城中村改造規(guī)劃中的利益平衡

趙 旭 花

(晉城市規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 晉城 048000)

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城中村改造規(guī)劃中的利益平衡

趙 旭 花

(晉城市規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 晉城 048000)

介紹了晉城市城中村的基本情況與改造模式，并以晉城市蘭花路片區(qū)城中村改造規(guī)劃為例，分析了該片區(qū)規(guī)劃改造的利益主體，并提出了其規(guī)劃改造設(shè)計思路與方案，指出以利益協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建推進城中村改造，是未來城市解決城中村問題的根本途徑。

城中村，利益主體，改造規(guī)劃，設(shè)計理念

1 晉城市城中村概況

1.1 城中村定義

城中村是城市化進程中出現(xiàn)的一種特有的現(xiàn)象。從狹義上說，是指農(nóng)村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。從廣義上說，是指在城市高速發(fā)展的進程中，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。從客觀上來說，是我國城市化進程的快速發(fā)展的結(jié)果。從主觀上來說，是我國城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)所造成的，這也是深層次的制度原因。

1.2 晉城市城中村基本情況

晉城中心城市現(xiàn)有城中村(含村莊型社區(qū))165個，涉及戶數(shù)約4.8萬戶，人口約15.3萬人，村莊平均人口約924人；現(xiàn)狀建設(shè)用地約2 041 hm2，村莊平均建設(shè)用地約12.4 hm2，人均建設(shè)用地約134 m2。城中村改造是進一步改善群眾居住環(huán)境，解決城鄉(xiāng)并存的二元結(jié)構(gòu)，拓展城市發(fā)展空間，推進城市化進程，增強中心城市的承載力、凝聚力和輻射帶動力，以及全面提升城市品位的必由之路。

1.3 晉城市城中村改造模式

晉城市提出“政府監(jiān)管、村為主體、自我改造、自求平衡”的城中村改造新模式，具體做法是：發(fā)揮村(居)委改造的主動性，調(diào)動群眾參與改造的積極性，運營城市土地資產(chǎn)，對城中村統(tǒng)一規(guī)劃，拆舊建新，以高代低，集約利用。土地實行拆建分離，除回遷安置用地外，一律公開出讓，出讓所得返還村組織，用于改造工程，這也能克服拆遷成本大、改造資金缺等現(xiàn)實困難，從而保證城中村改造的良性運轉(zhuǎn)。

2 三村改造前期分析

2.1 規(guī)劃背景

大嶺頭村、小劉家川村、棗園村位于晉城市主城區(qū)東北部蘭花路片區(qū)內(nèi)，蘭花路片區(qū)是城市未來發(fā)展建設(shè)的重點地區(qū)，是以文化娛樂、會議展覽、旅游服務(wù)、商貿(mào)、生態(tài)休閑和居住功能為一體的綜合片區(qū)，具有極大的開發(fā)優(yōu)勢和潛力。隨著蘭花路的開通、花園頭河水系的開工建設(shè)以及大型公用設(shè)施的選址，大嶺頭村、小劉家川村、棗園村城市化改造項目迎來了前所未有的好機遇。

2.2 利益主體

本次規(guī)劃中，有多個利益主體，三個村、三個開發(fā)商、政府。關(guān)于它們的利益主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1)城市政府。在蘭花路片區(qū)改造過程中，政府在前期投入了較大的資金，修建蘭花路，建設(shè)花園頭河水系，需要在城中村改造過程中能有所回報，來平衡之前的投入。城市政府在“城中村”改造中的另一大利益來自于土地收益，通過用地的盤活，增加周邊用地的價值，獲得一定的資金收益。

2)三個房地產(chǎn)開發(fā)商。三個村莊相互交叉，各自為政，晉城市城中村改造原則是“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、村(企業(yè))為主體、自求平衡、市政先行、逐步推進、集約發(fā)展、產(chǎn)業(yè)帶動”，村委可以選擇開發(fā)商。三村改造中存在三個不同的開發(fā)商，所以要兼顧各個開發(fā)商的利益。

