深化電力體制改革推進(jìn)電力綠色發(fā)展

藍(lán)毓俊 上海市節(jié)能協(xié)會(huì)

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深化電力體制改革推進(jìn)電力綠色發(fā)展

藍(lán)毓俊 上海市節(jié)能協(xié)會(huì)

Deepening Electric Power System Reform to Promote Electric Power Green Development

Lan Yujun Shanghai Energy Conservation Association

繼2015年3月中共中央，國(guó)務(wù)院下達(dá)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》后，2015年11月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等六個(gè)電力體制改革配套文件，標(biāo)志著新一輪電力體制改革進(jìn)入具體操作階段。上海市節(jié)能協(xié)會(huì)專家委員會(huì)，為進(jìn)一步發(fā)揮在能源及電力體制改革方面智庫(kù)的作用，近期認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記及黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于能源及電力體制改革的有關(guān)講話及文件精神，并對(duì)有關(guān)問(wèn)題加深了認(rèn)識(shí)與理解。

1 電力體制改革是推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的歷史擔(dān)當(dāng)

1.1我國(guó)能源發(fā)展取得的巨大成績(jī)及面臨能源需求的巨大壓力

2014年6月，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組六次會(huì)議上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，能源安全是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題，對(duì)國(guó)家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會(huì)長(zhǎng)治久安至關(guān)重要。面對(duì)能源供需格局新變化、國(guó)際能源發(fā)展新趨勢(shì)，保障國(guó)家能源安全，必須推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，我國(guó)已成為世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，形成了煤炭、電力、石油、天然氣、新能源、可再生能源全面發(fā)展的能源供給體系，技術(shù)裝備水平明顯提高，生產(chǎn)生活用能條件顯著改善。就電力行業(yè)而言，2014年全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到13.6億kW，發(fā)電量達(dá)到5.5萬(wàn)億kWh，電網(wǎng)220 kV及以上線路回路長(zhǎng)度達(dá)到57.2萬(wàn)km，220 kV及以上變電容量達(dá)到30.3億kVA，電網(wǎng)規(guī)模和發(fā)電能力位列世界第一。盡管我國(guó)能源發(fā)展取得了巨大成績(jī)，但也面臨著能源需求壓力巨大、能源供給制約較多、能源生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重、能源技術(shù)水平總體落后等挑戰(zhàn)。我們必須從國(guó)家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度，審時(shí)度勢(shì)，借勢(shì)而為，找到順應(yīng)能源大勢(shì)之道。

1.2“4個(gè)革命+1個(gè)安全”為電力體制改革指明了方向

在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記就推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命提出了5點(diǎn)要求，即能源生產(chǎn)和消費(fèi)的“4個(gè)革命+1個(gè)安全”，為電力體制改革指明了方向。

（1）推動(dòng)能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)。堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量，有效落實(shí)節(jié)能優(yōu)先方針。

（2）推動(dòng)能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系。立足國(guó)內(nèi)多元供應(yīng)保安全的能源供應(yīng)體系，同步加強(qiáng)能源輸配網(wǎng)絡(luò)和儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)。

（3）推動(dòng)能源技術(shù)革命，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。以綠色低碳為方向，分類推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，把能源技術(shù)及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)培育成帶動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

（4）推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道。堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。

（5）全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放條件下的能源安全。

通過(guò)學(xué)習(xí)，我們深刻體會(huì)到黨中央、國(guó)務(wù)院是從歷史的革命的高度對(duì)能源生產(chǎn)和消費(fèi)體制、行業(yè)進(jìn)行分析、定位。目前，我國(guó)能源及電力行業(yè)在體制、機(jī)制、法治等方面還不能適應(yīng)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念，不能適應(yīng)以市場(chǎng)化為主體等方面的要求，預(yù)示了今后在能源生產(chǎn)和消費(fèi)體制、行業(yè)方面將有更大的、根本性的變革，充分說(shuō)明了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)能源及電力體制存在問(wèn)題及改革的高度重視和殷切期望。

2 進(jìn)一步深化電力體制的重大改革

2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院下達(dá)了《 關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）文件，明確提出，要進(jìn)一步深化電力體制改革，解決制約電力行業(yè)科學(xué)發(fā)展的突出矛盾和深層次問(wèn)題，促進(jìn)電力行業(yè)又好又快發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

