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    森林防火責(zé)任追究機(jī)制探討

    2016-04-06 00:29:52萬(wàn)勇
    森林防火 2016年1期
    關(guān)鍵詞:問(wèn)責(zé)辦法火災(zāi)

    萬(wàn)勇

    (云南省林業(yè)廳,云南 昆明 650224)

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    森林防火責(zé)任追究機(jī)制探討

    萬(wàn)勇

    (云南省林業(yè)廳,云南昆明650224)

    1 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》出臺(tái)對(duì)于森林防火工作的意義

    2015年8月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),首次對(duì)損害生態(tài)環(huán)境追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任做出制度性安排,標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)問(wèn)責(zé)階段。森林火災(zāi)是危害森林資源最主要的自然災(zāi)害,森林防火工作是保護(hù)森林資源、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的首要保障?!掇k法》的出臺(tái),將進(jìn)一步促進(jìn)森林防火責(zé)任體系的健全完善,強(qiáng)化森林防火責(zé)任落實(shí),對(duì)今后的森林防火工作將產(chǎn)生重要的影響。

    1.1實(shí)行“黨政同責(zé)”,有利于建立更加完善的森林防火責(zé)任體系

    按照現(xiàn)行森林防火管理體制,森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和政府部門分工責(zé)任制,并不涉及黨委及其有關(guān)工作部門。而森林防火工作點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣,是一項(xiàng)社會(huì)性工程,需要各個(gè)部門尤其是需要黨委及其相關(guān)部門的關(guān)心、支持?!掇k法》規(guī)定,將地方黨委組成部門作為追責(zé)對(duì)象,黨委、政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)共同擔(dān)責(zé),實(shí)現(xiàn)了責(zé)任主體、追責(zé)對(duì)象的全覆蓋,有利于建立更加完善的森林防火責(zé)任體系。同時(shí),在協(xié)調(diào)相關(guān)部門、爭(zhēng)取幫助支持時(shí)有法可依、有章可循。

    1.2突出黨政主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,有利于加強(qiáng)森林防火工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

    在森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作中,黨委政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)擁有不可替代的資源優(yōu)勢(shì)和調(diào)動(dòng)資源的權(quán)力優(yōu)勢(shì),能夠?yàn)榉阑稹浠鹛峁┤肆?、物力、?cái)力的保障?,F(xiàn)行的森林防火法律法規(guī)也規(guī)定,森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,政府主要負(fù)責(zé)人是森林防火工作第一責(zé)任人,分管負(fù)責(zé)人是主要責(zé)任人。但在災(zāi)后責(zé)任追究的實(shí)際操作中,追究政府分管領(lǐng)導(dǎo)特別是林業(yè)部門工作人員的多,而對(duì)做出決策的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員往往難以追責(zé)到位,容易出現(xiàn)“權(quán)責(zé)不對(duì)等”的現(xiàn)象?!掇k法》明確規(guī)定,地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé),黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任,并在追責(zé)情形中著重細(xì)化了黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的“責(zé)任清單”,將責(zé)任追究聚焦到黨政主要領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”,從制度層面解決了這一問(wèn)題,更有利于黨委、政府加強(qiáng)對(duì)森林防火工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

    1.3生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究與干部選拔任用掛鉤,有利于相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)更好地履行工作職責(zé)

    《辦法》明確規(guī)定,黨委及其組織部門在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員選拔任用工作中,應(yīng)當(dāng)按規(guī)定將資源消耗、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等情況作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容,對(duì)在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù),并將“終身追究”作為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的一項(xiàng)基本原則嚴(yán)格追責(zé)。在干部選拔任用方面引入這樣“一票否決”式的規(guī)定,并實(shí)行終身追責(zé),將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部群體產(chǎn)生極大震動(dòng),促使其牢固樹(shù)立生態(tài)文明理念,承擔(dān)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境職責(zé)。