3)三個城中村。三村現(xiàn)在用地界線相互交叉，在規(guī)劃過程中面積整合再劃分，存在用地的重新劃定，這也成了利益之間的相互博弈。

3 三村改造規(guī)劃簡介

3.1 設(shè)計理念

1)尊重自然、營造景觀。本次規(guī)劃堅持尊重自然，合理改造地形的原則，不僅有效解決區(qū)域防洪排水難題，同時塑造出豐富的微地形景觀。規(guī)劃用地現(xiàn)狀地形較復(fù)雜，場地內(nèi)有自然水系沖溝，利用并修復(fù)自然生態(tài)與水系，營造宜居怡人的居住環(huán)境是我們方案設(shè)計的重點之一。

2)關(guān)愛民生、改善環(huán)境。在利益平衡方面，將公眾的利益放在首位。本次城中村改造規(guī)劃以實現(xiàn)城市形象大提升、居住條件大改善、集體經(jīng)濟大發(fā)展、居民生活大改觀為重要任務(wù)。規(guī)劃通過加強三產(chǎn)服務(wù)業(yè)功能，為村民增加就業(yè)機會、提高收入，切實改善人居環(huán)境，提高幸福指數(shù)。

3)集中連片、和諧共生。本次規(guī)劃本著統(tǒng)一規(guī)劃、分期分片建設(shè)的原則，科學(xué)統(tǒng)籌了各項公用設(shè)施，不僅完善了小學(xué)、幼兒園、社區(qū)服務(wù)功能，而且保障了水、電、氣、暖等設(shè)施的配套，使公共資源實現(xiàn)了共享化、規(guī)?；推焚|(zhì)化。

3.2 編制重點

本次規(guī)劃依據(jù)控規(guī)和城市設(shè)計，按照城市精細化建設(shè)管理要求，著重強化了區(qū)域功能布局，優(yōu)化路網(wǎng)交通組織，完善公用設(shè)施配套，提升了居住環(huán)境品質(zhì)，同時妥善解決了居民回遷安置和就業(yè)，兼顧了開發(fā)實施主體利益。

3.3 方案特點

1)三村用地相互交叉，規(guī)劃設(shè)計中如何科學(xué)整合布局，合理劃分使用是保障規(guī)劃實施的前提。

解決思路：對現(xiàn)狀進行了細致調(diào)研，重點盤點村界、現(xiàn)狀保留建筑、現(xiàn)狀企業(yè)、采空區(qū)、煤礦井田開采范圍等現(xiàn)狀情況。

對相關(guān)規(guī)劃進行了全面梳理，主要在路網(wǎng)和設(shè)施配套方面，進行了科學(xué)論證和深化設(shè)計，構(gòu)建成為居住區(qū)交通骨架、承載基礎(chǔ)。

對規(guī)劃用地進行了合理劃分，各村核定用地布局盡量不突破現(xiàn)狀權(quán)屬界線，土地使用在滿足城市規(guī)劃管理建設(shè)的要求下，充分結(jié)合村民開發(fā)意向。

2)三村建設(shè)各自為政，規(guī)劃中如何統(tǒng)籌配置服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施是形成高品質(zhì)居住區(qū)的關(guān)鍵點。

解決思路：高品質(zhì)住區(qū)的形成，公用設(shè)施配套水平是高品質(zhì)社區(qū)形成的根本條件，按照建設(shè)晉城市城中村連片改造樣板區(qū)的目標(biāo)要求。在規(guī)劃布局中，強化了由社區(qū)管理、超市、衛(wèi)生所、文化站、學(xué)校、商業(yè)內(nèi)街等設(shè)施集中布置形成的社區(qū)公共服務(wù)中心。

從總體布局和社區(qū)建設(shè)的角度，配套公用設(shè)施。在用地布局上優(yōu)先解決了小學(xué)、幼兒園、衛(wèi)生所等公共服務(wù)設(shè)施用地，在市政工程配套上科學(xué)論證了供熱、供氣、排水等工程的系統(tǒng)設(shè)計和站點設(shè)置。

3)村民就業(yè)不容樂觀，規(guī)劃中如何發(fā)展三產(chǎn)服務(wù)業(yè)，增加就業(yè)機會和經(jīng)濟收入是促進村民參與城中村改造的根本。

解決思路：結(jié)合片區(qū)總體功能定位，在規(guī)劃用地內(nèi)較好地布置了多處大型商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施，尤其在村民安置區(qū)附近集中打造了特色商業(yè)步行街，同時提出建設(shè)社區(qū)服務(wù)管理崗位，優(yōu)先村民就業(yè)，保證了村民的利益以及社會的安定與和諧。

