大連市農(nóng)業(yè)(灌區(qū))水價(jià)綜合改革研究

張曉磊

(1．遼寧江河水利水電新技術(shù)設(shè)計(jì)研究院，遼寧 沈陽 110003；2.遼寧省水利水電科學(xué)研究院，遼寧 沈陽 110003)

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大連市農(nóng)業(yè)(灌區(qū))水價(jià)綜合改革研究

張曉磊1,2

(1．遼寧江河水利水電新技術(shù)設(shè)計(jì)研究院，遼寧 沈陽 110003；2.遼寧省水利水電科學(xué)研究院，遼寧 沈陽 110003)

在分析大連市水資源緊缺、灌區(qū)工程老化失修、灌溉水利用效率低等問題基礎(chǔ)之上，基于大連市英那河灌區(qū)典型研究，通過學(xué)習(xí)國內(nèi)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)灌區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合大連實(shí)際，探索并研究出符合大連市實(shí)際情況的農(nóng)業(yè)(灌區(qū))水價(jià)綜合改革體系框架，最后就大連市農(nóng)業(yè)(灌區(qū))水價(jià)綜合改革取得的研究成果提出幾點(diǎn)建議及對策。

改革；產(chǎn)權(quán)；量水計(jì)量；水權(quán)

1　研究背景

近年來大連市水資源緊缺的壓力日益劇增，為了緩解當(dāng)前水資源緊張的局面，大連市英那河灌區(qū)自2001年以來，根據(jù)政府宏觀調(diào)控，大量灌溉水資源調(diào)配供給大連市城市生活和工業(yè)用水，農(nóng)業(yè)灌溉水資源量急劇下降，灌溉保證率降低。2015年，受大旱影響，大連市供水壓力增大，英那河灌區(qū)通過減少灌溉面積縮減農(nóng)業(yè)灌溉水量以保證大連市水資源供給。

2　英那河灌區(qū)運(yùn)行中存在的突出問題

2.1政府宏觀調(diào)控減少灌溉水資源的供給，將影響糧食安全生產(chǎn)

英那河灌區(qū)通過減少灌溉面積縮減農(nóng)業(yè)灌溉水量以保證大連市水資源供給。給予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，這樣做將會(huì)影響灌區(qū)的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，制約地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也會(huì)對國家糧食安全產(chǎn)生不利影響，另外，也不利于灌區(qū)的長效運(yùn)行與發(fā)展。

2.2工程配套不完善，灌溉水利用率低

灌區(qū)灌溉方式落后、工程老化失修、配套設(shè)施不全，灌溉水利用率低，末級(jí)渠系未配套量水設(shè)施，大水漫灌現(xiàn)象較為嚴(yán)重，造成灌溉水資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.3末級(jí)渠系管護(hù)主體缺位，維修、管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足

末級(jí)渠系田間工程所有者主體缺位、部分工程管護(hù)責(zé)任不明、經(jīng)營管理不善，導(dǎo)致工程供水能力衰減，灌溉面積嚴(yán)重萎縮，從而無法保證末級(jí)渠系良性運(yùn)行。同時(shí)，灌區(qū)末級(jí)渠系工程建設(shè)及管理資金投入不足，未形成長效資金投入機(jī)制。

2.4水價(jià)太低，難以維持灌區(qū)良性運(yùn)行與發(fā)展

英那河灌區(qū)水價(jià)的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.03元/m3，并且已經(jīng)執(zhí)行了多年,定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過低,不利于灌區(qū)水利工程的可持續(xù)利用；同時(shí)，該水價(jià)形成機(jī)制早已經(jīng)不能滿足灌區(qū)自身運(yùn)營、發(fā)展的空間，更難以適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的需求。

3　大連市水價(jià)綜合改革主要研究內(nèi)容

基于大連市英那河灌區(qū)運(yùn)行過程中存在的問題，并結(jié)合大連市水資源緊缺的局面、灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際及大連市政府貫徹建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的要求，確定了大連市水價(jià)綜合改革的主要研究內(nèi)容。具體包括末級(jí)渠系田間工程產(chǎn)權(quán)制度及管理模式研究，灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)研究，灌區(qū)田間用水計(jì)量體系研究，農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)測算方法與水費(fèi)征收辦法研究，水權(quán)及水權(quán)交易方法與途徑探索研究等五個(gè)方面。

4　取得的研究成果

4.1推進(jìn)末級(jí)渠系工程產(chǎn)權(quán)制度及管理模式改革，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，落實(shí)管護(hù)主體

