新時(shí)期跨流域調(diào)水工程的和諧建設(shè)與管理

畢重薪，李　卿

(遼寧觀音閣供水有限責(zé)任公司，遼寧 本溪 117100)

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新時(shí)期跨流域調(diào)水工程的和諧建設(shè)與管理

畢重薪，李卿

(遼寧觀音閣供水有限責(zé)任公司，遼寧 本溪 117100)

跨流域調(diào)水工程是解決水資源空間分布不均衡的重要手段，對實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，為當(dāng)?shù)靥峁┓€(wěn)定可靠的水源具有重要作用?？缌饔蛘{(diào)水工程一般涉及地域范圍廣、投資巨大，在和諧建設(shè)與管理上存在一系列問題。文章針對這些問題，積極借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出了以可持續(xù)發(fā)展及多中心自主治理思想為指導(dǎo)的跨流域調(diào)水工程和諧建設(shè)與管理的新理念。

跨流域調(diào)水；水利工程；和諧建設(shè)與管理

水是生命之源，是包括人類在內(nèi)的一切生物賴以生存的物質(zhì)條件；水還是文明之源，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類社會(huì)進(jìn)步的重要戰(zhàn)略性資源。地球上的水資源時(shí)空分布極不均勻，特別是與人口、土地乃至礦產(chǎn)資源分布的匹配性較差。水資源的上述特征是造成人類社會(huì)水資源短缺的根本原因，要解決上述問題，建設(shè)跨流域調(diào)水工程是唯一有效的工程手段。但是，由于跨流域調(diào)水工程規(guī)模的擴(kuò)大，造成了工程建設(shè)與管理過程中的一系列矛盾和問題，進(jìn)而影響到了工程效益的發(fā)揮[1]。采取有效措施，建立切合工程實(shí)際的管理機(jī)構(gòu)、實(shí)施和諧建設(shè)與管理是跨流域調(diào)水工程必須要面對的重要問題。

1　跨流域調(diào)水工程的和諧建設(shè)與管理面臨的問題

跨流域調(diào)水工程對解決水資源時(shí)空不均造成的水資源短缺起到了巨大作用，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益有目共睹。但是跨流域調(diào)水工程也因?yàn)橥顿Y大、工期長、涉及范圍廣，在立項(xiàng)、建設(shè)與運(yùn)行過程中出現(xiàn)了如下一些問題。

1.1行政協(xié)調(diào)效果不理想

任何一項(xiàng)跨流域調(diào)水工程的順利建設(shè)和運(yùn)行，都必須以區(qū)域水資源的重新配置為必要前提[2]。這種水資源的重新配置勢必會(huì)對工程區(qū)域內(nèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境造成重要影響。各個(gè)自然與行政區(qū)域必然會(huì)基于自身利益的考量而產(chǎn)生不同的，甚至是相反的利益訴求，并由此產(chǎn)生工程建設(shè)與管理中的各種人為的政策性障礙。為了保證工程建設(shè)與管理工作的順利實(shí)施，必須要進(jìn)行長期的、高難度的行政協(xié)調(diào)工作。

1.2跨流域調(diào)水工程在調(diào)度和運(yùn)行上仍存在諸多問題

許多跨流域調(diào)水工程不僅涉及到水資源的二次分配，還涉及防洪、排澇以及水質(zhì)保護(hù)等諸多問題。尤其是位于平原河網(wǎng)以及人口和工業(yè)密集區(qū)的引水工程，引水量主要依靠天然徑流，引水具有明顯的不可預(yù)知性；輸水工程沿線往往河道縱橫，輸水方向有時(shí)與排澇方向不一致；行政區(qū)之間存在眾多的控制閘閥，河渠控制水位也不盡相同；輸水線路沿線人口稠密、工業(yè)眾多，水質(zhì)控制難度較大。例如，大伙房輸水工程上游雖然采用全封閉輸水管涵，但大伙房水庫水系的污染問題也給輸水工程的水質(zhì)造成了不可預(yù)知的影響。