2.1電力行業(yè)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)已成為世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，建成了全面發(fā)展的能源供給體系，然而，電力行業(yè)發(fā)展還面臨一些必需通過(guò)重大改革解決的問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：

（1）市場(chǎng)交易機(jī)制缺失，資源利用效率不高。售電側(cè)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未建立，發(fā)電企業(yè)和用戶之間市場(chǎng)交易有限，市場(chǎng)配置資源的決定性作用難以發(fā)揮。節(jié)能高效環(huán)保機(jī)組不能充分利用，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地區(qū)窩電和缺電并存。

（2）價(jià)格關(guān)系沒(méi)有理順，市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制尚未完全形成。現(xiàn)行電價(jià)管理仍以政府定價(jià)為主，電價(jià)調(diào)整往往滯后于成本變化，難以及時(shí)并合理反映用電成本、市場(chǎng)供求狀況、資源稀缺程度和環(huán)境保護(hù)成本支出等方面的變化。

（3）政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。各類專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃與能源規(guī)劃之間、全國(guó)規(guī)劃和省級(jí)規(guī)劃之間難以有效協(xié)調(diào)，電力規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過(guò)大。

（4）發(fā)展理念不落實(shí)，發(fā)展機(jī)制不健全，新能源和可再生能源開(kāi)發(fā)利用面臨困難。光伏發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)設(shè)備制造產(chǎn)能和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、消費(fèi)需求不匹配，沒(méi)有形成研發(fā)、生產(chǎn)、利用相互促進(jìn)的良性循環(huán)，可再生能源發(fā)電保障性收購(gòu)制度沒(méi)有完全落實(shí)，新能源和可再生能源發(fā)電、無(wú)障礙上網(wǎng)問(wèn)題未得到有效解決。

（5）立法修法工作相對(duì)滯后，制約電力市場(chǎng)化和健康發(fā)展。現(xiàn)有的一些電力法律法規(guī)已不能適應(yīng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，有的配套政策遲遲不能出臺(tái)，切需修訂有關(guān)法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)，為電力行業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。

由此可見(jiàn)，深化電力體制改革是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)，事關(guān)我國(guó)能源安全和經(jīng)濟(jì)杜會(huì)發(fā)展全局。

2.2深化電力體制改革的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)

中發(fā)〔2015〕9號(hào)文件指出，深化電力體制改革的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)是：堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持清潔、高效、安全、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展，全面實(shí)施國(guó)家能源戰(zhàn)略，加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系，為建立現(xiàn)代能源體系、保障國(guó)家能源安全營(yíng)造良好的制度環(huán)境，充分考慮各方面訴求和電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律，兼顧改到位和保穩(wěn)定。

通過(guò)改革，不斷強(qiáng)化落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念力度，建立健全電力行業(yè)“有法可依、政企分開(kāi)、主體規(guī)范、交易公平、價(jià)格合理、監(jiān)管有效”的市場(chǎng)體制，努力降低電力成本、理順價(jià)格形成機(jī)制，逐步打破壟斷、有序放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)多元化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升技術(shù)水平、控制能源消費(fèi)總量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保。

2.3新一輪電力體制改革的重點(diǎn)和特點(diǎn)

（1）改革的重點(diǎn)、路徑和目的

進(jìn)一步深化電力體制改革的重點(diǎn)和路徑是：在進(jìn)一步完善政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分開(kāi)基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開(kāi)兩頭的體制架構(gòu)，大力推行新一輪電改方案“三個(gè)放開(kāi)、一個(gè)獨(dú)立、三個(gè)加強(qiáng)”，即有序放開(kāi)輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)，有序放開(kāi)公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃；推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行；繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制研究，進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。電力體制改革最終目的是實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，安全、清潔、優(yōu)質(zhì)、可靠地滿足全社會(huì)用電需求。改革的最終受益者應(yīng)當(dāng)是全社會(huì)，讓全社會(huì)共享電改紅利。

隨著新一輪電改的深入推進(jìn)，電力行業(yè)迎來(lái)深層次的變革，推動(dòng)發(fā)電側(cè)和售電側(cè)有效競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)電網(wǎng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，使電力市場(chǎng)更有活力、更有效率、更加公平、更加便利，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放巨大的紅利。

（2）發(fā)電和售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，建立購(gòu)售電競(jìng)爭(zhēng)新格局

