村莊建設(shè)規(guī)劃編制過程中常見問題探討

康 慧 蓮

(晉中市榆次區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院，山西 晉中 030600)

村莊建設(shè)規(guī)劃編制過程中常見問題探討

康 慧 蓮

(晉中市榆次區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院，山西 晉中 030600)

分析了新型城鎮(zhèn)化中村莊規(guī)劃的現(xiàn)狀，從規(guī)劃編制體系、規(guī)劃編制前期準(zhǔn)備及規(guī)劃編制過程三方面，探討了村莊建設(shè)規(guī)劃編制工作中存在的問題，并提出了針對(duì)性的解決方案，有利于提高農(nóng)村的規(guī)劃建設(shè)水平。

村莊，規(guī)劃編制，總體布局，基礎(chǔ)設(shè)施

1 新型城鎮(zhèn)化大潮中的村莊規(guī)劃

農(nóng)村是我國9億農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要載體，2013年國家城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化不只是大城市發(fā)展，也包含村鎮(zhèn)發(fā)展問題，農(nóng)村城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的必要環(huán)節(jié)。而城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，在這個(gè)過程中農(nóng)村這一形態(tài)必將長期存在，如何在這個(gè)過程中使農(nóng)村建設(shè)自然而然的融入城鎮(zhèn)，使農(nóng)民生活比原來過得更好，中央政府出臺(tái)了一系列指導(dǎo)性文件，為我們指明了方向。

2013年，中央一號(hào)文件第一次提出了要建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的奮斗目標(biāo)。習(xí)近平總書記在2013年年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“中國要強(qiáng)、農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國要富、農(nóng)民必須富；中國要美、農(nóng)村必須美。建設(shè)美麗中國，必須建設(shè)好“美麗鄉(xiāng)村”。2014年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，提出以保障農(nóng)民基本生活條件為底線，以村莊環(huán)境整治為重點(diǎn)，以建設(shè)宜居村莊為導(dǎo)向，從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，到2020年，全國農(nóng)村居民住房、飲水和出行等基本生活條件明顯改善，人居環(huán)境基本實(shí)現(xiàn)干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊的總體目標(biāo)，對(duì)村莊建設(shè)提出了“規(guī)劃先行，分類指導(dǎo)農(nóng)村人居環(huán)境治理”的要求。據(jù)此要求2015年11月24日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》，該文件針對(duì)近年來鄉(xiāng)村無規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)無序、鄉(xiāng)村規(guī)劃脫離農(nóng)村實(shí)際、實(shí)用性差等問題提出了全方位指導(dǎo)意見。

中央一系列的文件對(duì)村莊規(guī)劃提出了更精準(zhǔn)的要求，針對(duì)近年來我區(qū)村莊規(guī)劃編制情況來看，存在許多問題急需解決，以適應(yīng)時(shí)代的需要。

2 當(dāng)前村莊規(guī)劃編制過程中存在的問題

2.1 規(guī)劃編制體系問題

1)缺少上位規(guī)劃的有效指導(dǎo)。

我區(qū)是某設(shè)區(qū)市唯一的區(qū)，在該市城市總體規(guī)劃中將我區(qū)全域列入城市規(guī)劃區(qū)，并對(duì)我區(qū)272個(gè)行政村按照宜居示范村和中心村、現(xiàn)狀保留村、限制發(fā)展村、遷并進(jìn)入城市社區(qū)村四個(gè)類別進(jìn)行了分類，完全忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃。以東陽鎮(zhèn)為例，東陽鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀已與周邊的西陽、龐志、德意、北社、彭村連成一片，鎮(zhèn)總體規(guī)劃也將這幾個(gè)村并入鎮(zhèn)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃，而城市總規(guī)中將東陽鎮(zhèn)區(qū)定為城市組團(tuán)之一，對(duì)周邊這幾個(gè)村的定性是龐志村保留、西陽村遷并、德音村為宜居示范中心村、彭村北社村為限制發(fā)展村。該實(shí)例說明總規(guī)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)指引和村莊的分類定性與農(nóng)村實(shí)際有一定差距，不足以指導(dǎo)村莊規(guī)劃建設(shè)。自2009年以來我區(qū)陸續(xù)完成的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，現(xiàn)在看來，與城市總規(guī)存在體系上的矛盾。而按照城市規(guī)劃體系模式，我區(qū)是否能編制本區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃不得而知。上位規(guī)劃層次不清，定位不明，導(dǎo)致村莊規(guī)劃的編制依據(jù)不足、方向不清。

