淺談我國(guó)森林防火實(shí)施行政管理的利弊

單保君，蘇文靜，劉世遠(yuǎn)，李世友，王秋華，胡敏銳

（1西南林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院，云南省森林災(zāi)害預(yù)警與控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，云南　昆明，650224；2昭通市鹽津縣消防大隊(duì)，云南　昭通，657000，3國(guó)家林業(yè)局南方航空護(hù)林總站，云南　昆明 650021）

淺談我國(guó)森林防火實(shí)施行政管理的利弊

單保君1，蘇文靜1，劉世遠(yuǎn)2，李世友1，王秋華1，胡敏銳3

（1西南林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院，云南省森林災(zāi)害預(yù)警與控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，云南昆明，650224；2昭通市鹽津縣消防大隊(duì)，云南昭通，657000，3國(guó)家林業(yè)局南方航空護(hù)林總站，云南昆明 650021）

我國(guó)森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這種方式存在很多有利之處，同樣也存在許多弊端。林火管理及火災(zāi)撲救實(shí)施行政管理能發(fā)揮集中優(yōu)勢(shì)、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)在短時(shí)間內(nèi)能調(diào)動(dòng)多種力量和足夠資金，但在專業(yè)性、個(gè)人主觀性、經(jīng)濟(jì)合理性存在一些不足，可通過(guò)不斷改進(jìn)，以提高林火管理水平。

森林防火；行政管理；林火管理

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是人類綠色的寶庫(kù)［1］，我國(guó)地域遼闊，自然氣候條件復(fù)雜，植物種類繁多，森林類型多樣，具有明顯的地帶性分布特征，由北向南，依次為針葉林、針闊混交林、落葉闊葉林、常綠闊葉林、季雨林和雨林［2］，第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果，我國(guó)森林面積2.08億hm2，森林覆蓋率21.63%，活立木總蓄積164.33億m3，森林蓄積151.37億m3，年生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值12.68萬(wàn)億元。由于近些年來(lái)受極端天氣事件和人為用火行為變化影響，全球森林火災(zāi)頻發(fā)［3-6］，作為世界上主要自然災(zāi)害之一，森林火災(zāi)嚴(yán)重危害森林資源，威脅群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，破壞生態(tài)環(huán)境［7］，我國(guó)森林火災(zāi)較為嚴(yán)重，居世界首位。1950-1997年，我國(guó)共發(fā)生森林火災(zāi)67.6萬(wàn)次，累計(jì)受災(zāi)面積達(dá)3645.6萬(wàn)hm2，占全國(guó)現(xiàn)有森林面積的29.4%，平均每年發(fā)生森林火災(zāi)1.41萬(wàn)次，年均受害面積75.95萬(wàn)hm2，年均森林受害率為0.63%［8］。針對(duì)我國(guó)森林特點(diǎn)及火災(zāi)情況設(shè)立專門的林火研究及管理機(jī)構(gòu)是十分必要的。早在《淮南子》抑或《管子》都表現(xiàn)出對(duì)山林資源的高度重視，將其視為保證人類社會(huì)存在發(fā)展不可或缺的必要條件，《管子》要求“虞師”嚴(yán)格管理林業(yè)發(fā)展事務(wù)，不僅要堅(jiān)持“時(shí)”禁，而且要制定防火法令，確保林業(yè)發(fā)展的安全管理［9］。我國(guó)對(duì)林火管理實(shí)行行政管理的辦法，使林火發(fā)生率及火災(zāi)控制能力都有了很大的改善。我國(guó)對(duì)林火理論研究起步較晚，防火力量、技術(shù)及基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)滯后，行政管理方式存在一定的不足等這些特點(diǎn)是我國(guó)林火管理的現(xiàn)狀。林火客觀存在性受地域、植被類型、可能性火源概率不同導(dǎo)致林火成災(zāi)的概率不同，同時(shí)又受林火管理和火災(zāi)指揮水平不同而有較大差異，林火管理和火災(zāi)指揮水平的高低會(huì)直接影響林火發(fā)生的周期、林火損失程度和人員傷亡。目前現(xiàn)有管理體制下林火控制能力得到了很大提高，林火實(shí)施行政管理受到領(lǐng)導(dǎo)更替、專業(yè)水平、重視程度等原因的影響較大。