1.3配套工程建設(shè)滯后

跨流域調(diào)水工程是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其中的主要工程設(shè)施多為一次性建成。但是，要想使調(diào)來的水充分發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，必須要有完善的配套工程。由于部分跨流域調(diào)水工程不重視配套工程建設(shè)，相關(guān)資金落實(shí)不到位，使配套工程建設(shè)滯后，嚴(yán)重影響到調(diào)水工程的整體效益發(fā)揮。

1.4復(fù)雜的供求關(guān)系加大了工程的良性運(yùn)行難度

跨流域調(diào)水工程一般規(guī)模浩大，調(diào)水水價(jià)往往會(huì)高于調(diào)入?yún)^(qū)的供水價(jià)格。受當(dāng)前管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置等多種因素的影響，部分水資源調(diào)入?yún)^(qū)出現(xiàn)了棄用外調(diào)水的現(xiàn)象，導(dǎo)致調(diào)水工程的供水量遠(yuǎn)小于設(shè)計(jì)規(guī)模，工程能力被嚴(yán)重浪費(fèi)，并進(jìn)一步影響到工程本身的運(yùn)營管理。

2　跨流域調(diào)水工程和諧建設(shè)與管理的國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1充分發(fā)揮政府的作用

國外的跨流域調(diào)水工程在建設(shè)與管理上具有很強(qiáng)的政府行為，由政府在建設(shè)與管理中實(shí)行壟斷性經(jīng)營。例如澳大利亞政府為了建設(shè)著名的雪山工程，以國防力量為基礎(chǔ)建立了雪山工程管理局，負(fù)責(zé)具體實(shí)施調(diào)水工程建設(shè)的設(shè)計(jì)與施工，并參與工程的后期運(yùn)營管理[3]。美國允許社會(huì)資金參與跨流域調(diào)水工程集資，但不允許私人直接參與工程建設(shè)與管理。

跨流域調(diào)水工程往往具有顯著的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益，但其本身的財(cái)務(wù)效益往往不理想。因此，世界各國政府不僅重視建設(shè)與運(yùn)營管理，一般還會(huì)在投資、稅收、經(jīng)營方面的給予優(yōu)惠和扶持，建立以工程項(xiàng)目為核心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性循環(huán)系統(tǒng)。

2.2注重調(diào)水工程的論證與協(xié)商

美國的調(diào)水規(guī)劃重視多目標(biāo)開發(fā)利用，以充分發(fā)揮工程的綜合效益。在調(diào)水工程的前期論證階段，不惜投入巨大的人力和財(cái)力，對調(diào)水工程本身的環(huán)境影響進(jìn)行廣泛而深入的分析研究，并制定各種行之有效的應(yīng)對方案，減少工程的不利影響，以實(shí)現(xiàn)工程本身的最佳環(huán)境效益。決策者注意搜集各種資料并廣泛聽取各方意見，通過權(quán)衡利弊后作出切實(shí)可行的調(diào)水決策[4]。

2.3工程建設(shè)與管理的強(qiáng)有力法律保障

跨流域調(diào)水工程不僅需要政治與經(jīng)濟(jì)方面的措施，更需要強(qiáng)有力的法律保障。世界各國普遍重視跨流域調(diào)水領(lǐng)域的法律建設(shè)，從工程建設(shè)、運(yùn)行調(diào)度、水資源分配乃至水事糾紛等方面均形成了比較完善的法律或具有同等效力的文件，為跨流域調(diào)水工程的和諧建設(shè)與管理提供了重要的法律保障。例如，澳大利亞政府就在雪山工程實(shí)施前通過了一部專門的《雪山水電法》。

2.4積極實(shí)施現(xiàn)代化管理

先進(jìn)、科學(xué)的管理是一項(xiàng)水利工程充分發(fā)揮效益的必要條件[5]。水利工程管理發(fā)達(dá)的國家均十分重視跨流域調(diào)水工程管理中現(xiàn)代化技術(shù)和管理設(shè)備的運(yùn)用，再輔以高素質(zhì)的管理人員，通過建立現(xiàn)代化的控制管理系統(tǒng)，隨時(shí)掌握工程運(yùn)行情況，提高工程管理水平，實(shí)現(xiàn)工程效益的最大化。