按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的體制架構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)輸配電環(huán)節(jié)監(jiān)管的同時(shí)，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將建立購(gòu)售電競(jìng)爭(zhēng)新的格局。一方面，在可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)充分引入競(jìng)爭(zhēng)，符合準(zhǔn)入條件的發(fā)電企業(yè)、售電公司和用戶可自主選擇交易對(duì)象，確定交易量和價(jià)格，打破電網(wǎng)企業(yè)單一購(gòu)售電的局面，形成“多買方——多賣方”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局；另一方面，加強(qiáng)電網(wǎng)環(huán)節(jié)監(jiān)管，保障電網(wǎng)公平開(kāi)放，按照政府核定的輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)，保障電網(wǎng)企業(yè)穩(wěn)定收入和收益，推動(dòng)電網(wǎng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，為電力市場(chǎng)體系建設(shè)提供覆蓋范圍更廣、配置能力更強(qiáng)的電網(wǎng)基礎(chǔ)平臺(tái)。

（3）建立市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制，引導(dǎo)資源優(yōu)化配置

在單獨(dú)核定輸配電價(jià)的基礎(chǔ)上，發(fā)、購(gòu)電價(jià)格通過(guò)協(xié)商或競(jìng)價(jià)形成，充分體現(xiàn)電力商品屬性，有利于發(fā)揮價(jià)格的信號(hào)傳遞作用，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在能源資源配置中發(fā)揮決定性作用。電價(jià)由市場(chǎng)決定，相對(duì)于現(xiàn)行的標(biāo)桿電價(jià)，可以進(jìn)一步促進(jìn)發(fā)電企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和提高生產(chǎn)效率。改革后，輸配電價(jià)逐步按照準(zhǔn)許成本加合理收益方式由政府核定，是相對(duì)固定的，發(fā)電價(jià)格波動(dòng)直接傳導(dǎo)到售電價(jià)格。在目前電力供需較為寬松、煤價(jià)降低的情況下，擁有選擇權(quán)的工業(yè)、商業(yè)電力用戶，可與發(fā)電企業(yè)直接交易，從而降低用電成本，為電力用戶帶來(lái)改革紅利。

（4）用戶擁有選擇權(quán)，提升用戶服務(wù)水平

有序推進(jìn)售電側(cè)改革，放開(kāi)用戶選擇權(quán)，同時(shí)向社會(huì)資本開(kāi)放售電業(yè)務(wù)，多途徑培育售電主體，形成多家售電競(jìng)爭(zhēng)格局。用戶擁有購(gòu)電的自主選擇權(quán)，可以根據(jù)自己的個(gè)性化需求，實(shí)現(xiàn)差異性選擇意愿，促進(jìn)各類電力企業(yè)降低成本、提高效率、提升服務(wù)。售電公司圍繞用戶提供多種服務(wù)，包括購(gòu)售電業(yè)務(wù)，以及合同能源管理、綜合節(jié)能和用電咨詢等增值服務(wù)，用戶用電更加便利，多元化用電需求也能得到滿足，新的產(chǎn)品和服務(wù)將會(huì)出現(xiàn)。工業(yè)和商業(yè)電力用戶擁有自主選擇權(quán)，增強(qiáng)了市場(chǎng)中的議價(jià)能力，帶動(dòng)供電服務(wù)質(zhì)量的改善，用戶權(quán)益可以得到更好的保障。同時(shí)，客戶對(duì)服務(wù)的需求，也會(huì)通過(guò)售電公司傳遞到電網(wǎng)企業(yè)，促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)一步提高供電質(zhì)量，提升服務(wù)水平。

（5）促進(jìn)節(jié)能減排和清潔能源發(fā)展

隨著電力市場(chǎng)交易機(jī)制日益完善，各類電源競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，低成本發(fā)電資產(chǎn)將獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，環(huán)保高效的機(jī)組將得到更大空間，促進(jìn)大容量高效機(jī)組替代小機(jī)組發(fā)電，水電和風(fēng)電等清潔能源優(yōu)先發(fā)電，將極大促進(jìn)節(jié)能減排工作?？缡】鐓^(qū)電力交易開(kāi)展，也將有助于清潔能源大規(guī)模開(kāi)發(fā)和在更大范圍內(nèi)消納。市場(chǎng)化電價(jià)將根據(jù)供需條件更加靈活的變化，及時(shí)向用戶傳遞供求變化的信號(hào)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)用戶優(yōu)化用電方式，提高用電效率。

