PPP項目的運作探索

趙 金 菊

(山西建筑工程(集團(tuán))總公司，山西 太原 030002)

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PPP項目的運作探索

趙 金 菊

(山西建筑工程(集團(tuán))總公司，山西 太原 030002)

簡要介紹了PPP模式的特征、PPP項目的參與方及基本合同體系，針對PPP項目的運作難點，從重視項目前期調(diào)查、必須經(jīng)過物有所值和財政承受能力論證、精心設(shè)計PPP項目運作流程三個方面，給出了相應(yīng)的難點突破建議。

PPP模式，社會資本，合同體系，項目融資

政府與社會資本合作(PPP)作為國家熱推的一種項目融資模式，近幾年進(jìn)行的如火如荼。筆者所在的公司也在PPP浪潮的席卷下，積極學(xué)習(xí)PPP政策法規(guī)、解讀、風(fēng)險、案例特征及成敗分析，以保證公司PPP項目資金投入的安全性和效益性。筆者結(jié)合自己參與的PPP項目實際操作，對PPP項目運作過程中涉及的相關(guān)問題進(jìn)行了總結(jié)、分析，并做如下探索。

1 政府與社會資本合作(PPP)模式簡介

PPP模式是政府和社會資本合作(Public-Private Partnership)模式的簡稱，全生命周期整合環(huán)節(jié)包括投資—建設(shè)—運營，準(zhǔn)入條件之一是項目必須屬基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，國家鼓勵在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式。

PPP模式的特征是社會資本無固定收益，且與政府合作期限長(合作總期限原則上不低于10年)，社會資本承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任比較大，但運作成功后社會資本方能夠得到長期的合理回報，合作期內(nèi)有政府付費、用戶付費、可行性缺口補(bǔ)助付費等方式，付費機(jī)制可選擇、靈活、保障性強(qiáng)。對政府而言，PPP模式能夠減輕或者緩解政府當(dāng)期的財政壓力，對價方式強(qiáng)調(diào)績效評價付費，政府承擔(dān)的風(fēng)險相對較小。所以PPP模式作為一種新生事物，雖然誕生的時間不長，且政府和社會資本普遍缺乏經(jīng)驗，在實際操作過程中也遇到了諸多問題，但仍然受到了政府和社會資本雙方的熱捧。

2 PPP項目各參與方

PPP項目實質(zhì)是各種具體模式如BOT，ROT，TOT等的統(tǒng)稱，整個運作過程涉及投資、建設(shè)、運營、重組、移交等環(huán)節(jié)，所以項目的參與方就包含了多種層面：

1)政府層面；2)社會資本層面；3)融資方層面；4)承包商、專業(yè)分包商、供應(yīng)商層面；5)專業(yè)運營商層面；6)保險公司、專業(yè)機(jī)構(gòu)層面。

3 PPP項目的基本合同體系

通過梳理PPP項目的現(xiàn)狀及特征，形成其基本合同體系，圍繞合同體系進(jìn)行PPP項目的探索，更有助于厘清項目實際運作思路：

1)PPP項目合同；2)融資類合同、股東協(xié)議；3)各類承包合同；4)供應(yīng)合同；5)運營服務(wù)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同；6)保險合同、各專業(yè)機(jī)構(gòu)履約合同。

因PPP項目所處的地域、行業(yè)、市場環(huán)境等情況的不同，所以每個項目都有其個性特點和需求，且受項目各參與方的合作意愿、風(fēng)險偏好、談判能力等方面的差異，最終表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的千差萬別，需要在實踐中具體項目區(qū)別對待，在基本合同體系的架構(gòu)基礎(chǔ)上制訂最適合本項目的合同體系。

4 PPP項目的運作難點

PPP項目的運作難點貫穿項目整個過程，站在社會資本的角度，PPP項目從項目識別、項目用地階段開始，到項目交易結(jié)構(gòu)、采購程序、定價機(jī)制、政府履約擔(dān)保、績效評價、項目融資、資源補(bǔ)助、優(yōu)惠政策等環(huán)節(jié)，都面臨較大的風(fēng)險。其中，最大的風(fēng)險來自政府信用，所以政府的契約精神成為PPP項目成敗最為關(guān)鍵的因素之一。