1　林火行政管理概述

林火行政管理是林火行政管理機(jī)構(gòu)根據(jù)有關(guān)法律賦予的職責(zé)，通過(guò)宣傳，提高公民的森林防火意識(shí)，同時(shí)依法進(jìn)行火源管理，減少森林火災(zāi)的發(fā)生所展開的行政行為［10］。根據(jù)《森林防火條例》和《國(guó)家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)定，在撲救森林火災(zāi)時(shí)由相應(yīng)各級(jí)地方政府設(shè)立撲救森林火災(zāi)前線指揮部，并負(fù)責(zé)火災(zāi)撲救的決策指揮機(jī)構(gòu)，主要成員由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)、參戰(zhàn)部隊(duì)和相關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志組成，視火場(chǎng)態(tài)勢(shì)、火情發(fā)展蔓延趨勢(shì)根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示組建國(guó)家級(jí)撲火前線總指揮部［11］。在火災(zāi)發(fā)生時(shí)林火行政管理的主要負(fù)責(zé)人視火情嚴(yán)重程度啟動(dòng)不同的森林火災(zāi)撲救應(yīng)急預(yù)案。各個(gè)國(guó)家對(duì)林火管理方法及機(jī)構(gòu)設(shè)置因各國(guó)自己的具體火災(zāi)頻度，危害程度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同而采取不同的方式，不同時(shí)間段由于認(rèn)識(shí)和研究程度存在差異設(shè)置上也有所變化。我國(guó)森林防火機(jī)構(gòu)分為國(guó)家、省、市、縣等層次。國(guó)家設(shè)立全國(guó)森林防火指揮部，辦公地點(diǎn)是在國(guó)家林業(yè)局，負(fù)責(zé)全國(guó)森林防火工作的檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)［12］。地方人民政府同樣設(shè)立森林防火指揮部，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或主管領(lǐng)導(dǎo)任指揮部指揮長(zhǎng)，有關(guān)部門和當(dāng)?shù)伛v軍領(lǐng)導(dǎo)為指揮部副指揮長(zhǎng)、成員，森林防火指揮部是同級(jí)人民政府的森林防火指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)的森林防火工作，縣級(jí)以上森林防火指揮部在林業(yè)行政主管部門設(shè)辦公室，辦公室是森林防火指揮部門的辦事部門，配備專職干部，負(fù)責(zé)森林防火日常工作［10］。行政的組織結(jié)構(gòu)決定了功能的發(fā)揮，功能的發(fā)揮過(guò)程當(dāng)中又受到結(jié)構(gòu)的影響，對(duì)結(jié)構(gòu)起反作用［13］。

我國(guó)森林防火建立起了以專業(yè)隊(duì)伍為主力，以武警森林部隊(duì)為骨干，以航空護(hù)林隊(duì)伍為尖兵，以解放軍、預(yù)備役部隊(duì)、武警部隊(duì)、半專業(yè)和義務(wù)撲火隊(duì)為補(bǔ)充的森林防撲火隊(duì)伍體系［14］，林火行政管理不但是外在得到了發(fā)展，內(nèi)在也得到了很好的充實(shí)。

2　森林火災(zāi)行政管理有利方面

我國(guó)為社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)決定了有其自身的優(yōu)越性，自新中國(guó)成立我國(guó)森林防火發(fā)展經(jīng)歷了多個(gè)階段，從無(wú)到有，發(fā)展過(guò)程充滿了曲折。我國(guó)林火行政管理在不同歷史時(shí)期變化較大［10］。1957年1月，當(dāng)時(shí)的林業(yè)部成立了護(hù)林防火辦公室，主管全國(guó)護(hù)林防火業(yè)務(wù)工作［12］。在“文革”期間護(hù)林防火事業(yè)陷于停頓，各防火組織機(jī)構(gòu)癱瘓。1987年“5·6”大火以后森林防火引起了國(guó)家的重視，由于極其慘痛的教訓(xùn)成為防火事業(yè)的階段性標(biāo)志。我國(guó)林火采用行政管理模式存在著強(qiáng)烈的利弊關(guān)系，由于主要負(fù)責(zé)人是國(guó)家及省市縣各級(jí)的政府主要負(fù)責(zé)人，在日常森林防火工作管理及發(fā)生火災(zāi)時(shí)能很好地起到協(xié)調(diào)作用，在很短時(shí)間內(nèi)能調(diào)動(dòng)多種組織進(jìn)行救援，在資金、設(shè)備及物資方面能得到很好的保證，很多火災(zāi)撲救中都表現(xiàn)著這種優(yōu)越性。安寧“5·21”森林火災(zāi)撲救中由于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視和靠前指揮，短時(shí)間內(nèi)調(diào)用了3架ka-32直升機(jī)和1架Mi-171直升機(jī)形成規(guī)模龐大的機(jī)群滅火，調(diào)集9525名軍警民聯(lián)合戰(zhàn)斗，歷時(shí)6天將火撲滅［15］。長(zhǎng)白山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)“5·29”森林火災(zāi)發(fā)生后，省委、省政府高度重視，孫政才書記、王儒林省長(zhǎng)，程偉根、王守臣、馬明副省長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)分別做出批示、指示，省長(zhǎng)王儒林、副省長(zhǎng)王守臣第一時(shí)間到省森林防火指揮中心坐鎮(zhèn)指揮［16］，使得在相對(duì)短時(shí)間內(nèi)把火災(zāi)撲滅，減少了損失。