3　流域調(diào)水工程的和諧建設(shè)與管理的實(shí)施方略

3.1秉承多中心治理思想

多中心治理思想最早由美國學(xué)者奧斯特羅姆夫婦提出，其八項(xiàng)治理原則對工程管理具有重要的借鑒和指導(dǎo)價(jià)值：一是對分享資源單位的邊界進(jìn)行清晰界定；二是確定與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相適應(yīng)的占用和供應(yīng)原則；三是集體公共選擇原則；四是積極構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制；五是建立完善、公平的制裁機(jī)制；六是構(gòu)建低成本沖突協(xié)調(diào)機(jī)制；七是構(gòu)建普遍認(rèn)可的組織權(quán)威；八是建立有效的治理組織結(jié)構(gòu)。國內(nèi)外大量的工程實(shí)踐證明，多中心治理是解決跨流域調(diào)水工程中矛盾和利益沖突，實(shí)施和諧建設(shè)與管理的較好機(jī)制[6]。

3.2加快制定相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)

基于傳統(tǒng)管理體制的自然延伸和影響，目前我國在水利監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭械氖橇饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。跨流域調(diào)水管理顯然已經(jīng)超出了這種管理體制范疇，因此急須修改和制定與之相適應(yīng)的法律文件，使跨流域調(diào)水的工程建設(shè)和運(yùn)行管理做到有法可依。特別是應(yīng)該積極借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，從法律層面明確跨流域調(diào)水管理機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)責(zé)范圍，以利于協(xié)調(diào)和管理流域和區(qū)域行政部門之間的利益關(guān)系，保障跨流域調(diào)水工程建設(shè)與管理的順利實(shí)施。此外，要從法律和制度層面進(jìn)行創(chuàng)新探索，不斷建立和完善水資源保護(hù)、開發(fā)和利用的領(lǐng)域的新機(jī)制。例如，全面征收水資源費(fèi)、 實(shí)施階梯式水價(jià)等。

3.3建立政府主導(dǎo)的建設(shè)管理模式

由于跨流域調(diào)水工程的建設(shè)與管理涵蓋了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多領(lǐng)域的大量問題，相關(guān)利益主體眾多，而工程本身和水資源均具有明顯的公共屬性，工程建設(shè)與管理一般應(yīng)由政府出面統(tǒng)一組織實(shí)施。只有如此，才能有效協(xié)調(diào)調(diào)水區(qū)與受水區(qū)之間的利益關(guān)系，保證工程的合理性；才能對工程建設(shè)所需要的資源和資金進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排；才能保證保證工程建成后的資源配置，實(shí)現(xiàn)工程的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益[7]。

3.4加強(qiáng)調(diào)水工程的控制

對跨流域調(diào)水工程建設(shè)進(jìn)行控制是世界各國相關(guān)法律的重要內(nèi)容。我國要防止跨流域調(diào)水工程領(lǐng)域的盲目建設(shè)，必須要借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過法律和制度措施規(guī)范跨流域調(diào)水工程規(guī)劃和建設(shè)。鑒于我國管理體制與國外有顯著不同，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并不能直接采用，但仍然可以為我們提供參考和借鑒。首先，跨流域調(diào)水項(xiàng)目工程浩大、影響深遠(yuǎn)，不同于普通的取用水項(xiàng)目。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)跨流域調(diào)水工程的取水審批，建議進(jìn)一步擴(kuò)大國家層面的審批權(quán)限。其次，要加強(qiáng)工程前期的控制工作，特別是在規(guī)劃、立項(xiàng)以及審批等階段必須要實(shí)施嚴(yán)格的水資源控制措施。再次，鑒于跨流域調(diào)水工程水資源論證缺乏規(guī)范的問題，建議要以水利部為主積極謀劃和制定針對跨流域調(diào)水的論證導(dǎo)則。最后，要積極開展跨流域調(diào)水水源區(qū)河流的累積影響評價(jià)工作。我國近年來對水資源開發(fā)利用的累積影響十分重視，但主要著眼點(diǎn)在于水利工程的疊加累積影響，而對跨流域調(diào)水的累積影響評價(jià)經(jīng)驗(yàn)仍顯不足，須要加強(qiáng)這方面的研究工作，并在實(shí)踐中逐步積累經(jīng)驗(yàn)[8]。

