山東省小型農(nóng)田水利設(shè)施運行管護機制研究

孫福華，張　立

（1.山東省水利廳，山東　濟南　250014；2.德州市陵城區(qū)水務局，山東　德州　253500）

山東省小型農(nóng)田水利設(shè)施運行管護機制研究

孫福華1，張立2

（1.山東省水利廳，山東濟南250014；2.德州市陵城區(qū)水務局，山東德州253500）

通過系統(tǒng)梳理山東省小型農(nóng)田水利設(shè)施運行管護的發(fā)展歷程，客觀指出了當前小型農(nóng)田水利設(shè)施運行管護存在的主要問題，并提出了今后加強小型農(nóng)田水利設(shè)施運行管護的具體改革措施。

山東省；小型農(nóng)田水利；運行管護；機制

小型農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。通過多年持續(xù)不懈努力，山東省已建成各類小型農(nóng)田水利設(shè)施百萬余處，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)民生活狀況、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和確保全省糧食穩(wěn)定增產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。但長期以來，小型農(nóng)田水利設(shè)施“重建輕管”現(xiàn)象普遍存在，工程產(chǎn)權(quán)不清晰、管護主體不明確、管護責任不落實等問題仍比較突出，導致部分工程效益衰減，成為制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。面對當前農(nóng)村面臨的新形勢、新任務、新要求，需要進一步深化改革，創(chuàng)新機制，有效解決小型農(nóng)田水利設(shè)施運行管護存在的問題，逐步建立適應現(xiàn)行體制的小型農(nóng)田水利設(shè)施運行管護新機制。

1　小型農(nóng)水設(shè)施運行管護存在的問題

近年來地方政府越來越重視小型農(nóng)田水利設(shè)施的運行管護問題，并進行了積極探索和大膽創(chuàng)新，但多年來小農(nóng)水設(shè)施在運行和管理中形成的觀念有待轉(zhuǎn)變，存在的部分問題有待逐步解決。

1）管理體制和運行機制不活，市場調(diào)節(jié)手段還未得到充分發(fā)揮。目前，大部分農(nóng)田水利工程仍由政府成立的專門管理機構(gòu)或者村集體負責管理，還是“政府管”或“集體管”的老路，這種管理體制與當前農(nóng)戶分散經(jīng)營極不協(xié)調(diào)，而且不能充分發(fā)揮市場的作用，有效調(diào)動社會第三方、新型經(jīng)營主體、受益主體等參與管理的積極性，造成了工程管理與使用主體的 “錯位”，以致出現(xiàn)“政府管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的情況，阻礙了農(nóng)田水利事業(yè)的健康、有序發(fā)展。還有部分工程雖然成立了專門管理機構(gòu)，但由于人員事業(yè)費、運行維修費等費用落實不到位，撥付不及時，水管單位入不敷出，導致工程管理跟不上，損毀工程不能得到及時修復。

2）水價偏低加之水費征收困難，影響工程實現(xiàn)自我良性運轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)業(yè)灌溉用水大多未收取水資源費，而且工程折舊費、大修費、水管單位人員費等也大多未全部計入水價，以致現(xiàn)行水價偏低，造成水價與供水成本嚴重背離，水的商品屬性不能充分體現(xiàn)，極大地淡化了節(jié)水的利益驅(qū)動機制，這給深化農(nóng)田水利管理體制改革帶來了障礙。據(jù)統(tǒng)計，全省灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本平均每方約0.25元，現(xiàn)行水費標準平均每方0.14元左右，僅為供水成本的56%，農(nóng)業(yè)灌溉供水虧損嚴重，工程運營管理面臨很大困難。同時，農(nóng)田水利工程用水計量也是一大難題，特別是在部分引黃、引河灌區(qū)難以實現(xiàn)計量到戶，而且，部分群眾對繳納水費存在一定的異議，水費收繳困難，難以足額收取到位，全省現(xiàn)階段水費征收率僅為80%左右。

3）運行管護經(jīng)費落實難，農(nóng)田水利工程難以得到及時維護。長期以來，各級財政對農(nóng)田水利設(shè)施的日常運行和維護沒有專項資金安排，大多由村集體自行負擔，但許多村財力十分薄弱，難以安排資金用于農(nóng)田水利設(shè)施維修，造成部分工程無錢修、無人修，工程損壞嚴重，效益衰減。從2013年開始，省以上財政每年安排一定數(shù)額的農(nóng)田水利設(shè)施管護資金，工程運行管護效益顯著，但與各地實際需求相比仍存在較大差距。

2　創(chuàng)新小農(nóng)水設(shè)施運行管護機制的措施

針對小型農(nóng)田水利設(shè)施運行管護中存在的問題，迫切需要通過深化改革，探索建立與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相適應的小型農(nóng)田水利設(shè)施運行管護機制，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。

