政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)研究

石 磊

(溫州城市大學(xué)(溫州廣播電視大學(xué))，浙江 溫州 325000)

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政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)研究

石 磊

(溫州城市大學(xué)(溫州廣播電視大學(xué))，浙江 溫州 325000)

論述了政府投資項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)的概念和必要性，通過(guò)構(gòu)建政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)體系，探討了更好地實(shí)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的方法，以提高政府資金的使用效率。

政府投資項(xiàng)目，跟蹤審計(jì)，工程造價(jià)，經(jīng)濟(jì)效益

隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，國(guó)家以及地方各級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)和關(guān)系到民生的各個(gè)領(lǐng)域加大了投資建設(shè)力度，政府投資的建設(shè)項(xiàng)目也越來(lái)越多。為此在確保政府投資項(xiàng)目的功能、質(zhì)量及工期的前提下，控制好工程造價(jià)，提高政府資金的使用效率，有效防止政府投資項(xiàng)目、民生工程出現(xiàn)工程腐敗等一系列問(wèn)題，就必須發(fā)揮好政府審計(jì)工作在工程建設(shè)過(guò)程中的作用。同時(shí)應(yīng)改變過(guò)去事后審計(jì)的模式，加大審計(jì)投入，引入事前介入、事中跟蹤、事后反饋的審計(jì)模式，嘗試對(duì)大中型的政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程的跟蹤審計(jì)，從而提高審計(jì)的效率和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。

1 政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)的必要性

所謂政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)，就是采用科學(xué)、有效的審計(jì)辦法，對(duì)政府投資的建設(shè)項(xiàng)目從前期決策、設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段、合同簽訂、施工過(guò)程、竣工交付、工程結(jié)算等全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和反饋的過(guò)程。

不同于一般投資項(xiàng)目，政府投資建設(shè)項(xiàng)目有著自身的特殊性，主要滿足社會(huì)公眾的需求，其項(xiàng)目往往周期長(zhǎng)、投資大、涵蓋內(nèi)容多，且具有單一性、不可轉(zhuǎn)移性和不可復(fù)制性的特點(diǎn)，建設(shè)項(xiàng)目工程管理人員的素質(zhì)也參差不齊，所以在工程實(shí)施過(guò)程中，如果缺乏監(jiān)管或監(jiān)管不嚴(yán)，往往會(huì)出現(xiàn)各種各樣復(fù)雜的問(wèn)題，容易產(chǎn)生權(quán)利尋租和腐敗行為。政府作為投資主體，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目施工、項(xiàng)目評(píng)估等方面對(duì)項(xiàng)目起決定性主導(dǎo)作用，而當(dāng)前政府審計(jì)部門由于人力和財(cái)力的不足，一般都是采用工程竣工分項(xiàng)結(jié)算后再進(jìn)行項(xiàng)目審計(jì)，不重視事前和事中的審計(jì)，這樣的事后審計(jì)只能是亡羊補(bǔ)牢，很多后果已既成事實(shí)無(wú)法改變，經(jīng)常出現(xiàn)“大樓建起來(lái)，人員倒下去”的情況，造成經(jīng)濟(jì)和人才的損失，還會(huì)產(chǎn)生不良的社會(huì)影響。而全過(guò)程的跟蹤審計(jì)與其他的審計(jì)方法不同之處在于將原來(lái)的靜態(tài)審計(jì)發(fā)展為動(dòng)態(tài)審計(jì)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，將審計(jì)的監(jiān)督職能發(fā)揮在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段中，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的合法合規(guī)、造價(jià)控制、質(zhì)量控制、單位及人員職責(zé)履行情況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，通過(guò)持續(xù)監(jiān)督、適時(shí)評(píng)價(jià)和及時(shí)反饋，把問(wèn)題和隱患扼殺在搖籃中，能有效的監(jiān)督財(cái)政資金的管理使用，減少損失浪費(fèi)，提高資金使用效益，同時(shí)能最大限度的發(fā)揮審計(jì)部門的“免疫功能”，完善傳統(tǒng)的審計(jì)方式，在推進(jìn)政府工作的流程優(yōu)化、效率提高和制度完善等方面，能積極有效發(fā)揮審計(jì)部門的保障和促進(jìn)作用。