（6）促進(jìn)電力行業(yè)整體運(yùn)行效率提升

隨著公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計(jì)劃逐步放開(kāi)，發(fā)電企業(yè)可通過(guò)降低成本、提高生產(chǎn)效率的方式增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，以獲取更多的市場(chǎng)份額，爭(zhēng)取更多的發(fā)電量和收入利潤(rùn)。隨著電力市場(chǎng)建設(shè)，售電公司和大用戶參與市場(chǎng)交易，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，提高競(jìng)爭(zhēng)效率。輸配電價(jià)改革后，電網(wǎng)企業(yè)將改變傳統(tǒng)盈利模式，通過(guò)重新定位電網(wǎng)功能和電網(wǎng)收益機(jī)制，致使電網(wǎng)企業(yè)管理目標(biāo)更加清晰、更加注重提高效率，通過(guò)內(nèi)部挖潛以保證企業(yè)收益。同時(shí)，配售電業(yè)務(wù)放開(kāi)帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，將促使電網(wǎng)企業(yè)降本增效，提升用戶電能質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)能力水平和供電服務(wù)質(zhì)量。

（7）吸引社會(huì)資本投資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

允許各類社會(huì)資本進(jìn)入售電領(lǐng)域和新增配電領(lǐng)域，將帶來(lái)新的潛在盈利機(jī)會(huì)。隨著售電側(cè)放開(kāi)，發(fā)電企業(yè)、供水供熱企業(yè)、燃?xì)馄髽I(yè)、節(jié)能服務(wù)企業(yè)、新能源企業(yè)等市場(chǎng)主體進(jìn)入售電側(cè)開(kāi)展業(yè)務(wù)。放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)在一定程度上可調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與配網(wǎng)建設(shè)的積極性，增加了配電網(wǎng)建設(shè)資金來(lái)源。隨著市場(chǎng)發(fā)展和用戶需求變化，售電公司數(shù)量會(huì)逐漸增加，將會(huì)出現(xiàn)更多服務(wù)電力用戶的新商業(yè)模式、新業(yè)務(wù)模式和新服務(wù)模式，也將提供更多的就業(yè)崗位。參與電力市場(chǎng)交易的發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)由用戶或售電主體與發(fā)電企業(yè)通過(guò)協(xié)商、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等方式自主確定，隨著發(fā)電成本降低，用戶電價(jià)也將降低，從而增加企業(yè)利潤(rùn)，拉動(dòng)地方GDP增長(zhǎng)。

3 完善電力體制改革的重要保證——電力體制改革配套文件出臺(tái)

3.1配套文件的鮮明特點(diǎn)

2015年11月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》等六個(gè)電力體制改革配套文件，為電改的具體實(shí)施提供了進(jìn)一步指導(dǎo)，標(biāo)志著新一輪電力體制改革進(jìn)入具體操作階段。六個(gè)配套文件具有三方面特點(diǎn)：

（1）配套文件牢牢把握市場(chǎng)化改革方向，推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；

（2）配套文件分別落實(shí)電價(jià)改革、交易機(jī)制改革、發(fā)用電計(jì)劃改革、售電側(cè)改革等四項(xiàng)重大改革，著力加強(qiáng)政府監(jiān)管、強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)化和提升電力安全高效運(yùn)行和可靠性供應(yīng)水平，與新一輪電改方案“三個(gè)放開(kāi)、一個(gè)獨(dú)立、三個(gè)加強(qiáng)”的總體思路高度吻合，同時(shí)也積極回應(yīng)了電力領(lǐng)域向社會(huì)資本有序放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的社會(huì)關(guān)注；

（3）既還原電力的商品屬性，又重視電力商品對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐保障作用，較好處理了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)與積極履行社會(huì)責(zé)任的有機(jī)結(jié)合。