4 分析與思考

本次規(guī)劃涉及利益主體較多，規(guī)劃方案本身就成為了協(xié)調(diào)各方利益的主要手段，在此過程中經(jīng)過了長時間的調(diào)整與協(xié)調(diào)。規(guī)劃主管部門代表著社會的公共利益，同時要考慮開發(fā)商的利益，才能使做出來的規(guī)劃可以實施，并能產(chǎn)生一定的社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。以利益協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建推進城中村的改造是未來城市解決城中村問題的根本途徑。

4.1 科學(xué)確定各方利益，保障公平合理

城中村改造規(guī)劃，重要的是充分的調(diào)研，科學(xué)的分析，合理界定各利益相關(guān)者的利益。政府的合理利益是使城市健康有序發(fā)展，城中村改頭換面，成為城市真正的一部分，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會全面的發(fā)展。城中村改造的開發(fā)商的合理利益是有一定的利潤獲得。村民的合理利益是獲得合理的回遷安置及穩(wěn)定的社會保障。要正確引導(dǎo)村民全面觀察和考慮改造的成本和收益,把謀求合理的安置和長期的社會保障作為自己的主要目標(biāo)。

4.2 建立完善相關(guān)制度體系，確保依法改造

城中村改造是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程, 需要完善的法律支撐和相關(guān)政策指引，目前各地方都存在一定程度的欠缺，需進一步完善和改進。突破二元土地制度，完善房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，針對區(qū)域不同細化城中村改造的模式。通過完善的法律法規(guī)程序，結(jié)合完備的部門協(xié)調(diào)，才能很好推動城中村改造。

4.3 強化部門職責(zé)，協(xié)調(diào)各方利益

政府是社會的管理者,應(yīng)該是利益之爭的協(xié)調(diào)者。在城中村改造中,應(yīng)進一步加強對城中村改造工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立“城中村改造領(lǐng)導(dǎo)組”，實行全方位的組織領(lǐng)導(dǎo)，對各個環(huán)節(jié)應(yīng)形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的流程制度。政府管理與協(xié)調(diào)的重點應(yīng)是審查改造方案的合理性、監(jiān)督部門的行政行為、組織和規(guī)范改造市場、監(jiān)督開發(fā)商的行為規(guī)范、協(xié)調(diào)過程中出現(xiàn)的突出問題等。晉城市蘭花路片區(qū)城中村改造通過政府的組織與協(xié)調(diào)，打破了“南北為界，各自為政”的僵局，形成了“集中連片、整體規(guī)劃”的整體態(tài)勢，有效保障了片區(qū)科學(xué)合理布局。

5 結(jié)語

城市化是人類發(fā)展的必然進程，是歷史發(fā)展的必然趨勢。社會的進步與城市化的發(fā)展應(yīng)是同步進行的，城中村是中國城市化進程中出現(xiàn)的一種特殊歷史現(xiàn)象，是中國城鄉(xiāng)二元體制中所特有的社會現(xiàn)象，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有各方利益得到保障才能使城中村改造順利穩(wěn)步進行，實現(xiàn)城市全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。

[1] 陳 欣.城中村改造過程中存在的問題及對策研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2008(1)：79-80.

[2] 王劍青.城市化進程中城中村的治理[D].武漢:華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2008.

[3] 李 強，樂國安.社會轉(zhuǎn)型期心理困擾的社會成因與調(diào)適[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版),2001(3)：15-18.

The benefit balance of reconstruction planning of village in the city

Zhao Xuhua

(Jincheng Planning & Design Institute, Jincheng 048000, China)

This paper introduced the basic situation and reconstruction mode of village in the city in Jincheng, and taking the reconstruction planning of village in the city of Jincheng Lanhua road area as an example, analyzed the interest subject of this area planning transformation, and put forward its planning reconstruction design ideas and scheme, pointed out that construction and promotion of village in the city reconstruction taking interests coordination mechanism was the fundamental way solve the village in the city problem of future cities.

villages in the city, interest subject, reconstruction planning, design concept

1009-6825(2016)34-0025-02

2016-09-24

趙旭花(1981- )，女，工程師，城市規(guī)劃師

TU984

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