2 政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的體系構(gòu)建

政府投資的工程項(xiàng)目形式多種多樣，全過(guò)程跟蹤審計(jì)的范圍幾乎覆蓋了工程項(xiàng)目全過(guò)程的各個(gè)階段，其涉及的知識(shí)面非常專業(yè)、綜合性也較強(qiáng)。構(gòu)建好科學(xué)、高效政府投資建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程跟蹤審計(jì)體系，能使審計(jì)工作按照科學(xué)合理的軌道有序運(yùn)轉(zhuǎn)，減少審計(jì)人力和財(cái)力的投入，提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量。

2.1 政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)實(shí)施的三個(gè)層面

在跟蹤審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員結(jié)合政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)以及相關(guān)的法律、法規(guī)的要求，收集與審計(jì)對(duì)象相關(guān)的、可靠的的審計(jì)資料，對(duì)有效的審計(jì)信息進(jìn)行加工、分析、整理，從工程項(xiàng)目的管理、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)三個(gè)層面橫向?qū)嵤徲?jì)。

管理審計(jì)主要是督促項(xiàng)目建設(shè)單位建立完善的工程管理制度以及評(píng)估相應(yīng)管理流程的實(shí)施情況，并對(duì)工程項(xiàng)目的各個(gè)階段的工作開(kāi)展的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查。

技術(shù)審計(jì)主要是對(duì)工程項(xiàng)目的各個(gè)階段技術(shù)性文件進(jìn)行審查，如立項(xiàng)資料、設(shè)計(jì)圖紙、技術(shù)方案、變更文件等，著重對(duì)其中涉及工程技術(shù)的部分進(jìn)行評(píng)價(jià)，將在跟蹤審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)回饋給被審計(jì)單位，并且提出糾正和改進(jìn)建議。

經(jīng)濟(jì)審計(jì)主要是審計(jì)工程項(xiàng)目全過(guò)程中與造價(jià)有關(guān)的活動(dòng)，是政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的最關(guān)鍵的層面。重點(diǎn)對(duì)投資估算、設(shè)計(jì)概算、招標(biāo)控制價(jià)、工程量清單、聯(lián)系單變更以及竣工結(jié)算進(jìn)行審計(jì)。在決策立項(xiàng)階段主要審查投資估算，為主管部門決策提供依據(jù)；設(shè)計(jì)階段主要對(duì)設(shè)計(jì)概算和設(shè)計(jì)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，防止建設(shè)單位私自擴(kuò)大規(guī)模和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，為后續(xù)造價(jià)管理打下基礎(chǔ)；招投標(biāo)階段主要審查招標(biāo)控制價(jià)、工程量清單、所使用材料是否超規(guī)格超標(biāo)準(zhǔn)以及合同的管理；施工階段主要審核工程聯(lián)系單的費(fèi)用簽證；竣工交付階段主要是對(duì)工程結(jié)算進(jìn)行審查，然后對(duì)工程項(xiàng)目整體進(jìn)行審計(jì)。

2.2 政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的實(shí)施過(guò)程

政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的實(shí)施過(guò)程可以按施工的流程，分成三個(gè)部分，分別為開(kāi)工前審計(jì)、施工過(guò)程審計(jì)、竣工審計(jì)。然后再按照三個(gè)部分各自特點(diǎn)以及不同階段確定不同的審計(jì)內(nèi)容。

2.2.1 開(kāi)工前的跟蹤審計(jì)