森林火災(zāi)的撲救往往需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合，尤其是重大森林火災(zāi)、嚴(yán)重威脅人民及國(guó)家重要財(cái)產(chǎn)安全時(shí)急需采用大型滅火設(shè)備更體現(xiàn)出這種需要。行政中重要領(lǐng)導(dǎo)出任協(xié)調(diào)能很好地發(fā)揮作用。其次，林火實(shí)施行政管理能有效地制定管理?xiàng)l例和相關(guān)法律來(lái)約束人為火源的管理。對(duì)于一些違規(guī)使用和攜帶火源導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生的嚴(yán)重者會(huì)受到刑法的制裁，這在很大程度上起到了很好的威懾和管理作用。

3　森林火災(zāi)行政管理存在的弊端

事物的存在都具有兩面性，事物不斷在否定自己的同時(shí)發(fā)展自己，林火管理實(shí)施行政管理取得豐碩的成果的同時(shí)也表現(xiàn)出了許多弊端，這種弊端在近年來(lái)我國(guó)發(fā)生的一些森林火災(zāi)都直接或間接地有所反映和體現(xiàn)。

1）我國(guó)基層的各級(jí)森林撲火指揮員普遍專業(yè)素質(zhì)較低，森林火災(zāi)撲救系統(tǒng)的整體指揮能力、協(xié)調(diào)能力較差［17］。各級(jí)防火辦事機(jī)構(gòu)中的部門領(lǐng)導(dǎo)相當(dāng)一部分不是專業(yè)人員出身，工作人員半路出家的多，受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的少，面對(duì)森林防火出現(xiàn)的新問(wèn)題和越來(lái)越繁重的防火任務(wù)，防火辦事機(jī)構(gòu)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、防火新知識(shí)接受能力和指揮協(xié)調(diào)能力都亟須提高［12］。2010年昆明市石林縣“2·7”森林火災(zāi)撲救中雖然受到省委、省政府，市委、市政府等各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視及云南省人民政府常務(wù)副省長(zhǎng)等重要批示［18］，但同樣造成了很大的損失，火場(chǎng)態(tài)勢(shì)出現(xiàn)一再升級(jí)擴(kuò)大，嚴(yán)重威脅了村民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

2）森林防火是一項(xiàng)專業(yè)性工作，被抽調(diào)的干部是否都能勝任？政府在森林火災(zāi)中承擔(dān)責(zé)任的行為形式更多的是不作為［19］。而且在有些情況下表現(xiàn)出官場(chǎng)化，而不是站在火場(chǎng)、整體效益的角度來(lái)考慮。森林防火工作復(fù)雜多變?cè)谥笓]和撲救過(guò)程中要有一定的專業(yè)知識(shí)。在2011年長(zhǎng)泰縣枋洋鎮(zhèn)“3·28”滅火作戰(zhàn)和東南林區(qū)滅火表現(xiàn)出指揮秩序混亂，在力量調(diào)配和任務(wù)劃分上隨意性較大，火場(chǎng)誰(shuí)官大誰(shuí)指揮，誰(shuí)先到誰(shuí)先上［20］。由于我國(guó)社會(huì)性質(zhì)的特殊性使行政管理人員變動(dòng)頻繁，森林火災(zāi)的指揮撲救存在地域性，人員的變動(dòng)會(huì)僵化指揮形成經(jīng)驗(yàn)主義，讓一部分有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的主要負(fù)責(zé)人更換管理方向。不同領(lǐng)導(dǎo)人由于自身對(duì)森林防火意識(shí)認(rèn)識(shí)不同，造成關(guān)注程度的差異及專業(yè)角度造成指揮強(qiáng)弱不一等現(xiàn)象。