2)各種規(guī)劃期限、范圍不統(tǒng)一。

目前我區(qū)土地利用規(guī)劃期限至2020年，城市總規(guī)期限至2030年，十三五規(guī)劃期限至2020年，而我們的村莊建設(shè)規(guī)劃期限是10年，如:2015年—2025年。由于我市與區(qū)之間各自職權(quán)范圍多年沒有定論，以至于各個(gè)規(guī)劃自成體系，互不銜接，作為村莊規(guī)劃的依據(jù)缺乏權(quán)威性。編制村莊規(guī)劃時(shí)，在村莊用地、定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)等規(guī)劃中不知該以哪個(gè)為準(zhǔn)，矛盾時(shí)有發(fā)生。

2.2 規(guī)劃編制前期問題

1)編制主體和實(shí)施主體不明確。

村莊規(guī)劃的編制實(shí)施主體應(yīng)是村集體，但長期以來我們的村莊建設(shè)管理過于依賴政府部門，村集體習(xí)慣于按上級(jí)安排行事，忽略了自身的主體責(zé)任。在選擇規(guī)劃編制單位時(shí)資質(zhì)把關(guān)不嚴(yán)，缺乏有效溝通，主體地位難以體現(xiàn)。

2)忽視公共參與，沒有充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。

村里要編制規(guī)劃往往是因?yàn)橛心澄婚_發(fā)商看好某村區(qū)位優(yōu)勢(shì)或正好有個(gè)項(xiàng)目想在村里占地實(shí)施，各種條件都差不多了，苦于沒有規(guī)劃無法審批項(xiàng)目，所以就找設(shè)計(jì)單位編規(guī)劃。其出發(fā)點(diǎn)、規(guī)劃內(nèi)容限于部分村干部或開發(fā)商的想法，往往商業(yè)味太濃，忽略了村民的實(shí)際需求。而村民懵懵懂懂，感覺規(guī)劃是領(lǐng)導(dǎo)的事，上級(jí)部門的事，與己無關(guān)，參與意識(shí)不強(qiáng)，主人翁責(zé)任感不足，像看別人的畫一樣，止于欣賞。由于村民對(duì)規(guī)劃重要性的認(rèn)識(shí)不足，很難提出實(shí)質(zhì)性的意見，致使規(guī)劃方案公告流于形式，不能真正采納村民意見，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施時(shí)問題百出。所以如何能調(diào)動(dòng)起村民的積極性，大家都參與進(jìn)來，建言獻(xiàn)策，共建美好家園，才是編制規(guī)劃前實(shí)際需要解決的問題。

3)規(guī)劃經(jīng)費(fèi)缺乏保障，規(guī)劃編制捉襟見肘。

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。但由于種種原因，目前我區(qū)各村鎮(zhèn)在村莊規(guī)劃編制上缺乏穩(wěn)定的資金保障，大部分村莊規(guī)劃編制費(fèi)用都依靠開發(fā)商或項(xiàng)目單位籌集，這在一定程度上束縛了村民的話語權(quán)，導(dǎo)致規(guī)劃有失偏頗也是常有的事。近年來我區(qū)一直通過政府補(bǔ)助部分費(fèi)用的辦法推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作，但資金缺口依然巨大。

2.3 村莊規(guī)劃編制中存在的問題

1)現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料調(diào)查不完整，普遍缺少編制規(guī)劃需要的地形圖等基礎(chǔ)資料。

由于村級(jí)組織人員更迭比較頻繁，多年來不注重村莊基礎(chǔ)資料的收集保存等原因，在規(guī)劃初期現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料調(diào)查階段，很多村在土地?cái)?shù)據(jù)、人口變化、從業(yè)情況、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、住房情況等方面不能提供連續(xù)5年的數(shù)據(jù)資料，特別是人口的變化情況。

近年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)布點(diǎn)做了很大調(diào)整，原來的學(xué)校撤并了很多，部分村民為孩子上學(xué)搬離了村莊。產(chǎn)業(yè)相對(duì)單一的村莊大多數(shù)年輕人外出打工，一些村形成了事實(shí)上的空心村。而位于城邊或工業(yè)區(qū)周邊就業(yè)條件比較好的村則有大量的流動(dòng)人口聚集。還有一些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較好的村，人口發(fā)展基本遵循自然增長規(guī)律，比較穩(wěn)定，沒有太大波動(dòng)。這些大家都看在眼里，但沒有數(shù)據(jù)的積累，人口預(yù)測(cè)依據(jù)不足，人口預(yù)測(cè)結(jié)果不準(zhǔn)確，造成用地規(guī)模出現(xiàn)誤差。