PPP項目產(chǎn)生的時間不長，執(zhí)行依據(jù)、立法保障等尚在完善細(xì)化過程中，所以，PPP模式起步階段的項目運作面臨更多的風(fēng)險，如法律依據(jù)變更風(fēng)險、項目手續(xù)審批延誤風(fēng)險、政府決策失誤風(fēng)險、前期決策過程冗長風(fēng)險等。而且多數(shù)政府經(jīng)濟(jì)狀況積病已久，地方政府以往財政缺口較大，債務(wù)處理、財政承受能力等問題的解決尚需時日，諸多“開篇”難題導(dǎo)致合作雙方雖有心但在項目推行過程中最終畏難中止或失敗。

社會資本不是慈善機(jī)構(gòu)，積極參與PPP項目的最終目的還是要有所收益。PPP項目具有投資額大、投資時間長等共性，社會資本必須借助融資機(jī)構(gòu)或財團(tuán)的資金力量才能保證項目的成功。所以社會資本方在篩選、洽談、開拓PPP項目時就更為慎重，融資往往采用企業(yè)融資和項目融資的組合方式。一般有能力承接PPP項目的社會資本方，企業(yè)融資的難度不大，但額度有限，不足以支撐整個項目的完成。而采用項目融資時，又會遭遇項目融資難以實現(xiàn)有限追索權(quán)；融資成本高、擔(dān)保要求高、收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保認(rèn)可度低；收益權(quán)質(zhì)押登記障礙；貸款融資期限較短等難點。任何一個PPP項目的成功，都離不開融資機(jī)構(gòu)或財團(tuán)的資金支持，而其中項目融資時社會資本能否爭取到足夠的增信支持，又成為影響融資成敗的主要因素。

資金緊張是政府采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運營的主要原因，而確定了PPP模式運作項目后，又面臨大多數(shù)PPP項目沒有收益來源，或者項目收益經(jīng)測算后無法有效覆蓋項目的投資成本，同時沒有保障性付費機(jī)制的項目啟動后因為貸款融資方面也沒有保證，最終導(dǎo)致社會資本打退堂鼓。如果有的項目社會資本堅持合作，金融機(jī)構(gòu)或財團(tuán)還要考察地方政府是否有能力足額及時償還款項。如果地方政府一年財政預(yù)算收入低于10億元，多半會被金融機(jī)構(gòu)“嫌棄”，通常不被列入可融資名單。除了年度財政預(yù)算收入的考核外，金融機(jī)構(gòu)或財團(tuán)還要評審包括融資方信用、項目優(yōu)勢、交易結(jié)構(gòu)、融資渠道在內(nèi)的許多條件，沒有完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，需要具體項目具體分析。

綜合以上PPP項目的運作難點，政府與社會資本要想促進(jìn)項目落地，就必須深入分析項目特點、地域特色，從PPP的模式選擇、合作對象篩選、程序規(guī)劃、融資渠道拓寬等方面，結(jié)合項目自身現(xiàn)狀，借鑒學(xué)習(xí)成功案例，精心設(shè)計出適合本項目的PPP模式和運作方式。

5 PPP項目的難點突破

要想突破PPP項目的難點，必須綜合考量整個運作過程可能出現(xiàn)的阻力、障礙和問題，了解當(dāng)?shù)氐腜PP項目基建審批及模式審批流程，對風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判，協(xié)商項目風(fēng)險范圍，逐一制定風(fēng)險控制措施，在合同中約定風(fēng)險范圍之外的調(diào)價機(jī)制，盡可能形成完整嚴(yán)密的合同體系。

5.1 重視項目前期調(diào)查

對社會資本而言，PPP項目的參與具有很大的風(fēng)險，所以項目識別階段必須重視項目前期盡職調(diào)查，包括相關(guān)法律、財務(wù)制度、市場狀況、技術(shù)條件等，在充分進(jìn)行前期調(diào)查的基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎介入可研未批復(fù)的項目，因為正式介入后，項目數(shù)據(jù)不斷變化可能導(dǎo)致運行計劃趕不上變化而擱淺；可研未批復(fù)的項目，因投資額未確定，加大了社會資本的融資風(fēng)險與不可獲得性；可研批復(fù)前，政府還沒有投資的概念，運行過程中可能會造成項目資金閑置浪費或不到位的風(fēng)險等問題。

