(gòu)建了流域跨界水污染結(jié)構(gòu)描述模型〔17〕，在此基礎(chǔ)上建立流域跨界水污染稅收調(diào)控博弈模型。并以淮河流域為例，用稅收調(diào)控博弈模型求得淮河流域各年度的COD環(huán)境成本，稱為稅收調(diào)控環(huán)境成本；再求得指令配額管理模型下淮河流域各年度的COD環(huán)境成本，稱為指令配額環(huán)境成本。通過比較兩者數(shù)據(jù)得到，使用稅收調(diào)控管理模型使整個流域各年度的COD環(huán)境成本都大幅減少，1995年到1997年三年合計COD環(huán)境成本減少6374萬元，減少28.1%，說明用稅收手段解決跨界水污染問題優(yōu)于指令配額管理模型。后又將其應(yīng)用到湖泊流域，首先結(jié)合湖泊流域的結(jié)構(gòu)特點，提出了流域各地區(qū)具有獨立偏好及獨立污染物削減成本函數(shù)、污染物人為調(diào)控、污染物分離處理以及環(huán)境損害四個基本假定，構(gòu)建了湖泊流域跨界水污染結(jié)構(gòu)描述模型，又在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了湖泊流域跨界水污染轉(zhuǎn)移稅協(xié)調(diào)模型。最后以太湖流域為例，計算出了在稅收模型和指令配額模型下氨氮、COD、總磷三種主要污染物的污染物治理成本，得到在轉(zhuǎn)移稅協(xié)調(diào)模型下氨氮、COD、總磷三種污染物的削減成本分別降低了6275萬元、21309萬元、19430萬元，分別節(jié)省了9.4%、10%、16%的成本，再一次論證稅收手段解決跨界水污染問題的優(yōu)勢〔18〕。

4 結(jié)論

目前，由于補償標(biāo)準(zhǔn)、補償主客體的明確還未建立統(tǒng)一的模式，地方行政體制分割，流域生態(tài)補償機(jī)制在我國跨界水污染問題中應(yīng)用較少，我國跨界水污染的治理還存在許多問題。建立規(guī)范的分析體系、提供普遍適用的研究理論，是解決流域跨界水污染治理困境的當(dāng)務(wù)之急。

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〔8〕虞錫君.構(gòu)建太湖流域水生態(tài)補償機(jī)制探討[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2007，(9)：56～59.

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〔18〕趙來軍.湖泊流域跨界水污染轉(zhuǎn)移稅協(xié)調(diào)模型.系統(tǒng)工程理論與實踐，2011，31(2).

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2095-1809(2016)04-0007-03