提出了末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)實(shí)行“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”改革模式。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理模式具有實(shí)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算、獨(dú)立法人地位，是真正屬于農(nóng)民自己的管水組織；有利于完善灌區(qū)治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化水資源管理中民主協(xié)商和市場機(jī)制的作用[1]；明晰末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)歸屬，能真正做到落實(shí)管護(hù)主體責(zé)任等優(yōu)勢。

改革的具體實(shí)施步驟：首先，由政府組織聘請?jiān)u估機(jī)構(gòu)對末級(jí)渠系(斗、農(nóng)渠)田間工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)評估。其次，成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，落實(shí)管護(hù)主體。試點(diǎn)英那河灌區(qū)具體組建實(shí)施用水者協(xié)會(huì)時(shí)，是在“自愿互利、合理劃分，因地制宜、分類指導(dǎo)，政府指導(dǎo)、依法建立”的原則及前提下，以行政邊界為基礎(chǔ)，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元的用水者協(xié)會(huì)，以支渠為組建單位，成立協(xié)會(huì)下屬分會(huì)，按照村民組劃分用水者小組。最后，由政府將末級(jí)渠系田間工程產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)通過簽訂正式合同的形式移交給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，并頒發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證書，做到了明晰產(chǎn)權(quán)歸屬。

4.2建立灌區(qū)田間用水計(jì)量體系，實(shí)現(xiàn)量水計(jì)量

提出了英那河灌區(qū)量水體系的建設(shè)原則、目標(biāo)、監(jiān)測點(diǎn)布置和具體模式。在因地制宜、經(jīng)濟(jì)實(shí)用的原則下，以實(shí)現(xiàn)總量控制、定額管理和終端計(jì)量為目標(biāo)，在干渠與支渠分界點(diǎn)設(shè)置量水設(shè)備，由英那河灌區(qū)管理局負(fù)責(zé)管理，末級(jí)渠系量水，斗渠直接進(jìn)地情況下的量水精確到斗渠，農(nóng)渠進(jìn)地精確到農(nóng)渠。根據(jù)量測方法的不同，渠系量水模式可分為干、支、斗、農(nóng)渠，全部采用人工量測的人工計(jì)量模式；骨干渠道采用自動(dòng)計(jì)量，末級(jí)渠系采用人工測量的半自動(dòng)化計(jì)量模式；干、支、斗、農(nóng)渠全部采用自動(dòng)化量測的全自動(dòng)計(jì)量模式。

4.3灌區(qū)推行“終端水價(jià)”，并建立“三公開、一到戶”的透明水費(fèi)征收管理辦法

對于水利工程供水價(jià)格的測算，主要按照“補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)”的原則，并根據(jù)供水成本、費(fèi)用及市場供求的變化情況適時(shí)調(diào)整[2]。根據(jù)灌區(qū)運(yùn)行管理特點(diǎn)，且要保障末級(jí)渠系的良性運(yùn)行，大連市農(nóng)業(yè)灌區(qū)將推行終端水價(jià)，即灌區(qū)農(nóng)戶承擔(dān)的水價(jià)包括國有水利工程供水價(jià)格和農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系水價(jià)。國有水利工程供水的水價(jià)測算以灌區(qū)斗渠引水口以上的部分為基準(zhǔn)，末級(jí)渠系水價(jià)是利用群眾管理的斗渠及其以下的供水渠道和設(shè)施，輸水到農(nóng)戶發(fā)生的合理的單方水費(fèi)用。其中，國有水利工程供水費(fèi)用組成包括灌區(qū)供水人工成本、灌區(qū)供水公用費(fèi)用、水利工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、水資源費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)和大修費(fèi)等費(fèi)用。農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系供水費(fèi)用原則上由末級(jí)渠系供水合作組織為供水發(fā)生的合理的末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用、配水人員勞務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用等3部分組成。

實(shí)施水價(jià)改革后，用水者協(xié)會(huì)根據(jù)用水戶—用水小組—用水協(xié)會(huì)—供水單位(或供水公司)的水費(fèi)征收流程征收水費(fèi)。水費(fèi)收取后實(shí)行“水量公開、水價(jià)公開、水費(fèi)公開、開票到戶”的三公開一到戶，做到公開透明。在只能實(shí)現(xiàn)計(jì)量到斗渠或者計(jì)量到農(nóng)渠的地區(qū)，用總體按量、分戶按面積的計(jì)費(fèi)方式，平均分?jǐn)偟矫恳粦簦缓蟀捶绞召M(fèi)。