一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，就目前來說我區(qū)各村實(shí)際人均建設(shè)用地面積大部分在200 m2以上，均大于國家指標(biāo)要求。做規(guī)劃時(shí)如果按現(xiàn)有人口預(yù)測(cè)必須得騰退部分用地指標(biāo)，但這是有難度的，這就導(dǎo)致人口預(yù)測(cè)數(shù)量無論哪種情況總是在增加，理由牽強(qiáng)附會(huì)，或者僅僅為滿足指標(biāo)要求而反算人口。這與城鎮(zhèn)化趨勢(shì)是相悖的，是不切實(shí)際的。

2)村域空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過于宏觀，缺乏依據(jù)，無針對(duì)性，比較牽強(qiáng)。

縱觀我區(qū)現(xiàn)已完成的近30個(gè)村莊規(guī)劃，無一例外均將大量的村域用地劃分為觀光農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)區(qū)等等。聽起來高大上，實(shí)際上缺乏調(diào)查了解，脫離了村莊實(shí)際。不是每個(gè)村莊都適合搞旅游，搞農(nóng)家樂的，也不是每個(gè)村莊都有那么多資源搞特色產(chǎn)業(yè)，即便有，是養(yǎng)殖，農(nóng)產(chǎn)品加工，林果，還是蔬菜?？傄槍?duì)不同的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，不同的區(qū)位條件詳細(xì)規(guī)劃，不能一概而論。這樣的規(guī)劃對(duì)村民來說就是看不懂，沒有用。

3)村莊建設(shè)規(guī)劃總體布局過度城市化，忽略了農(nóng)村的實(shí)際需求，破壞了原有的自然風(fēng)貌。

我區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況是20多年來一直沒有進(jìn)行宅基地審批，很多的年輕人到了結(jié)婚年齡卻沒有婚房，部分條件較好的在城里買房，而大部分則與父母擠在一個(gè)院子里，引發(fā)諸多矛盾，這是各村普遍存在的現(xiàn)象。為了解決這個(gè)難題，很多村委組織積極想辦法，希望能夠規(guī)劃出一塊地來解燃眉之急，實(shí)力比較雄厚的村則希望通過規(guī)劃徹底改善村民的居住環(huán)境。問題是用地指標(biāo)是不能逾越的紅線，于是想出了蓋樓的好辦法，就像城里的小區(qū)一樣，各種功能齊全，可放在這里很不協(xié)調(diào)，村莊規(guī)劃走入了誤區(qū)。主要表現(xiàn)在樓層太高，打亂了村民有天有地的居住習(xí)慣，違背了人們世代傳承的居住理念，過度模仿城市居住區(qū)布局格式破壞了村莊肌理，打亂了多年自然傳承下來的村莊格局，喪失了農(nóng)村原有的風(fēng)貌。更為具體的表現(xiàn)在于人上樓了，忽略了農(nóng)機(jī)具、糧食存放等農(nóng)村基本需求，沒有預(yù)留足夠的空間，形成了新的矛盾。許多隱藏民間的歷史遺存在村莊規(guī)劃建設(shè)的過程中消失殆盡，人們關(guān)于家鄉(xiāng)的記憶標(biāo)識(shí)逐漸沒落，再也回不到從前，找不到鄉(xiāng)愁。

4)基礎(chǔ)設(shè)施布局過于程式化，不切實(shí)際，實(shí)現(xiàn)的可能性小，特別是排水問題，很難徹底解決。

在農(nóng)村供水、供電等基本得到了很好的解決，在氣化山西的大格局下燃?xì)夤?yīng)也指日可待，集中供熱隨著村莊的改造建設(shè)也在逐步完善，唯有污水排放成為困擾村莊建設(shè)的老大難問題。我們的村莊分布在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地形條件千差萬別，規(guī)劃師依據(jù)地形可以將村內(nèi)的管網(wǎng)布局的很好，但排水出路是個(gè)問題，每個(gè)規(guī)劃均以一句處理后排放或遠(yuǎn)期接入市政管網(wǎng)作為結(jié)論草草結(jié)束這個(gè)命題，并沒有結(jié)合村莊環(huán)境治理、村容村貌整治、改圈改廁等實(shí)際情況重點(diǎn)研究如何徹底解決排水出路問題。這是所有的村莊建設(shè)規(guī)劃中存在的通病，需下大力氣重點(diǎn)解決。