    2 云南省森林防火責(zé)任追究機(jī)制實(shí)踐情況

    2.1基本情況

    受氣候、地理、植被、歷史、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等多種因素的影響,森林火災(zāi)是我省常態(tài)型的自然災(zāi)害,特別是高?;痣U(xiǎn)期,森林火災(zāi)多發(fā)頻發(fā),且撲救難度巨大。落實(shí)各級(jí)各有關(guān)部門的森林防火工作責(zé)任一直是我省森林防火工作核心和最主要抓手。經(jīng)過(guò)多年的總結(jié)完善,我省建立了三線、四個(gè)責(zé)任人、五個(gè)關(guān)鍵人的責(zé)任體系?!笆晃濉币詠?lái),中央和省委制定出臺(tái)了一系列關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的規(guī)定、決定和辦法,為我省建立可操作性的森林防火工作責(zé)任追究制度提供了指導(dǎo)意見(jiàn)和政策依據(jù)。從2010年開(kāi)始,我省積極探索建立森林防火問(wèn)責(zé)機(jī)制。由于16個(gè)州(市)自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大,經(jīng)省政府、省監(jiān)察廳、省森林防火指揮部征求多方意見(jiàn),研究決定由各州(市)結(jié)合自身實(shí)際建立森林防火責(zé)任追究機(jī)制,省監(jiān)察廳、省森林防火指揮部負(fù)責(zé)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

    截至目前,全省16個(gè)州(市)人民政府都制定出臺(tái)了本地區(qū)的森林防火責(zé)任追究辦法或規(guī)定,同時(shí)部分縣、市、區(qū)也先后出臺(tái)了相應(yīng)的森林防火責(zé)任追究辦法?!笆濉逼陂g,各級(jí)黨委、政府、紀(jì)委共對(duì)1694人實(shí)施森林防火工作責(zé)任追究。行政問(wèn)責(zé)方式主要采取誡勉談話、取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)評(píng)先資格、責(zé)令做出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、調(diào)整工作崗位和免職。村干部和護(hù)林員追責(zé)方式主要是經(jīng)濟(jì)處罰和辭退。

    2.2問(wèn)責(zé)程序及內(nèi)容

    我省在開(kāi)展森林防火問(wèn)責(zé)工作中,始終堅(jiān)持“屬地管理,分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則,按照干部管理權(quán)限,由本地區(qū)森林防火指揮部報(bào)告本地區(qū)黨委、政府或由本地區(qū)黨委、政府決定啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序;紀(jì)委、監(jiān)察部門牽頭,森林防火指揮部參與開(kāi)展聯(lián)合調(diào)查,提出問(wèn)責(zé)建議,報(bào)黨委、政府決定,對(duì)相關(guān)責(zé)任人視情節(jié)輕重給予問(wèn)責(zé)處理;被問(wèn)責(zé)對(duì)象對(duì)問(wèn)責(zé)決定不服的,可向問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)提出書(shū)面申訴;相關(guān)部門進(jìn)行復(fù)查做出申訴處理決定。

    2.3實(shí)施效果

    自開(kāi)展森林防火問(wèn)責(zé)以來(lái),各地狠抓基層防火責(zé)任落實(shí),對(duì)加強(qiáng)和促進(jìn)基層森林防火工作起到了積極的推動(dòng)作用,強(qiáng)化了各級(jí)人民政府森林防火“三線責(zé)任制”“四個(gè)責(zé)任人”“五個(gè)關(guān)鍵人”的責(zé)任落實(shí),提高了森林火災(zāi)快速應(yīng)急處置能力。