3.5重視運(yùn)用現(xiàn)代管理技術(shù)

隨著現(xiàn)代科技的進(jìn)步，信息技術(shù)已經(jīng)在工程建設(shè)與管理領(lǐng)域體現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢，發(fā)達(dá)國家均十分重視現(xiàn)代化技術(shù)和先進(jìn)管理設(shè)施與設(shè)備的應(yīng)用?？缌饔蛘{(diào)水工程涉及面廣、內(nèi)容繁雜，無論是建設(shè)階段還是運(yùn)行階段都需要信息化管理技術(shù)作為支撐。實(shí)踐證明，成熟的信息化系統(tǒng)能夠有效降低跨流域調(diào)水工程的投資和運(yùn)行費(fèi)用。因此，建議構(gòu)建基于信息技術(shù)的現(xiàn)代工程管理系統(tǒng)，對工程建設(shè)實(shí)施全方位、全過程管理；構(gòu)建基于信息技術(shù)的工程運(yùn)行調(diào)度管理系統(tǒng)和自動(dòng)化控制系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對用水控制和運(yùn)行調(diào)度的有效管理。

4　結(jié)　語

跨流域調(diào)水工程是重要的公益性工程，對解決我國由于水資源時(shí)空分配嚴(yán)重不均造成的水資源不足具有重要意義。跨流域調(diào)水工程均屬于大型或特大型水利工程項(xiàng)目，一般投資巨大、涉及范圍極廣，其工程建設(shè)和后期管理也包含技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等諸多領(lǐng)域的復(fù)雜問題。要保證工程的順利實(shí)施并發(fā)揮出最佳效益，必須開展與之相關(guān)的建設(shè)與管理體制研究，通過構(gòu)建適合工程實(shí)際的多中心和諧建設(shè)與管理體制，逐步推進(jìn)區(qū)域水資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)工程的良好運(yùn)行。

[1]楊云彥，凌日平.跨流域調(diào)水工程管理體制的變遷及其啟示——兼議南水北調(diào)工程管理體制[J].水利經(jīng)濟(jì)，2008，26(1):19-21.

[2]王海潮，蔣云鐘，魯帆，等.國外跨流域調(diào)水工程對南水北調(diào)中線運(yùn)行調(diào)度的啟示[J].水利水電科技進(jìn)展，2008，28(2):79-83.

[3]李學(xué)森，于程一，李果峰.澳大利亞雪山調(diào)水工程管理綜述[J].人民長江，2008，39(6):109-110.

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[5]謝成玉，王國志.對跨流域調(diào)水工程運(yùn)行管理體制的思考[J].中國水利，2013(20):11-12，46.

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[7]朱記偉，蔣雅麗.國內(nèi)外跨流域調(diào)水工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].陜西水利，2016(1):55-56.

[8]劉強(qiáng)，殷大聰.國外跨流域調(diào)水管理對我國水資源配置的啟示[J].人民長江，2011，42(18):111-116，121.Harmonious construction and management of the cross-basin diversion project in the new period

BI Chongxin，LI Qing

(LiaoningGuanyingeWaterSupplyCo.,LTD.,Benxi117100,China)

Cross-basin diversion project is an important means to balance the spatial distribution of the water resource.It plays an important role in the optimal allocation of water resources and providing reliable and stable water resource for the local. Cross-basin diversion project generally involves a wide range of areas and huge investment so that there is a series of problems in the harmonious construction and management. Aiming at these problems and actively learning from foreign experience, this paper puts forward a new concept of cross-basin water diversion project harmonious construction and management guided by sustainable development and multi-center independent governance.

cross-basin diversion; hydraulic engineering; harmonious construction and management

畢重薪(1982-)，男，工程師， 主要從事水利工程管理方面的工作。

李卿(1982-)，女，工程師， 主要從事水利工程管理方面的工作。

TV68

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2096-0506(2016)09-0042-03