3.2配套文件的主要方面及其意義

（1）輸配電價(jià)改革破除電網(wǎng)壟斷優(yōu)化資源配置

《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》明確了按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，核定電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許總收入和分電壓等級(jí)輸配電價(jià)。電網(wǎng)企業(yè)的收入來(lái)源不再是原來(lái)的上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)價(jià)差，而是按照政府核定的輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)。電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)模式改變意味著破除市場(chǎng)壟斷，減輕了電網(wǎng)過(guò)去作為電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)樞紐和產(chǎn)業(yè)發(fā)展矛盾焦點(diǎn)的無(wú)限責(zé)任，有利于電網(wǎng)企業(yè)專注電網(wǎng)投資運(yùn)營(yíng)，降低成本，提高運(yùn)營(yíng)效率，確保電網(wǎng)安全運(yùn)行，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)同樣是利好。新的輸配電價(jià)形成機(jī)制，既為全社會(huì)留出了電價(jià)適度下調(diào)的預(yù)期空間，也為市場(chǎng)各參與主體公平競(jìng)爭(zhēng)、合理定價(jià)提供了博弈機(jī)會(huì)，引導(dǎo)全社會(huì)通過(guò)電源結(jié)構(gòu)調(diào)整、電力技術(shù)創(chuàng)新和節(jié)能減排降耗，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)電力資源的優(yōu)化配置。

（2）電力交易機(jī)制改革促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行與公平競(jìng)爭(zhēng)

《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》明確提出，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步形成競(jìng)爭(zhēng)充分、開(kāi)放有序、健康發(fā)展的市場(chǎng)體系，市場(chǎng)主體包括各類發(fā)電企業(yè)、供電企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶，各類市場(chǎng)主體在清晰明確的市場(chǎng)規(guī)則下公平競(jìng)爭(zhēng)和購(gòu)買電力服務(wù)。《實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)一步明確，交易機(jī)構(gòu)可采取電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會(huì)員制等組織形式。多種電力交易機(jī)構(gòu)的組建形式和齊備的制度安排，有利于促進(jìn)電力交易的公開(kāi)透明，有利于形成公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，整體提高電力系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)效率。

（3）向社會(huì)資本開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)性電力業(yè)務(wù)邁出實(shí)質(zhì)步伐

《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》其核心是放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性售電業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。今后，社會(huì)資本成立售電公司，無(wú)須行政審批，只要符合資產(chǎn)總額、依法工商注冊(cè)、通過(guò)社會(huì)公示、履行信用承諾制度即可，充分體現(xiàn)了電力體制改革的簡(jiǎn)政放權(quán)決心。

（4）售電側(cè)改革引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新提升用戶體驗(yàn)

售電側(cè)改革是電力體制改革的重要內(nèi)容。未來(lái)售電公司包括電網(wǎng)企業(yè)的售電公司、社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)并擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司、和不擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立售電公司，且同一供電區(qū)域可以有多個(gè)售電公司。這一競(jìng)爭(zhēng)格局將徹底改變一網(wǎng)獨(dú)大的市場(chǎng)生態(tài)，售電公司為爭(zhēng)取客戶，將更多在面向終端客戶的技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)提升上做文章，普通電力用戶不僅將獲得更高質(zhì)量的電力服務(wù)，也將直接享受整合互聯(lián)網(wǎng)、分布式發(fā)、供電、智能電網(wǎng)等新興技術(shù)所帶來(lái)的利益。

（5）綜合性改革措施促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與節(jié)能減排

配套文件還提出了一系列綜合性改革措施，如建立優(yōu)先發(fā)電制度，可再生能源參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，跨省跨區(qū)送受電逐步放開(kāi)、逐步形成占最大用電負(fù)荷3%左右的需求側(cè)機(jī)動(dòng)調(diào)峰能力，共同保證風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、水電、核電、余熱余壓余氣發(fā)電、超低排放燃煤機(jī)組按照優(yōu)先順序發(fā)電，促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)。這些改革措施，將以電力市場(chǎng)法規(guī)的形式破除地區(qū)壁壘，減少棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象，提高電力系統(tǒng)的清潔能源比重，大幅促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排。

（6）優(yōu)先購(gòu)電和政府監(jiān)管等制度安排確保民生用電

針對(duì)社會(huì)大眾關(guān)心的電力系統(tǒng)的安全和民生用電如何保障問(wèn)題，配套文件提出采用優(yōu)先購(gòu)電制度、保底供電制度、應(yīng)急處置制度和政府監(jiān)管制度等以確保電力安全高效運(yùn)行和可靠性供應(yīng)水平。如：優(yōu)先購(gòu)電制度，切實(shí)保障無(wú)議價(jià)能力用戶優(yōu)先用電的制度安排；保底供電制度，是指擁有區(qū)域配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司承擔(dān)營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)保底供電服務(wù)責(zé)任，當(dāng)社會(huì)資本投資的配電公司無(wú)法履行責(zé)任時(shí)，政府即指定其他電網(wǎng)企業(yè)代為履行的一種制度安排。

