談城市規(guī)劃中土地資源的合理利用

劉 光 琪

(大同市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，山西 大同 037006)

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談城市規(guī)劃中土地資源的合理利用

劉 光 琪

(大同市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，山西 大同 037006)

從城市規(guī)劃與土地資源的關(guān)系著眼，找出城市規(guī)劃中土地資源利用存在的問題，從管理部門間溝通協(xié)調(diào)、規(guī)劃編制、加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面，提出了相應(yīng)的解決辦法，為科學(xué)規(guī)劃、合理利用土地資源提供參考。

城市規(guī)劃，土地資源，空間布局，管理部門

1 概述

城市土地資源是城市規(guī)劃的載體，城市的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)以及城市建設(shè)，都以城市土地資源為依托進(jìn)行著。在城市規(guī)劃的實(shí)際操作中，如何分配土地資源，使得空間規(guī)劃與土地實(shí)際利用相一致，是城市規(guī)劃必須重視的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，人地矛盾越來(lái)越凸顯。一方面，城市規(guī)劃對(duì)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，以便于指導(dǎo)和規(guī)范城市建設(shè)，并為城市綜合管理做好前期工作；另一方面，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市空間的擴(kuò)展，城市規(guī)劃不斷地修改或重新制定，城市用地不斷增加，導(dǎo)致城市土地資源儲(chǔ)備逐漸減少，人地關(guān)系越來(lái)越緊張。為了使城市經(jīng)濟(jì)能夠可持續(xù)地綠色發(fā)展，使整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)合理運(yùn)行，在城市規(guī)劃的過程中，必須合理規(guī)劃城市空間、城市用地，才能保證城市建設(shè)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)活動(dòng)有序進(jìn)行，同時(shí)也是城市規(guī)劃必須研究的課題。

1.1 城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是人類為了在城市的發(fā)展中維持公共的空間秩序而作的未來(lái)空間安排的意志。

具體來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署和具體安排。城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，在確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的基礎(chǔ)上，是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段之一。

1.2 土地利用規(guī)劃

土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性進(jìn)行部門間土地資源分配和時(shí)空組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。

具體來(lái)說(shuō)，土地利用規(guī)劃是在土地利用的過程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對(duì)各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長(zhǎng)期計(jì)劃。是根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點(diǎn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營(yíng)管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。

1.3 城市規(guī)劃與土地資源利用的關(guān)系

對(duì)比城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的定義不難看出，二者的編制都是以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)的，都是圍繞土地資源的合理利用來(lái)進(jìn)行的。因此，脫離了土地談規(guī)劃是不實(shí)際的，是對(duì)城市發(fā)展的不負(fù)責(zé)。

由此可見，二者的關(guān)系是相互聯(lián)系、密不可分的。城市規(guī)劃必須明確土地的供給實(shí)際，進(jìn)而預(yù)測(cè)出未來(lái)城市土地的需求狀況，才能很好地進(jìn)行空間規(guī)劃，分配土地資源；城市建設(shè)中土地資源的利用則必須嚴(yán)格遵循城市規(guī)劃劃定的各類區(qū)域界線，否則視為違法用地行為。

在《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。在《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十二條中，同樣有關(guān)于城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接的規(guī)定。

城市規(guī)劃與土地資源利用應(yīng)該依法銜接，科學(xué)規(guī)劃、合理利用土地資源，避免重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)土地資源，使二者相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展。

2 我國(guó)城市規(guī)劃中土地資源利用存在的問題

2.1 城市規(guī)劃與土地資源利用不對(duì)稱

首先，城市規(guī)劃與土地管理部門之間的銜接不對(duì)稱，導(dǎo)致城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃內(nèi)容不完全對(duì)稱。城市規(guī)劃由規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)制定，而土地利用規(guī)劃則由土地管理部門負(fù)責(zé)制定。盡管在城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃編制過程中兩個(gè)部門有溝通，但是因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑不一致、信息未能及時(shí)送達(dá)、信息無(wú)法完全共享等原因，致使城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不對(duì)稱。

其次，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不同步。因兩個(gè)規(guī)劃分屬兩個(gè)管理部門，不僅出現(xiàn)內(nèi)容的不對(duì)稱，而且會(huì)出現(xiàn)進(jìn)度的不同步。常見的有用地的合法性。如土地利用規(guī)劃已經(jīng)編制，建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)開工，由于城市規(guī)劃還沒有及時(shí)修改或編制，該項(xiàng)目用地不屬于建設(shè)用地，因而該項(xiàng)目屬于違法建設(shè)。類似行為不僅不利于城市發(fā)展，反而使城市規(guī)劃管理部門和土地管理部門不能及時(shí)準(zhǔn)確掌握土地利用的情況，在一定程度上給規(guī)劃管理工作造成了被動(dòng)，影響了政府的決策，從而直接影響城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面的發(fā)展。

2.2 城市規(guī)劃的制定不夠科學(xué)，土地資源的利用不合理

當(dāng)前，一些城市規(guī)劃在編制過程中存在實(shí)地調(diào)研不全面、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集不嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)計(jì)口徑不一致、信息滯后、公眾參與度不夠、公眾意見采集不全面、短視規(guī)劃等，造成了土地資源的浪費(fèi)。

比如重復(fù)性規(guī)劃和沒有必要的項(xiàng)目開發(fā)，不僅使城市有限的土地資源沒有得到合理有序的利用，土地資源的價(jià)值不能很好地體現(xiàn)，而且浪費(fèi)了大量的土地，阻礙了城市的發(fā)展。