筆者實際參與的一個PPP項目就屬于可研未批復(fù)項目，因政府與社會資本還未真正捆綁在一起，政府對社會資本的信任只能通過各種保證金來制約，而可研未批復(fù)造成的變數(shù)又成為社會資本支付大額度保證金的審批障礙，所以，在可研批復(fù)前即開始運作的PPP項目，對政府和社會資本均存在一定的困難與風(fēng)險，這就要求所有參與方必須做好相應(yīng)的合同風(fēng)險防范，用法律文件來填補(bǔ)政策滯后產(chǎn)生的空檔。

5.2 必須經(jīng)過物有所值和財政承受能力論證

物有所值和財政承受能力論證關(guān)系到PPP模式的合規(guī)性，更是社會資本投資安全的前提保障，如果PPP項目所涉及的財政性支出未納入年度政府預(yù)算體系，則項目無法列入當(dāng)?shù)豍PP項目目錄，并進(jìn)行中期財政規(guī)劃預(yù)算統(tǒng)籌。項目財政支出不能依法納入預(yù)算，將為政府付費埋下直接隱患。當(dāng)PPP項目運行過程中，實際操作環(huán)節(jié)項目出現(xiàn)相關(guān)政策缺口或者政府不承認(rèn)某些政策時，社會資本可以通過第三方(如：金融機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)等)與政府交涉，以達(dá)到項目正常推進(jìn)并與相關(guān)政策缺口平衡與融合的效果。這就要求，政府、社會資本與第三方(如：金融機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)等)之間，要簽訂相關(guān)的合同或協(xié)議，必要時按照約定執(zhí)行或補(bǔ)充完善相關(guān)條款以保證項目正常運行。

5.3 精心設(shè)計PPP項目運作流程

PPP項目的操作流程依次為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行及項目移交，項目識別完成后項目準(zhǔn)備階段的關(guān)鍵是PPP項目實施方案的編制與審核。PPP項目實施方案建議包含項目的核心理念，應(yīng)用到本項目的優(yōu)勢，在當(dāng)?shù)氐膶嵤┍尘?，相關(guān)的法律依據(jù)及政策文件，還有項目實施路徑、績效標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險管理、項目公司運營模式、采購方式及程序、融資方案、監(jiān)管方案、項目移交等決策性文件。在當(dāng)前大環(huán)境下，要保證PPP項目落地，必須根據(jù)項目自身經(jīng)營項目和非經(jīng)營項目的合理搭配，破解PPP項目失敗案例的操作問題，因地制宜創(chuàng)新變通。尤其是從失敗案例中更能汲取項目模式設(shè)計的經(jīng)驗，綜合國內(nèi)外比較典型的PPP項目失敗案例，應(yīng)注意的問題總結(jié)如下：

1)政府與社會資本的分工與風(fēng)險分擔(dān)必須公平合理，由對某風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。政府在項目中不能干涉過多，否則社會資本無論從設(shè)計、融資、建設(shè)、采購、施工還是運營，都會非常被動，如果最后經(jīng)營預(yù)期無法實現(xiàn)，只能被迫由政府接手，形成雙輸局面。

2)項目的實施機(jī)構(gòu)一定要取得相應(yīng)的授權(quán)，有了合法的身份，在PPP項目的操作過程中，即使遇到強(qiáng)勢政府，也能規(guī)避一定的風(fēng)險。在條件允許的情況下，社會資本應(yīng)設(shè)法主導(dǎo)實施方案的編制，在財務(wù)測算、稅收籌劃和可研報告編制等方面爭取更多的主動權(quán)，以免后續(xù)陷入被動或項目無法實施導(dǎo)致流產(chǎn)。