    2.4存在問(wèn)題

    我省目前行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐尚處于摸索階段,雖然強(qiáng)化了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的森林防火責(zé)任,但從近幾年的實(shí)踐看,存在著以下問(wèn)題。一是由于森林火災(zāi)發(fā)生受氣候異常、森林面積擴(kuò)大、火災(zāi)周期性和復(fù)雜的林情社情等影響,而且燃燒態(tài)勢(shì)變化又是以森林植被、地形地貌、氣象條件以及人力控制等多種復(fù)雜、千變?nèi)f化的因素共同主導(dǎo),預(yù)防和撲救處置十分困難。但問(wèn)責(zé)時(shí)往往忽視森林火災(zāi)發(fā)生的“偶然性、不確定性和難有效控制性”等因素,發(fā)生了火災(zāi)就歸咎于領(lǐng)導(dǎo)管理不力,就要被追究責(zé)任,容易造成被問(wèn)責(zé)人員范圍擴(kuò)大,一些工作責(zé)任心強(qiáng)、工作績(jī)效突出的人員也同樣受到處理,使問(wèn)責(zé)制背離實(shí)施的初衷。二是啟動(dòng)問(wèn)責(zé)往往追究各級(jí)林業(yè)主管部門或從事防火工作的相關(guān)人員,基層反應(yīng)較大。森林防火工作尤其是基層森林防火工作是高風(fēng)險(xiǎn)、高難度、高對(duì)抗性的行業(yè),由于機(jī)制體制問(wèn)題,森林防火行業(yè)存在著機(jī)構(gòu)不順、專職人員偏少、待遇偏低的問(wèn)題,與其他行業(yè)相比更是問(wèn)責(zé)過(guò)重,挫傷了基層人員的工作積極性,久而久之,甚至?xí)?dǎo)致無(wú)人從事防火工作的局面。三是當(dāng)前我們正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期、利益調(diào)整期、改革攻堅(jiān)期、增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期,在森林防火責(zé)任追究越來(lái)越嚴(yán)厲的形勢(shì)下,因利益分配不均、選舉不遂愿等各類社會(huì)矛盾引發(fā)故意縱火、報(bào)復(fù)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高,防不勝防。從事森林防火工作的干部往往由于問(wèn)責(zé)成為社會(huì)矛盾的“替罪羊”。四是問(wèn)責(zé)工作處于摸索起步階段,界定問(wèn)責(zé)情形比較籠統(tǒng)、不具體,直接責(zé)任、重要責(zé)任等責(zé)任難以區(qū)分。定性的問(wèn)責(zé)情形后果比較單一,往往是“不到位”或者“造成重大影響”,難以具體操作。定量的問(wèn)責(zé)情形又因?yàn)樯只馂?zāi)發(fā)生和蔓延由當(dāng)?shù)亓智樯缜?、地形、氣候等客觀因素共同影響,制定定量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性難以把握。一些地方將衛(wèi)星熱點(diǎn)數(shù)量、森林火災(zāi)次數(shù)、受害面積、傷亡人數(shù)等定量指標(biāo)作為啟動(dòng)問(wèn)責(zé)條件,但實(shí)際操作中,容易導(dǎo)致防火任務(wù)越重的地方,干部越容易被問(wèn)責(zé)。

    3 建議

    《辦法》將責(zé)任追究聚焦于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)“關(guān)鍵的少數(shù)”。“黨政同責(zé)”“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”“終身追責(zé)”是《辦法》的3個(gè)鮮明特點(diǎn)。森林防火行業(yè)是一個(gè)急難險(xiǎn)重的特殊行業(yè),工作要求高、難度大。如果制定過(guò)重或者權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)責(zé)機(jī)制,往往會(huì)形成“發(fā)生火災(zāi)—問(wèn)責(zé)—再發(fā)生火災(zāi)—再問(wèn)責(zé)”的怪圈或者是“防火任務(wù)越重、工作量越大的地區(qū)干部越容易被問(wèn)責(zé)”的局面。按照《辦法》的基本思路,結(jié)合云南省近年來(lái)的工作實(shí)踐,有以下建議。

    一是問(wèn)責(zé)主體要突出各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo),這符合《辦法》“突出黨政主要領(lǐng)導(dǎo)”“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則。二是林業(yè)部門干部要針對(duì)失職、瀆職的情況給予問(wèn)責(zé),不能原則籠統(tǒng)連帶進(jìn)行問(wèn)責(zé)。如果在職責(zé)范圍內(nèi)履行了職責(zé),就不應(yīng)該問(wèn)責(zé)。

    三是問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的制定要緊緊圍繞《辦法》確定的追責(zé)情形。按照黨中央、國(guó)務(wù)院明確的“樹(shù)立底線思維,設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線”的要求,緊扣對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響大、社會(huì)反映強(qiáng)烈的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為設(shè)定追責(zé)情形。

    四是各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡,林情、社情不盡相同,建立統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)需要認(rèn)真研究充分考慮地區(qū)差異。

    五是建立有獎(jiǎng)有懲的管理機(jī)制,在制定問(wèn)責(zé)機(jī)制的同時(shí),對(duì)森林防火工作中有突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人,應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì),解決特殊崗位津貼等措施,增強(qiáng)防火專職人員對(duì)工作的認(rèn)同感。

    (責(zé)任編輯:陳小華)

    收稿日期:2015-12-15

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