2.3 法律法規(guī)不健全，人員素質(zhì)有待提高

相關(guān)法律法規(guī)不健全、執(zhí)法公信力不夠、監(jiān)督檢查工作不到位；管理人員缺乏高效的規(guī)劃管控意識(shí)，沒能深刻認(rèn)識(shí)城市發(fā)展的一般規(guī)律，不能很好地遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的科學(xué)發(fā)展、遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展、遵循社會(huì)規(guī)律的包容性發(fā)展，使城市規(guī)劃管理、土地資源管理不能很好地結(jié)合，沒能形成良性互動(dòng)的城市治理機(jī)制。

3 城市規(guī)劃中土地資源合理利用的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)城市規(guī)劃與土地資源管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)

城市規(guī)劃與土地資源利用之間的密不可分性，決定了規(guī)劃管理部門與土地資源管理部門之間是相互依存的關(guān)系。只有加強(qiáng)兩個(gè)部門之間的溝通，理順兩個(gè)部門的空間規(guī)劃管理事權(quán)，解決事權(quán)交叉重疊、達(dá)到資源共享，才能使空間規(guī)劃與土地利用規(guī)劃一致。

通過建立信息共享平臺(tái)、調(diào)整部門職責(zé)、進(jìn)一步完善綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合、多部門共同履行城市管理職責(zé)、必要時(shí)候?qū)嵭幸?guī)劃與國(guó)土機(jī)構(gòu)合并等方式，徹底解決信息不對(duì)等造成的規(guī)劃不準(zhǔn)確、規(guī)劃不同步等問題，使得城市規(guī)劃合理地利用土地資源。

3.2 加強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)土地資源應(yīng)有的價(jià)值

習(xí)近平主席在北京市規(guī)劃展覽館考察時(shí)曾指出：“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。

規(guī)劃的科學(xué)性首先要有科學(xué)的理念。尊重城市發(fā)展規(guī)律，尊重城市土地資源承載力，把以人為本、綠色低碳等理念融入規(guī)劃編制的全過程，處理好城市規(guī)劃與土地資源利用的關(guān)系，準(zhǔn)確確定城市定位，科學(xué)確定城市規(guī)模、劃定城市增長(zhǎng)邊界，合理劃定水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線和生態(tài)保護(hù)紅線，遏制“攤大餅”式地發(fā)展城市，浪費(fèi)城市土地資源。

同時(shí)，要具備專業(yè)化的技術(shù)人才作為規(guī)劃編制的保障。不斷創(chuàng)新規(guī)劃的技術(shù)方法，不斷引進(jìn)新的規(guī)劃理念，提升規(guī)劃編制的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性，實(shí)現(xiàn)并提升土地資源的價(jià)值。此外，加大公眾參與力度，杜絕“拍腦袋”式規(guī)劃方式，結(jié)合政府、專家、群眾等各方面的意見，共同決定城市規(guī)劃的最終版本，避免重復(fù)建設(shè)，節(jié)約并且合理分配土地資源。

3.3 健全法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管力度

完善地方性法律法規(guī)，把執(zhí)行城市規(guī)劃和利用城市土地資源放在一起考慮來(lái)制定相關(guān)法律法規(guī)，防止二者之間出現(xiàn)漏洞，避免規(guī)劃執(zhí)行不到位、亂占土地建設(shè)的情況出現(xiàn)。

要加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施、運(yùn)行和監(jiān)督檢查管理，加大違法處罰力度，切實(shí)維護(hù)城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、修改和實(shí)施的全過程進(jìn)行督察，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。對(duì)于違法占地、違法建設(shè)的行為要依法追究責(zé)任。同時(shí)，要嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)制度，對(duì)土地使用進(jìn)行嚴(yán)格的審批，合法、合理地使用土地資源。

4 結(jié)語(yǔ)

城市因?yàn)槠湓趨^(qū)域政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展中起著主導(dǎo)性作用，城市的發(fā)展能夠帶動(dòng)地域性的發(fā)展，推動(dòng)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展。與此同時(shí)，土地承載著城市的發(fā)展，土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與增值，成為城市快速發(fā)展的關(guān)鍵。解決城市發(fā)展需要大量土地資源與土地資源總量有限之間的矛盾，是城市規(guī)劃管理部門與土地資源管理部門亟待解決的問題。只有用科學(xué)的理念，從城市發(fā)展的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性著眼，協(xié)調(diào)好兩個(gè)部門之間的關(guān)系，健全相關(guān)法律法規(guī)制度，加大執(zhí)法力度，提升專業(yè)技術(shù)人員、執(zhí)法人員和管理人員的素質(zhì)，才能從根本上解決問題，減輕人地矛盾，促進(jìn)城市發(fā)展的持續(xù)性、宜居性。

[1] 韓 勇.提高規(guī)劃的科學(xué)性提升城市宜居水平[Z].

[2] 王秀明，鄭海峰.探討城市規(guī)劃與城市土地資源的利用[J].江西建材，2014(14)：89-90.

[3] 石 楠.試論城市規(guī)劃中的公共利益[J].城市規(guī)劃，2004(6)：38-39.

[4] 城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃[Z].

Discussion on the rational utilization of land resources in urban planning

Liu Guangqi

(Datong Planning & Design Institute, Datong 037006, China)

From the relationship between urban planning and land resources, this paper found out the existing problems of land resources utilization in urban planning, from the communication and coordination, planning compilation, strengthen supervision and management and other aspects among the management departments, put forward corresponding solutions, provided reference for scientific planning, rational utilization of land resources.

urban planning, land resource, spatial layout, management department

1009-6825(2016)34-0018-02

2016-09-25

劉光琪(1981- )，女，工程師

F301.24

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