開(kāi)工前的跟蹤審計(jì)是指從項(xiàng)目策劃立項(xiàng)到項(xiàng)目開(kāi)工這個(gè)階段進(jìn)行的過(guò)程審計(jì)，可按工程項(xiàng)目前期決策和施工前準(zhǔn)備這兩方面來(lái)進(jìn)行審計(jì)。具體包括決策立項(xiàng)審計(jì)、設(shè)計(jì)審計(jì)、招投標(biāo)審計(jì)、合同審計(jì)、施工準(zhǔn)備審計(jì)等。其中決策立項(xiàng)審計(jì)主要是對(duì)項(xiàng)目可行性研究的組織過(guò)程和研究結(jié)果的真實(shí)性、完整性和科學(xué)性進(jìn)行審査，減少投資決策的失誤；然后再對(duì)決策程序的民主化、科學(xué)化進(jìn)行審查。設(shè)計(jì)審計(jì)主要是對(duì)方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理工作的質(zhì)量及績(jī)效進(jìn)行的審計(jì)和評(píng)價(jià)。做好項(xiàng)目開(kāi)工前跟蹤審計(jì)，對(duì)于防止錯(cuò)誤的決策和確保項(xiàng)目目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)具有非常重要的意義。

2.2.2 施工過(guò)程的跟蹤審計(jì)

施工過(guò)程的跟蹤審計(jì)是指以設(shè)計(jì)文件、招標(biāo)文件、施工合同、管理制度和建設(shè)法規(guī)規(guī)范等文件為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度、安全等施工的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，特別是設(shè)計(jì)變更費(fèi)用的審核，將影響整個(gè)項(xiàng)目的最終造價(jià)。

2.2.3 竣工階段的跟蹤審計(jì)

工程竣工驗(yàn)收合格后的審計(jì)跟以往的審計(jì)沒(méi)太多的區(qū)別，主要還是對(duì)各項(xiàng)工程進(jìn)行單獨(dú)結(jié)算，匯總后再集中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審計(jì)。但是這個(gè)階段的跟蹤審計(jì)應(yīng)對(duì)以下重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行審核評(píng)估：核查竣工驗(yàn)收資料是否真實(shí)以及有否備案留存，工程驗(yàn)收手續(xù)是否完備，竣工結(jié)算資料是否真實(shí)、準(zhǔn)確和有無(wú)遺漏(特別是取消的項(xiàng)目是否已經(jīng)核減)，最終還要對(duì)交付使用的固定資產(chǎn)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)。

2.3 政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的實(shí)施步驟

1)成立跟蹤審計(jì)小組，配備財(cái)務(wù)、審計(jì)、建筑工程等專業(yè)人員。2)根據(jù)待審項(xiàng)目的實(shí)際情況和政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，分階段編制詳細(xì)切實(shí)可行的實(shí)施計(jì)劃，并根據(jù)審計(jì)進(jìn)度適時(shí)調(diào)整。3)在全過(guò)程跟蹤審計(jì)的過(guò)程中，熟悉現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境，全面搜集審計(jì)項(xiàng)目的各項(xiàng)資料，同時(shí)要確保其真實(shí)可靠性，為后續(xù)的竣工審計(jì)打下良好的基礎(chǔ)。4)根據(jù)跟蹤審計(jì)計(jì)劃，對(duì)項(xiàng)目各個(gè)階段的重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督、審計(jì)和評(píng)價(jià)，將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題根據(jù)嚴(yán)重程度及時(shí)反饋給被審計(jì)單位相應(yīng)職級(jí)的部門和人員，避免和減少損失。5)整理全過(guò)程跟蹤審計(jì)的資料，督促落實(shí)問(wèn)題的整改情況，并出具全過(guò)程審計(jì)報(bào)告。

3 如何更好實(shí)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)

政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)跟以往的竣工審計(jì)有著很大的不同，做好全過(guò)程跟蹤審計(jì)，可以督促建設(shè)參與方加強(qiáng)工程管理，降低工程造價(jià)，提高工程項(xiàng)目質(zhì)量和政府投資資金的使用效益，同時(shí)將對(duì)建設(shè)項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制、預(yù)防和減少腐敗的滋生等方面起到很重要的作用。如何更好實(shí)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)，需要做好以下方面：