綜上所述，電力體制改革配套文件實(shí)施到位后，將徹底打破電網(wǎng)壟斷，無(wú)歧視開(kāi)放電網(wǎng)，并以全國(guó)性開(kāi)放統(tǒng)一的電力市場(chǎng)高效配置資源，各類市場(chǎng)主體公平參與競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)用戶獲取更多選擇、更加優(yōu)質(zhì)、更有保障的電力服務(wù)，社會(huì)資本得以進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性電力業(yè)務(wù)，共同繁榮和促進(jìn)我國(guó)電力工業(yè)的清潔、高效、安全、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展。

4 電力體制改革對(duì)電力行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的影響

新一輪電力體制改革，是本世紀(jì)初電力體制改革的繼續(xù)和深化，也是當(dāng)前供給側(cè)改革、結(jié)構(gòu)改革的要求。本輪電力體制改革，著重在提高資源利用效率、理順價(jià)格關(guān)系、健全發(fā)展機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)電力市場(chǎng)的法制建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)發(fā)力，促進(jìn)電力工業(yè)按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念可持續(xù)地發(fā)展，提升對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能源支撐保障能力和電力服務(wù)水平，將對(duì)電力行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

（1）促進(jìn)電網(wǎng)建設(shè)與創(chuàng)新發(fā)展

開(kāi)放社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)對(duì)整個(gè)電網(wǎng)建設(shè)有三重意義：

1）社會(huì)資本成為電網(wǎng)建設(shè)的有益補(bǔ)充。

2）社會(huì)資本帶來(lái)配網(wǎng)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，將掀起新一輪技術(shù)創(chuàng)新熱潮，進(jìn)一步提高配網(wǎng)智能化水平。

3）電網(wǎng)企業(yè)的投資能力與技術(shù)創(chuàng)新將專注于堅(jiān)強(qiáng)電網(wǎng)的建設(shè)。盡管電力市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資本的開(kāi)放仍屬局部，但也能達(dá)到四兩撥千斤的效果，輸配電網(wǎng)將出現(xiàn)一輪投資與創(chuàng)新的高潮。

（2）清潔可再生能源迎來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定利好的發(fā)展機(jī)遇

長(zhǎng)期以來(lái)，受制于電價(jià)形成機(jī)制、跨區(qū)送出消納和配電網(wǎng)建設(shè)水平等問(wèn)題，水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等清潔可再生能源的發(fā)展受到嚴(yán)重制約，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這次頒發(fā)的優(yōu)先發(fā)電制度從法規(guī)層面解決了清潔可再生能源的制度制約。同時(shí)，開(kāi)放社會(huì)資本帶來(lái)電網(wǎng)投資與創(chuàng)新熱潮，將從資源利用水平上提高對(duì)清潔可再生能源的電網(wǎng)消納能力。可以預(yù)期，清潔可再生能源將迎來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定利好的發(fā)展周期。此外，市場(chǎng)化的電價(jià)形成機(jī)制將綜合考慮水電投資的環(huán)保移民支出和環(huán)境綜合效益，可望逐步解除水電開(kāi)發(fā)的硬約束。

（3）抽水蓄能電站將進(jìn)入更加合理的快速發(fā)展通道

抽水蓄能電站是電力系統(tǒng)中運(yùn)行靈活、反應(yīng)快速，且具有調(diào)頻、調(diào)相、備用和黑啟動(dòng)等多種服務(wù)價(jià)值，是目前最經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模儲(chǔ)能設(shè)施。配套文件明確建立輔助服務(wù)交易機(jī)制，逐步形成占最大用電負(fù)荷3%左右的需求側(cè)機(jī)動(dòng)調(diào)峰能力，有利于充分發(fā)揮抽水蓄能電站具有裝機(jī)容量替代、備用節(jié)煤和大規(guī)模儲(chǔ)能效益，能使大容量的火電站或核電站高效率地以最優(yōu)輸出工況運(yùn)行，顯著提高煤電、核電及西部水電的發(fā)電量，減少溫室氣體排放，并增強(qiáng)跨省跨區(qū)接受季節(jié)性的西部水電和間歇性的風(fēng)電、光電等清潔能源的比較優(yōu)勢(shì)，提高抽水蓄能電站、龍頭水庫(kù)的應(yīng)用價(jià)值和功能效益。同時(shí)，隨著抽水蓄能電站在電力輔助服務(wù)中市場(chǎng)化地位的確立，以及國(guó)家對(duì)抽水蓄能電站投資核準(zhǔn)的簡(jiǎn)政放權(quán)、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資，將推動(dòng)抽水蓄能電站建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展通道。

