利益平衡下的云頂山自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究

蔚志剛（山西云頂山省級自然保護(hù)區(qū)管理局，山西　婁煩　030300）

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利益平衡下的云頂山自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究

蔚志剛
（山西云頂山省級自然保護(hù)區(qū)管理局，山西婁煩030300）

【摘要】景區(qū)旅游業(yè)已經(jīng)成為帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方主體性產(chǎn)業(yè)，被人們稱為“無煙工業(yè)”。然而在繁華背后，景區(qū)生態(tài)和社會經(jīng)濟(jì)問題已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。本文從利益角度分析保護(hù)區(qū)內(nèi)多方利益關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】云頂山自然保護(hù)區(qū)；可持續(xù)發(fā)展

山西云頂山省級自然保護(hù)區(qū)管理局以山地草甸而遠(yuǎn)近聞名。該地區(qū)具有最典型的山地草甸形態(tài)特征，山地草甸作為一種重要的山地生態(tài)系統(tǒng)類型，具有不可低估的生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值。一方面，在維持云頂山地區(qū)的生態(tài)平衡、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣等方面發(fā)揮著重要的生態(tài)作用，是省城太原重要的生態(tài)屏障；另一方面，云頂山保護(hù)區(qū)水草優(yōu)良、樹木蔥郁、風(fēng)景迷人，也是優(yōu)良的生態(tài)旅游景點(diǎn)。隨著2014年云頂山自然保護(hù)區(qū)開發(fā)意向書的簽訂，保護(hù)與開發(fā)的矛盾日益顯現(xiàn)，保護(hù)區(qū)如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前工作的重中之重。

1 云頂山自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)利益相關(guān)者的利益訴求分析

云頂山自然保護(hù)區(qū)地處呂梁山脈腹地，土地貧瘠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是當(dāng)?shù)刂饕?jīng)濟(jì)來源。隨著近年來“云頂熱”的逐漸升溫，以自然保護(hù)區(qū)的自然資源為載體發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，儼然已經(jīng)成為改善云頂山景區(qū)地方經(jīng)濟(jì)狀況的主要手段。云頂山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游的發(fā)展目標(biāo)是在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)景區(qū)生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)利益最大化，將不利的負(fù)面效益降到最低，統(tǒng)籌分配收益和負(fù)擔(dān)。從利益關(guān)系角度分析，云頂山景區(qū)內(nèi)存在以下三個利益主體：云頂山保護(hù)區(qū)管理局、景區(qū)投資者和景區(qū)內(nèi)居民。

云頂山保護(hù)區(qū)管理局：按照我國《憲法》規(guī)定，旅游景區(qū)內(nèi)的自然資源和文物資源歸國家所有。我國政府部門行使旅游景區(qū)的管理權(quán)，旅游景區(qū)發(fā)展由政府部門進(jìn)行主導(dǎo)?？梢?，政府部門在維護(hù)景區(qū)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展環(huán)境方面起著不可替代的作用。

景區(qū)投資者：國有林場大部分是自收自支事業(yè)單位，財政沒有撥款，缺乏景區(qū)開發(fā)專項(xiàng)資金，無法獨(dú)立承擔(dān)旅游景區(qū)開發(fā)的各項(xiàng)費(fèi)用。另一方面，政府部門的行政管理方式無法適應(yīng)旅游市場的發(fā)展，因此，吸引了一批社會資本參與旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營，逐步形成了以相關(guān)法律法規(guī)為準(zhǔn)則，政府引導(dǎo)，企業(yè)管理的經(jīng)營模式。旅游景區(qū)投資者以資金投入向政府部門取得景區(qū)的經(jīng)營收益權(quán)。投資者以景區(qū)良好的預(yù)期收入為先決條件投入資金，反之將減少或放棄投資。利益能否合理分配直接影響投資者的積極性，進(jìn)而影響景區(qū)的生存與發(fā)展，與景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展有直接厲害關(guān)系。

景區(qū)內(nèi)居民：景區(qū)旅游開發(fā)影響了景區(qū)內(nèi)原住居民農(nóng)耕放牧的傳統(tǒng)生活方式，改變了他們固有的價值觀念，使他們開始意識到祖輩生活的家園蘊(yùn)藏著巨大經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力，家庭中一部分生產(chǎn)力包括勞動力、生產(chǎn)工具、房屋、土地將會成為景區(qū)旅游的附屬，景區(qū)發(fā)展?fàn)顩r直接影響他們的生活水平，使他們在成為旅游景區(qū)開發(fā)受益者的同時也成為犧牲者。因此，景區(qū)內(nèi)原住居民作為景區(qū)旅游開發(fā)的參與者，有舉足輕重的地位和影響。

隨著自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游的發(fā)展，旅游經(jīng)濟(jì)效益惠及面日益擴(kuò)大，眾多有著不同的甚至沖突的利益訴求的利益關(guān)系者也參與到景區(qū)運(yùn)行中，隱藏的利益多元化問題最終暴露出來：景區(qū)內(nèi)居民缺少對保護(hù)區(qū)管理局的監(jiān)督渠道，難以參與景區(qū)開發(fā)的決策過程；景區(qū)開發(fā)者由于一味追求經(jīng)濟(jì)收入而忽視了由于旅游的開發(fā)而改變原有生活生產(chǎn)方式的景區(qū)內(nèi)居民利益；由于景區(qū)開發(fā)者與景區(qū)內(nèi)居民沒有建立風(fēng)險和利益共享的法律保障機(jī)制，惡性群體事件時有發(fā)生。這些負(fù)面影響終將增加云頂山自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)風(fēng)險，近年來景區(qū)內(nèi)垃圾增多、水體富營養(yǎng)化、草甸退化等一系列問題的出現(xiàn)已經(jīng)在敲響警鐘。