1)轉(zhuǎn)變政府審計(jì)職能部門的理念，改變已有的竣工審計(jì)的模式，理順全過(guò)程跟蹤審計(jì)的模式，增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性。2)引導(dǎo)項(xiàng)目審計(jì)人員明確自己的工作定位，改進(jìn)原先事后審計(jì)的工作方式以適應(yīng)全新的跟蹤審計(jì)流程，作為監(jiān)督者嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目參與各方的工作，遵守“到位而不越位，參與而不干預(yù)”的原則。3)加強(qiáng)全過(guò)程跟蹤審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)，注重參審人員的素質(zhì)培養(yǎng)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在培養(yǎng)提高審計(jì)專業(yè)知識(shí)的同時(shí)還要加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)的管理經(jīng)驗(yàn)和工程專業(yè)技術(shù)知識(shí)。4)加強(qiáng)工程參與各方對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)重要性的認(rèn)識(shí)，使其理解全過(guò)程跟蹤審計(jì)的工作定位與工作方式，改進(jìn)工作程序與方法，配合做好全過(guò)程跟蹤審計(jì)的相關(guān)工作。5)結(jié)合政府投資工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，狠抓全過(guò)程跟蹤審計(jì)各個(gè)階段的重點(diǎn)工作，特別是設(shè)計(jì)階段圖紙優(yōu)化，招投標(biāo)階段的清單、標(biāo)文及合同的審查，施工階段的設(shè)計(jì)變更、價(jià)格簽證等重點(diǎn)事項(xiàng)的跟蹤審計(jì)。6)制定好相關(guān)的審計(jì)制度，構(gòu)建好審計(jì)運(yùn)行機(jī)制，加大審計(jì)人力及財(cái)力的投入，對(duì)參與項(xiàng)目的各方中存在的缺位、越位及自身角色定位不準(zhǔn)確的現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)糾正，確實(shí)的落實(shí)各方的職責(zé)，提高審計(jì)的評(píng)價(jià)職能。7)協(xié)調(diào)好工程參與各方的工作，加強(qiáng)與監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位和工程管理部門人員的溝通，爭(zhēng)取各方的理解。

政府投資工程項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)并不是要削弱項(xiàng)目管理人員的權(quán)力或是給他們的工作帶來(lái)麻煩，而是幫助在建項(xiàng)目完善和規(guī)范工作流程并給予切實(shí)可行的建議。審計(jì)人員根據(jù)審計(jì)事項(xiàng)的重要性水平,對(duì)政府建設(shè)工程項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行判斷，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高的環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，及時(shí)提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，讓建設(shè)參與方能及時(shí)糾正存在的問(wèn)題，提高建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，使建設(shè)實(shí)施有序運(yùn)行，達(dá)到綜合效益的最大化。

[1] 周和生,尹貽林.政府投資項(xiàng)目全生命周期項(xiàng)目管理[M].天津：天津大學(xué)出版社,2010.

[2] 曹慧明.建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[3] 史慧英.對(duì)A科研大樓實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)的研宄[D].北京：中國(guó)海洋大學(xué),2008.

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[5] 孫 威.高?；?xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的研宄與應(yīng)用[D].南京：南京理工大學(xué)，2011.

Study on whole-process follow-up auditing of government-invested project

Shi Lei

(City University of Wenzhou(Wenzhou Radio and Television University), Wenzhou 325000, China)

The thesis discusses the whole-process follow-up auditing concept and necessity of the government-invested project. Through building whole-process follow-up auditing system of government-invested project, it explores whole-process follow-up auditing methods of government-invested project, with a view to improve governmental funds using efficiency.

government-invested project, follow-up auditing, engineering cost, economic benefit

1009-6825(2016)34-0220-02

2016-09-25

石 磊(1982- )，男，高級(jí)工程師

F239

A