4.4提出建立灌區(qū)水權(quán)制度及切實(shí)可行的水權(quán)分配與水權(quán)交易方法

英那河灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水的所有權(quán)仍為國家所有，使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)屬于用水戶。政府和灌區(qū)根據(jù)區(qū)域用水總量控制和水資源分配等給用水戶配置初始水權(quán)，賦予水權(quán)并通過頒發(fā)相關(guān)證書等形式確認(rèn)水權(quán)分配。在政府監(jiān)管下成立水權(quán)交易中介，交易主體雙方在經(jīng)過申請登記-審批和信息發(fā)布-查詢接洽-確定交易方式-簽約成交-結(jié)算交割等程序?qū)崿F(xiàn)水權(quán)的交易。水權(quán)價(jià)格通過供水成本及相關(guān)費(fèi)用的測算-交易雙方協(xié)商-價(jià)格聽證-報(bào)上級(jí)價(jià)格主管部門審批等程序制定。具體水權(quán)交易時(shí)，可采用用水戶交易模式、協(xié)會(huì)交易模式、灌區(qū)交易模式或混合交易模式。

4.5建立農(nóng)業(yè)灌溉用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

首先要落實(shí)補(bǔ)貼資金來源、明確補(bǔ)貼對象、確定補(bǔ)貼形式、制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)補(bǔ)貼來源可分為政府補(bǔ)貼和灌區(qū)補(bǔ)貼。各地要全面統(tǒng)籌財(cái)政安排的水管體制改革“兩費(fèi)”，農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)、農(nóng)田水利工程設(shè)施維護(hù)修養(yǎng)補(bǔ)助、高揚(yáng)程灌區(qū)揚(yáng)提水電費(fèi)補(bǔ)貼、有關(guān)農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金等。補(bǔ)貼的對象可以是灌區(qū)管理單位、用水者協(xié)會(huì)，也可以是農(nóng)戶。不管補(bǔ)貼對象是誰，最終均體現(xiàn)在執(zhí)行水價(jià)上，即補(bǔ)貼受益者為農(nóng)戶。補(bǔ)貼形式分為明補(bǔ)和暗補(bǔ)。明補(bǔ)即收取水費(fèi)后，現(xiàn)金形式返還給農(nóng)戶。暗補(bǔ)即直接降低水價(jià)，成本不足部分由國家直接撥付經(jīng)費(fèi)給灌區(qū)。根據(jù)現(xiàn)行水價(jià)和測算水價(jià)之間的差距，執(zhí)行水價(jià)可以分設(shè)若干階段，逐步提高，每一階段執(zhí)行水價(jià)與測算水價(jià)之差即為補(bǔ)貼水價(jià)。

其次要確定獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)來源，確定獎(jiǎng)勵(lì)方式、明確獎(jiǎng)勵(lì)對象及獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)的授予人可分為政府獎(jiǎng)勵(lì)、灌區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)和協(xié)會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)，根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)來源可分為政府撥付、水費(fèi)提取和水權(quán)交易獲利等。明補(bǔ)可以算為一種獎(jiǎng)勵(lì)方式。在英那河灌區(qū)，水價(jià)改革獎(jiǎng)勵(lì)對象主要有灌區(qū)管理局、用水者協(xié)會(huì)和用水戶個(gè)人。 獎(jiǎng)勵(lì)方式分為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)、物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合三種形式。對于集體以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)體現(xiàn)在增加工程項(xiàng)目投資，優(yōu)先實(shí)行節(jié)水改造等；對于個(gè)人，以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為主。 獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)由獎(jiǎng)勵(lì)頒發(fā)單位自行制定。根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)頒發(fā)部門獎(jiǎng)勵(lì)基金狀況而定，同時(shí)，根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)對象所取得的成績而定。

5　建議對策

5.1加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和部門溝通

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革涉及多個(gè)不同的職能部門和不同層次的部門。在實(shí)施水價(jià)綜合改革之前，需要制定詳細(xì)的實(shí)施方案，明確改革時(shí)間和技術(shù)路線，細(xì)化年度改革目標(biāo)，改革任務(wù)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全工作機(jī)制，明確各個(gè)部門的職責(zé)分工，先建機(jī)制，后建工程。同時(shí)，加強(qiáng)發(fā)改、財(cái)政、物價(jià)、水利等部門之間的協(xié)作，形成合力，保障水價(jià)綜合改革的順利實(shí)施。

5.2國家應(yīng)大力投入末級(jí)渠系工程及其配套工程建設(shè)