3)審批后的實施方案要作為PPP項目的合同附件，在項目操作過程中，隨時查閱，調(diào)整、完善PPP合同。

4)在PPP項目的采購階段，具有施工總承包資質(zhì)的社會資本方，要爭取PPP項目投資與項目施工合并招選，不再進(jìn)行二次招標(biāo)，否則社會資本方將面臨投資風(fēng)險、二次招標(biāo)第三方中標(biāo)損失施工利潤、施工進(jìn)度不易操控等困難而導(dǎo)致項目失敗的可能。

5)在PPP項目執(zhí)行過程中，重視績效考核，否則影響后續(xù)定價調(diào)價、付費機(jī)制的科學(xué)性?？冃Э己藰?biāo)準(zhǔn)的設(shè)定要依法合規(guī)合理；考核方法應(yīng)當(dāng)由通曉本項目的考核方合理設(shè)置；付費方式應(yīng)當(dāng)合理安排。

6)盡量選擇使用者付費的形式。因為PPP項目回報方式中，傳統(tǒng)的道路、機(jī)場、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項目已經(jīng)形成了一套比較成熟、科學(xué)的使用者付費形式，社會資本對使用者付費的投資顧慮較少。而環(huán)保、養(yǎng)老、海綿城市等一些新型項目，因為工程巨大難以準(zhǔn)確測算回報，且政府付費、政府缺口補(bǔ)貼付費體系尚不成熟，故此類項目往往不被社會資本看好，導(dǎo)致項目難以落地。

7)預(yù)防融資風(fēng)險。融資風(fēng)險是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資條件不滿足、融資渠道不足等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式就是項目資金籌措困難。PPP項目的一個特點就是政府招標(biāo)選定PPP社會資本中標(biāo)方之后，政府與中標(biāo)方先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)方要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，完成融資后特許權(quán)協(xié)議才可以正式生效。如果在約定的融資期限內(nèi)中標(biāo)方未能完成融資，中標(biāo)方將會被取消中標(biāo)資格并沒收投標(biāo)保證金，或者政府提取履約保函直至終止項目合同。

8)充分考慮市場需求變化的風(fēng)險。市場需求風(fēng)險是指排除唯一性風(fēng)險以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。此類風(fēng)險多采用使用者付費或者使用者付費+政府缺口補(bǔ)貼的付費方式。市場需求變化引起的收益不足風(fēng)險和政府信用風(fēng)險產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)，無論合作雙方任何一方承受不了，都會導(dǎo)致項目中止或失敗。

6 結(jié)語

由于PPP模式是一種新生事物，我國政府和社會資本普遍缺乏經(jīng)驗，在實際應(yīng)用過程中都是摸著石頭過河，因為以上出現(xiàn)過的實際問題而導(dǎo)致項目失敗的案例很多，在今后的項目實踐中，還需不斷分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項目失敗的其他風(fēng)險因素加以重點關(guān)注，以提高今后在PPP項目實踐中的指導(dǎo)價值。

[1] 王守清,柯永建.特許經(jīng)營項目融資(BOT、PFI和PPP)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2008.

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[3] 周蘭萍.PPP項目運作實務(wù)[M].北京：法律出版社，2016.

[4] 金諾律師事務(wù)所.政府和社會資本合作(PPP)全流程指引[M].北京：法律出版社，2015.

[5] 廖 睿.PPP操作指南:政府和社會資本合作實務(wù)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2016.

[6] 財政部.PPP項目合同指南[Z].2014.

[7] 政府和社會資本合作項目物有所值評價指引[Z].2014.

[8] 財政部.政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引[Z].2015.

The operation exploration on PPP project

Zhao Jinju

(ShanxiConstructionEngineering(Group)Corporation,Taiyuan030002,China)

This paper briefly introduced the characteristics of PPP mode, PPP project participants and basic contract system, according to the operation difficulties of PPP project, from paying attention to project early investigation, must through demonstration of value for money and financial capacity, carefully designed PPP project operation process three aspects, put forward corresponding difficult break suggestions.

PPP model, social capital, contract system, project financing

1009-6825(2016)27-0207-03

2016-07-18

趙金菊(1974- )，女，工程師

TU712.1

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