2 云頂山自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)研究

三者利益關(guān)系都以自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)利益作為媒介，以保護(hù)區(qū)自然資源換取自身利益，如何有效協(xié)調(diào)三者利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)有序管理，對于保護(hù)自然資源，發(fā)揮自然保護(hù)區(qū)的最大生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值有著重要作用。云頂山自然保護(hù)區(qū)作為一個開發(fā)伊始的原生態(tài)旅游區(qū)，同樣也面臨著上述問題。

2.1 協(xié)調(diào)云頂山保護(hù)區(qū)管理局與景區(qū)內(nèi)居民的關(guān)系

保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)過程中因利益分配問題，在不合理的開發(fā)活動導(dǎo)致自然資源破壞事件發(fā)生后，各利益參與部門之間會發(fā)生相互推卸責(zé)任、扯皮等，因此，在旅游開發(fā)管理活動中，要明確云頂山自然保護(hù)區(qū)管理局與景區(qū)內(nèi)居民的權(quán)利與義務(wù)。對于發(fā)生在各自管理區(qū)域內(nèi)的事故，明確責(zé)任歸屬，由各自著力解決。上級部門對保護(hù)區(qū)管理局委以責(zé)任的同時，也應(yīng)委托給相應(yīng)的權(quán)利，在發(fā)生突發(fā)性事故時，保護(hù)區(qū)管理局能夠第一時間主動地做出決策，有效控制事件發(fā)展。

保護(hù)區(qū)管理局應(yīng)與景區(qū)內(nèi)居民在涉及經(jīng)濟(jì)利益的自然資源產(chǎn)權(quán)時進(jìn)行積極協(xié)調(diào)，尤其是保護(hù)區(qū)資源交叉地帶的土地、森林、動植物、礦產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，爭取上級林業(yè)主管部門和地方政府支持，避免在旅游活動中因管理不善而發(fā)生責(zé)任推諉，導(dǎo)致事件擴(kuò)大化、復(fù)雜化。

2.2 明確劃分保護(hù)區(qū)管理局管理權(quán)與景區(qū)投資者的經(jīng)營權(quán)

通過正規(guī)法律途徑的招商引資將云頂山保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)的經(jīng)營權(quán)從保護(hù)區(qū)管理局中分離出來，交給有市場經(jīng)驗(yàn)、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的經(jīng)營主體經(jīng)營。在經(jīng)營中讓各方主體都參與進(jìn)來，出臺相關(guān)權(quán)責(zé)規(guī)定，明確劃定各方在旅游活動中應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。在保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)中，要對保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游資源進(jìn)行整合，發(fā)揮自然景觀和野生動植物資源的最大經(jīng)濟(jì)價值。明確規(guī)定景區(qū)投資者在經(jīng)營中負(fù)有保護(hù)環(huán)境資源的責(zé)任，但大部分保護(hù)任務(wù)如野生動植物保護(hù)、退耕還林、荒山改造等仍由保護(hù)區(qū)管理局來承擔(dān)?？梢钥紤]對景區(qū)投資者設(shè)立專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)稅收，專門用于對保護(hù)區(qū)資源環(huán)境保護(hù)，以此促使開發(fā)商制定合理的旅游開發(fā)計劃。

2.3 創(chuàng)新保護(hù)區(qū)管理局、景區(qū)投資者與景區(qū)內(nèi)居民三者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三者共贏

從宏觀角度分析，這三者關(guān)系可以歸納為整體利益與局部利益、長遠(yuǎn)利益與眼前利益之間的關(guān)系。保護(hù)區(qū)景區(qū)內(nèi)居民由于其社會經(jīng)濟(jì)地位影響，不能站在保護(hù)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度考慮問題，致使他們更多地考慮自身既得利益。

因此，對于要求環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益齊頭并進(jìn)的保護(hù)區(qū)管理局、追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的景區(qū)投資者以及謀求利益現(xiàn)實(shí)化的景區(qū)內(nèi)居民來講，應(yīng)尋找三者利益的平衡點(diǎn)，建立保護(hù)區(qū)管理局、景區(qū)投資者以及景區(qū)內(nèi)居民三者利益相互融合的開發(fā)模式，更多注重提攜提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平為保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)順利進(jìn)行提供了良好的社會基礎(chǔ)，要想使保護(hù)區(qū)居民支持保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)項(xiàng)目，必須首先提高他們的生活水平，讓居民得到實(shí)惠。在旅游開發(fā)過程中，可以采取景區(qū)內(nèi)居民以土地經(jīng)營權(quán)和林地資源入股的形式，沒有承包權(quán)的景區(qū)內(nèi)居民可以勞動入股，通過封山育林、護(hù)林、承包工程建設(shè)等形式參與保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)。保護(hù)區(qū)管理局可以適時地對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用進(jìn)行統(tǒng)計監(jiān)測，對景區(qū)內(nèi)居民的參與程度和滿意程度進(jìn)行調(diào)查，這樣不僅實(shí)現(xiàn)了景區(qū)內(nèi)居民的現(xiàn)實(shí)利益要求，更調(diào)整了保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有利于景區(qū)內(nèi)居民積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

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[2]牛文元.可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)論[M].北京：北京科學(xué)出版社，1994.

【中圖分類號】F326.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】B

【文章編號】1005-4707（2016）01-008-02

doi:10.3969/j.issn.1005-4707.2016.02.003

【作者簡介】蔚志剛（1978-），男，1999年山西林業(yè)學(xué)校畢業(yè)，現(xiàn)任山西云頂山省級自然保護(hù)區(qū)管理局工程師。

【收稿日期】2015-11-25；【修回日期】2015-12-15。