1）以全面落實“兩證一書一臺賬”制度為切入點，深化農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。一是按照“誰投資、誰所有”的原則，明晰工程產(chǎn)權(quán)，對于國家投資為主興建的工程，可按投資比例確定工程產(chǎn)權(quán)，也可將產(chǎn)權(quán)直接交給受益農(nóng)戶、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等?？h級人民政府或其授權(quán)部門向產(chǎn)權(quán)所有者核發(fā)《小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證書》。二是根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬和受益情況，明確小型農(nóng)田水利工程使用權(quán)。縣級水行政主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府向工程使用人頒發(fā)《小型農(nóng)田水利工程使用權(quán)證書》。三是按照 “誰使用、誰管護”的原則，確定工程管護主體，落實管護責任。農(nóng)田水利工程使用者是工程運行管護的主體，承擔管護責任。工程產(chǎn)權(quán)所有者與工程使用者簽署《小型農(nóng)田水利工程管護協(xié)議書》。四是縣級水利部門和基層水利服務機構(gòu)建立《小型農(nóng)田水利設(shè)施及運行管護工作臺賬》，加強對工程運行維護的監(jiān)督管理和技術(shù)指導，督促管護主體切實履行管理責任，保障工程安全長效運行。

2）以推動農(nóng)田水利工程自我良性運轉(zhuǎn)為目標，深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革。一是完善水價形成機制。按照促進節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費支出、保障工程良性運行的原則，分別確定不同種植作物、不同水源類型、不同投資結(jié)構(gòu)的供水工程的水價“指導價”，促進有序用水、節(jié)約用水、公平用水。二是實行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度。根據(jù)作物種類、灌溉方式的變化，及時調(diào)整發(fā)布農(nóng)業(yè)灌溉用水定額。研究出臺定額內(nèi)用水的精準補貼辦法和超定額累計加價制度，利用價格杠桿促進節(jié)約用水。三是逐步推開水權(quán)水市場制度改革。統(tǒng)籌區(qū)域用水總量控制指標、灌溉定額、土地畝數(shù)等因素，完成初始水權(quán)分配，向農(nóng)戶頒發(fā)水權(quán)證。

3）以提升農(nóng)田水利規(guī)范化管理水平為著力點，創(chuàng)新工程運行管護模式。根據(jù)投資來源、工程規(guī)模、建設(shè)型式、受益范圍等情況，因地制宜采取科學合理的管護方式，明確管護主體，落實管護責任。一是專業(yè)服務隊管理模式。引導成立農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護專業(yè)化服務隊，承擔工程日常管理和運行養(yǎng)護，管護經(jīng)費從水費中計提，財政給予適當補貼。二是農(nóng)民合作組織管理模式。扶持引導項目區(qū)群眾成立用水戶協(xié)會、水利合作社、供水聯(lián)合體等用水合作組織，對農(nóng)田水利設(shè)施進行日常巡查、維護管理、費用收取和維修改造等，實現(xiàn)用水戶的自主管理、自我服務。三是公司化管理模式。對于能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的小型農(nóng)田水利工程，積極推向市場，實行公司化管理，管理單位自主經(jīng)營，自負盈虧，提高管理水平。四是物業(yè)化管理模式。對于跨行政村的農(nóng)田水利工程，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府打捆招標，采取政府購買服務方式，交由第三方負責運行管理。五是農(nóng)戶自管模式。對控制面積小、受益范圍明確的小型農(nóng)田水利設(shè)施，由農(nóng)戶自主管理。井灌區(qū)大力推廣“井長制”管理模式，以單井為單位，組成一個灌溉小組，每個小組獨立核算，受益農(nóng)戶輪流做小組長，具體負責確定灌溉順序、射頻卡充值、設(shè)備維修保養(yǎng)等工作。

4）以保障農(nóng)田水利設(shè)施可持續(xù)健康發(fā)展為主線，深化運行管護資金投入機制改革。農(nóng)田水利工程維護經(jīng)費原則上由工程受益者負責籌集，各級財政給予適當補助。一是各級財政設(shè)立農(nóng)田水利工程管護專項資金，明確資金籌集渠道，并制定資金管理辦法，規(guī)范資金使用管理，確保資金及時、足額到位，使用規(guī)范合理。二是制定農(nóng)田水利設(shè)施管護考核辦法，對管護效果好的農(nóng)民（含種植大戶、聯(lián)戶、家庭農(nóng)場）、農(nóng)民專業(yè)合作組織和村集體組織等給予獎勵，鼓勵其加強工程運行管護。三是推廣財政資金購買公共服務的做法，在確保工程安全、公益屬性和生態(tài)保護的前提下，鼓勵企業(yè)、社會組織、個人競爭參與公益性水利工程的管護。

（責任編輯遲明春）

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1009-6159（2016）-08-0001-02

2016-05-03

孫福華（1978—），男，工程師