3 解決方案及對(duì)策

3.1 明確規(guī)劃的層次，構(gòu)建系統(tǒng)的規(guī)劃編制體系

村莊規(guī)劃同樣需要堅(jiān)持體系化的基本原理，形成從宏觀到微觀的規(guī)劃編制體系和程序。就我區(qū)來說，首先應(yīng)該在城市總規(guī)框架下完善綜合統(tǒng)籌型的縣(區(qū))域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，針對(duì)城市總規(guī)確定的瀟河產(chǎn)業(yè)區(qū)(晉中)、東陽組團(tuán)、北田組團(tuán)、長凝什貼組團(tuán)的不同規(guī)模、職能和特點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)鄉(xiāng)村人口流動(dòng)趨勢(shì)，合理地確定村鎮(zhèn)分類等級(jí)體系，明確村鎮(zhèn)體系的合理結(jié)構(gòu)和空間布局，提出鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合實(shí)際對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村用地、鄉(xiāng)村風(fēng)貌、村莊整治、空間治理等統(tǒng)一規(guī)劃，分類指導(dǎo)。

3.2 整合補(bǔ)充，推動(dòng)多規(guī)合一

整合當(dāng)前正在開展的改善農(nóng)村人居環(huán)境、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、傳統(tǒng)村落保護(hù)等幾項(xiàng)與鄉(xiāng)村建設(shè)密切相關(guān)的重要工作，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與鄉(xiāng)村建設(shè)用地調(diào)整，有針對(duì)性的增加鄉(xiāng)村用地規(guī)劃、鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃、鄉(xiāng)村整治指引等內(nèi)容，推動(dòng)多規(guī)合一，有效指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制工作。

3.3 主動(dòng)介入，創(chuàng)新監(jiān)督管理機(jī)制

1)政府主管部門要改變工作方式，深入基層，切實(shí)將培訓(xùn)宣講工作開展起來，將規(guī)劃知識(shí)、規(guī)劃意識(shí)貫徹落實(shí)到千家萬戶。為村民提供切實(shí)可行的參與渠道和途徑，履行村莊規(guī)劃從編制、實(shí)施、管理全過程中的公眾參與和群眾監(jiān)督程序，廣泛聽取吸納農(nóng)村集體組織和廣大農(nóng)民的合理意見和建議，切實(shí)保證群眾對(duì)規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)，規(guī)劃編制人員應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與規(guī)劃的編制，使規(guī)劃真正具有引導(dǎo)性和可行性。

2)在選擇規(guī)劃編制單位時(shí)主管部門應(yīng)幫助村集體出謀劃策，確定合理的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，提出必要的指導(dǎo)意見，讓村集體少走彎路，充分體現(xiàn)其主體職能。

3)積極整合各渠道資金，全力推進(jìn)村莊建設(shè)規(guī)劃編制工作。

3.4 尊重地方歷史文化和傳統(tǒng)，合理規(guī)劃，提高規(guī)劃的實(shí)用性

1)創(chuàng)新規(guī)劃編制內(nèi)容。針對(duì)不同村莊以簡(jiǎn)單實(shí)用為原則，抓住主要問題，合理調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容。對(duì)農(nóng)房建設(shè)提出規(guī)劃要求，明確列出村莊整治項(xiàng)目。要注意保留村莊原始風(fēng)貌，避免大拆大建，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，保護(hù)傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)愁”文化，保護(hù)鄉(xiāng)村景觀的完整性和田園文化特色，正確引導(dǎo)鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展，塑造生態(tài)平衡的鄉(xiāng)村環(huán)境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)三位—體的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

2)深化基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村污水排放、垃圾處理等環(huán)境整治問題，充分調(diào)查研究，提出切實(shí)可行的規(guī)劃方案及實(shí)施措施，改善農(nóng)村人居環(huán)境。

4 結(jié)語

城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)必然的過程，在這個(gè)過程中把村莊規(guī)劃好、建設(shè)好，使人們能夠安居樂業(yè)是我們努力的方向，雖然其中面臨的困難和問題還很多，但是隨著規(guī)劃管理機(jī)制的不斷改革與創(chuàng)新，村民規(guī)劃意識(shí)的不斷提高，相信美麗的鄉(xiāng)村就在眼前。

[1] 趙 暉.新型城鎮(zhèn)化過程中的村鎮(zhèn)建設(shè)[DB/OL].城市中國網(wǎng)，新浪財(cái)經(jīng),2014-01-14.

[2] 全國鄉(xiāng)村規(guī)劃推進(jìn)工作電視電話培訓(xùn)材料匯編[G].2016.

Abstract: The paper analyzes village planning status in new urbanization, explores problems existing in village construction planning compilation from three aspects of planning compilation system, planning compilation preparations and planning compilation process, and finally puts forward corresponding solving methods, which will be good for improving rural village planning and construction level.

Key words: village, planning compilation, general layout, fundamental facility

Inquiry on common problems occurring in village construction planning compilation process

Kang Huilian

(JinzhongYuciUrban-RuralPlanning&DesignInstitute,Jinzhong030600,China)

2016-03-11

康慧蓮(1971- )，女，工程師

1009-6825(2016)15-0015-03

TU982.29

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