3）安全工作是完成一切工作的底線，是保底工程［20］。在林火管理活動(dòng)中，滅火人員和公眾的安全是第一位的。2009年2月2日云南省晉寧縣防火辦主任李昆朋在滅火時(shí)犧牲，2010年5月22日云南省寧蒗縣森林火災(zāi)致12名撲火隊(duì)員遇難，2010年12月“5·13”四川省道孚縣草原火災(zāi)致22人犧牲，2011年3月3日云南省劍川縣森林火災(zāi)復(fù)燃導(dǎo)致包括2名縣防火辦工作人員、縣森林防火撲火隊(duì)5人在內(nèi)的9名撲火人員遇難［21］，這些都直接或間接表現(xiàn)出指揮等管理的不當(dāng)。在森林火災(zāi)撲救指揮中出現(xiàn)誰(shuí)官大誰(shuí)說(shuō)了算的方式，在這樣的情況下由于部分政府官員并非林火專業(yè)，難免出現(xiàn)指揮中的錯(cuò)誤，人員傷亡、重點(diǎn)區(qū)域不能強(qiáng)有力及時(shí)的保護(hù)?；馂?zāi)持續(xù)性不滅經(jīng)常性突圍復(fù)燃及存在人員傷亡都是指揮管理不到位最大的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

4）林火管理實(shí)施行政管理中對(duì)經(jīng)濟(jì)投入考慮的往往不夠，適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理是所有林火管理的基礎(chǔ)，在考慮因采取某個(gè)行動(dòng)或不采取該行動(dòng)而需付出的代價(jià)時(shí)要對(duì)其中的風(fēng)險(xiǎn)和非確定性充分的理解、分析、交流和處理［22］的前提下，采取犧牲局部、保存全局的戰(zhàn)略和以火滅火的戰(zhàn)術(shù)，如何處理?xiàng)壟c保、消與防的關(guān)系成為指揮員要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題［21］。早在1985年北美（加拿大、美國(guó)）就提出了不打成本超過(guò)保護(hù)價(jià)值的火［23］，林其釗等也對(duì)林火管理做了經(jīng)濟(jì)學(xué)層面的分析［24］，認(rèn)為應(yīng)在適度風(fēng)險(xiǎn)下實(shí)現(xiàn)森林火災(zāi)減災(zāi)效益最大，最大限度地發(fā)揮森林的整體效益。

4　討論

撲救森林火災(zāi)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程［25］。林業(yè)部門要當(dāng)好地方黨委政府的參謀，逐一分析當(dāng)?shù)厣只馂?zāi)環(huán)境因子以及火災(zāi)發(fā)生的節(jié)點(diǎn)、時(shí)段、地段，掌握火災(zāi)發(fā)生的規(guī)律，有針對(duì)性地結(jié)合實(shí)際制定切實(shí)可行的防火辦法和應(yīng)急預(yù)案［26］。森林防火采用行政管理方法存在的眾多的優(yōu)缺點(diǎn)，我國(guó)在這種管理模式下森林防火工作有了很大的提高和改善，但始終不能做到專業(yè)化、管理人員技術(shù)化。在未來(lái)發(fā)展中，政府部門及各領(lǐng)導(dǎo)可以考慮權(quán)力下放，對(duì)林火實(shí)施管理和監(jiān)督，設(shè)立專門的防火撲救部門，把城市消防與森林消防有機(jī)整合為專業(yè)的火災(zāi)撲救機(jī)構(gòu)。許多國(guó)家也采取這樣的辦法，如葡萄牙整個(gè)防火工作由國(guó)家保護(hù)局負(fù)責(zé)，希臘由消防局負(fù)責(zé)［27］，美國(guó)的森林火災(zāi)撲救指揮系統(tǒng)（Incident CommandSystem，以下簡(jiǎn)稱ICS），是目前世界上最先進(jìn)、應(yīng)用最成功的指揮系統(tǒng)，是一個(gè)建立在現(xiàn)代管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)之上的管理系統(tǒng)，兼?zhèn)渲笓]、行動(dòng)、計(jì)劃、后勤及行政管控五項(xiàng)功能，經(jīng)濟(jì)高效，富有彈性，可操作性強(qiáng)，值得借鑒［28-29］。對(duì)專業(yè)人員實(shí)行持證上崗制度，盡快完善專業(yè)隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)［30］，推行職業(yè)準(zhǔn)入和晉級(jí)資格認(rèn)證制度，重視撲火實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論學(xué)習(xí)，需要完善的培訓(xùn)體系作為配套，未接受過(guò)培訓(xùn)的人員即使是志愿者也不可以上火場(chǎng)［31］，在我國(guó)發(fā)展中需要不斷增加新鮮血液，借鑒和學(xué)習(xí)。相比森林防火科研開展較早的加拿大、美國(guó)等國(guó)家還有很多學(xué)習(xí)的地方，在學(xué)習(xí)和借鑒中結(jié)合我國(guó)國(guó)情找到適合我國(guó)基本國(guó)情特征的森林火災(zāi)管理?yè)渚葢?zhàn)略戰(zhàn)術(shù)。

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（責(zé)任編輯：韓煥金）

S762.6

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2015-12-15

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