盡管在水價(jià)綜合改革研究中，末級(jí)渠系工程及其配套工程的建設(shè)納入水價(jià)核算成本，在實(shí)行改革后，灌區(qū)應(yīng)實(shí)現(xiàn)自運(yùn)行，無須國家再增加投入。但在水價(jià)改革初期，價(jià)格提高幅度不宜過大，國家投入經(jīng)費(fèi)建設(shè)可減少末級(jí)渠系核算成本，降低水價(jià)；另一方面，國家投入可作為一種補(bǔ)貼機(jī)制，完善水價(jià)綜合改革的制度建設(shè)，使水價(jià)改革更為合理、可行。

5.3政府在水價(jià)綜合改革中要發(fā)揮服務(wù)職能

末級(jí)渠系工程產(chǎn)權(quán)體制改革不能局限于明晰產(chǎn)權(quán)，還要遵循公共經(jīng)濟(jì)規(guī)律，根據(jù)水利工程的不同屬性，確定管理制度[3]。政府要強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提高農(nóng)村水利工程的防洪保安能力和灌溉效率，推進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和水利基層服務(wù)體系在改革的執(zhí)行過程中應(yīng)發(fā)揮專業(yè)特長。因此，在核定人員編制的基礎(chǔ)上，政府要落實(shí)水利站人員及工作經(jīng)費(fèi)，穩(wěn)定基層水利服務(wù)體系隊(duì)伍。

5.4合理征收水資源費(fèi)

現(xiàn)有《水價(jià)辦法》中規(guī)定農(nóng)業(yè)灌溉水資源不征收水資源費(fèi)，因此，農(nóng)業(yè)灌溉水資源費(fèi)的概念更為模糊，但在水價(jià)改革中，可對此內(nèi)容加以豐富，在賦予初始水權(quán)后，當(dāng)用水量在定額范圍內(nèi)，不征收水資源費(fèi)，超出時(shí)，水行政部門可征收水資源費(fèi)，作為補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)來源。

5.5做好政策宣傳普及工作

要從用水戶受益的角度，加大宣傳力度，讓用水戶意識(shí)到水價(jià)改革的目的并不是為了將價(jià)格提升，而是解決當(dāng)前水資源緊缺，末級(jí)渠系工程難以為繼等現(xiàn)狀問題，最終受益的是用水戶自己。

5.6協(xié)會(huì)不僅要重建設(shè)還要重參與

用水者協(xié)會(huì)在實(shí)際運(yùn)行過程中，用水者協(xié)會(huì)的建立要促進(jìn)政府與用戶特別是農(nóng)民的溝通，積極鼓勵(lì)更多農(nóng)戶的民主參與，減少基層供水方腐敗，保障農(nóng)民權(quán)益，有利于政策的制訂，管理的改進(jìn)，工程的規(guī)劃建設(shè)和維護(hù)，各項(xiàng)改革措施也更易于為用戶和公眾接受。 用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行過程中，應(yīng)加大用水者協(xié)會(huì)信息透明程度，增強(qiáng)農(nóng)戶廣泛參與。同時(shí)，還要加強(qiáng)對農(nóng)民參與式灌溉管理理論和實(shí)踐知識(shí)的培訓(xùn)，使農(nóng)戶獲得必需的參與式管理知識(shí)和技能。

[1]王建平,王強(qiáng).內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社,2013.

[2]鄭通漢,王文生.水利工程供水價(jià)格核算研究[M].北京：中國水利水電出版社,2008.

[3]有維東, 李濤, 劉少芳. 推進(jìn)泰安市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思考[J]. 山東水利, 2011(11):28-29.Research of agricultural irrigation water price reform in Dalian

ZHANG Xiaolei

(1.LiaoningJiangHedesigninstituteofwaterresourcesandhydropowernewtechnology,Shenyang110003;China;2.ResearchInstituteofWaterResourcesandHydropower,Liaoningprovince,Shenyang110003,China)

The paper came to a conclusion that is adapted for agricultural irrigation water price comprehensive reform system frame in Dalian. It was drawn by analyzing some disadvantages such as the shortage of water resource, irrigation engineering of aging without repair and the low-efficiency water use and based on learning the typical Yingna river irrigation area and the advanced experience of domestic pilot irrigation. Some suggestions and tactics were put forward to the comprehensive reform achievement of agricultural irrigation water price in Dalian.

reform; property right; measuring water quality; water right

張曉磊(1984-)，男，工程師，主要從事農(nóng)田水利工程科研、設(shè)計(jì)、施工方面的工作。

F726.1

A

2096-0506(2016)09-0035-03