（4）分布式電源與微電網(wǎng)建設(shè)破冰起步

隨著配電網(wǎng)、微電網(wǎng)智能化發(fā)展，分布式電源將提高到戰(zhàn)略性發(fā)展高度。優(yōu)先發(fā)電制度給予分布式風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電用戶以高于一類優(yōu)先保障的待遇，要求足額收購(gòu)予以保障。分布式發(fā)電的破冰起步，給兩類產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了希望，一是融合分布式發(fā)電與微電網(wǎng)技術(shù)的環(huán)保智能建筑產(chǎn)業(yè)，一是處于產(chǎn)能過(guò)剩寒冬中的光伏制造企業(yè)。

5 電力體制改革的集結(jié)號(hào)已經(jīng)吹響

當(dāng)前，在國(guó)家發(fā)改委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，電力體制改革于2015年在全國(guó)開(kāi)展試點(diǎn)，并取得初步成效。繼2014年深圳電網(wǎng)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，2015年國(guó)家發(fā)改委批復(fù)同意云南、貴州電力體制改革綜合試點(diǎn)方案。2015年6月發(fā)改委又批復(fù)內(nèi)蒙古西部電改試點(diǎn)方案，后又在湖北、寧夏、安徽、云南、貴州五個(gè)省區(qū)“擴(kuò)圍”，經(jīng)一年多的努力，取得了大量的成果。2016年3月1日北京電力交易中心、廣州電力交易中心同時(shí)揭牌成立，標(biāo)志著我國(guó)電力放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化交易將進(jìn)入全面實(shí)施階段。

2016年初，北京電力交易中心組織了山東30家電力用戶和陜西、甘肅、青海、寧夏等824家發(fā)電企業(yè)，通過(guò)銀東高壓直流輸電線路開(kāi)展直接交易，交易電量達(dá)90億kWh，這是我國(guó)電力用戶首次大規(guī)模通過(guò)跨區(qū)輸電通道與發(fā)電企業(yè)達(dá)成的直接交易，是促進(jìn)形成市場(chǎng)化跨區(qū)、跨省交易機(jī)制的重要探索。在交易成交電量中，風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電電量超過(guò)2成以上，使我國(guó)東部電力用戶享受到了西部清潔、經(jīng)濟(jì)的電能，用市場(chǎng)化的方式促進(jìn)了能源資源的大范圍優(yōu)化配置。

2016年3月29日，國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)輸配電改革新聞發(fā)布會(huì)，重點(diǎn)介紹湖北等5個(gè)試點(diǎn)省份的改革成果。經(jīng)改革試點(diǎn)，2015年云南、貴州等五省（區(qū)），輸配電價(jià)降價(jià)空間合計(jì)55.6億元。同時(shí)，剔除或核減了與電網(wǎng)輸配電無(wú)關(guān)的資產(chǎn)和不合理的成本約160億元。云南省開(kāi)展了電力市場(chǎng)化交易試點(diǎn)，交易電量達(dá)320億kWh，平均電價(jià)降低0.18 元/kWh，為參與交易的企業(yè)減負(fù)35億元。

此外，國(guó)家要求做好成本監(jiān)管，以避免電網(wǎng)公司一些不必要的成本。通過(guò)加強(qiáng)成本監(jiān)管，2015～2017年，深圳市電網(wǎng)輸配電價(jià)較2014年0.1558元/kWh約下降1.23分。深圳商業(yè)電價(jià)平均降價(jià)幅度為8.43分/kWh，相當(dāng)于電價(jià)下降10%左右。

目前，國(guó)家發(fā)改委發(fā)文對(duì)全國(guó)12個(gè)省級(jí)電網(wǎng)，部署了擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍。2017年，上述改革有望擴(kuò)圍到全國(guó)全覆蓋。

當(dāng)前，電力體制改革在黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下已在全國(guó)逐步全面展開(kāi)，我國(guó)電力事業(yè)將迎來(lái)綠色發(fā)展的春天，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)做出更大貢獻(xiàn)！

DOI：10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.05.001