組織視角下城市社區(qū)建設(shè)居民參與狀況分析——以廣東汕頭市D社區(qū)為個(gè)案

侯保疆，唐慧

（1.廣東技術(shù)師范學(xué)院，廣東廣州510665；2.重慶第二師范學(xué)院，重慶400065）

組織視角下城市社區(qū)建設(shè)居民參與狀況分析——以廣東汕頭市D社區(qū)為個(gè)案

侯保疆1，唐慧2

（1.廣東技術(shù)師范學(xué)院，廣東廣州510665；2.重慶第二師范學(xué)院，重慶400065）

城市社區(qū)建設(shè)離不開社區(qū)居民的參與。目前我國(guó)城市社區(qū)居民參與的總體水平偏低，如何提高居民參與水平，成為社區(qū)建設(shè)的一道難題。從組織視角剖析社區(qū)居委會(huì)在居民參與中的作用，研究其如何影響居民參與水平，優(yōu)化居民參與的組織平臺(tái)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

社區(qū)居委會(huì)；居民參與；社區(qū)建設(shè)；組織視角

我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)在進(jìn)入21世紀(jì)后得到穩(wěn)步推進(jìn)，成效顯著。全國(guó)已涌現(xiàn)出諸多成功范例，如“沈陽(yáng)模式”“江漢模式”“上海模式”“青島模式”等。城市社區(qū)建設(shè)離不開社區(qū)居民的參與。社區(qū)居民參與的深度和廣度是衡量社區(qū)建設(shè)有效性的一個(gè)重要指標(biāo)，也是影響社區(qū)建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素。

2000年，民政部發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，實(shí)現(xiàn)了從“社區(qū)服務(wù)”到“社區(qū)建設(shè)”的轉(zhuǎn)變，城市管理的重心下移至社區(qū)?？v觀我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的歷程可以看出，社區(qū)建設(shè)是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，而不是自下而上自發(fā)形成的一種改革需求，在實(shí)踐的過(guò)程中，政府的力量在社區(qū)并沒(méi)有終結(jié)，而是出現(xiàn)了政府權(quán)力“內(nèi)卷化”的傾向。另一方面，社區(qū)自治的力量較薄弱，無(wú)法形成強(qiáng)有力的自覺(jué)性，呈現(xiàn)弱勢(shì)狀態(tài)。在社區(qū)建設(shè)十幾年的過(guò)程中，我國(guó)大多數(shù)城市社區(qū)居民參與的水平并不高，參與率普遍偏低，呈現(xiàn)參與動(dòng)力不足的局面。社區(qū)居委會(huì)作為居民參與社區(qū)建設(shè)的重要組織載體，無(wú)法有效地為居民提供具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的參與平臺(tái)以獲取居民的認(rèn)可，這嚴(yán)重影響了居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性。本文以廣東汕頭市D社區(qū)為考察對(duì)象，采用問(wèn)卷調(diào)查、訪談和觀察法，對(duì)該社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從組織視角剖析社區(qū)居委會(huì)在其中的作用及影響，并提出相應(yīng)對(duì)策。

一、個(gè)案基本情況

汕頭市D社區(qū)成立于1985年7月，是X街道轄區(qū)最早建立的城市社區(qū)之一，區(qū)域面積約0.7平方公里?，F(xiàn)有6個(gè)居民小區(qū)，常住人口5482人，流動(dòng)人口2671人。D社區(qū)成立之初，屬于“村中社區(qū)”，主要管理轄區(qū)內(nèi)城市居民。自2001年D村委會(huì)改制為股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社以來(lái)，原D村部分村民劃歸社區(qū)居委會(huì)管理，同時(shí)享受村集體福利待遇。在城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，作為城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)吸納了為數(shù)不少的外來(lái)務(wù)工人員，以外省農(nóng)民工居多，接近常住人口數(shù)量的1/2。因此，D社區(qū)由于歷史和制度因素，居民成分相對(duì)復(fù)雜，主要分為城市居民、原村民以及外來(lái)人口三類，其中后兩者占社區(qū)總?cè)丝跀?shù)的67%。

D社區(qū)居委會(huì)與黨支部是兩套班子、一套人馬，實(shí)行聯(lián)合辦公。居委會(huì)成員共7名，居委會(huì)J主任兼任社區(qū)黨支部書記，屬于“一肩挑”，其他居委會(huì)成員同樣兼任黨支部成員。D社區(qū)居委會(huì)下設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)、公共衛(wèi)生委員會(huì)和婦女兒童委員會(huì)，分別由居委會(huì)成員擔(dān)任負(fù)責(zé)人。D社區(qū)居委會(huì)先后獲得1993年、1995年區(qū)“文明單位”稱號(hào)，1994年獲區(qū)“先進(jìn)單位”稱號(hào)，2010年獲市“文明社區(qū)”稱號(hào)。D社區(qū)黨支部連續(xù)被街道評(píng)為先進(jìn)黨支部及定為黨建示范點(diǎn)，2002年、2006年及2009年被區(qū)委評(píng)為“先進(jìn)基層黨組織”，2011年度被市委評(píng)為先進(jìn)基層黨組織，先后有3人次被區(qū)委、區(qū)政府評(píng)為黨務(wù)工作者、優(yōu)秀黨支部書記、“十佳社區(qū)干部”。

筆者于2012年7月10-31日期間對(duì)D社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，搜集一手資料。調(diào)研主要采用問(wèn)卷調(diào)查、訪談和觀察法。采取隨機(jī)抽樣對(duì)D社區(qū)居民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，共發(fā)出120份問(wèn)卷，回收120份，其中有效問(wèn)卷87份，占問(wèn)卷總數(shù)的73%。問(wèn)卷內(nèi)容涉及居民的參與意愿、參與領(lǐng)域、參與方式、參與滿意度等。訪談分兩部分，一部分是為了解社區(qū)的基本情況、社區(qū)組織工作狀態(tài)而進(jìn)行的訪談，對(duì)象主要是各類社區(qū)組織的工作人員；另一部分是針對(duì)社區(qū)居民的，主要了解居民對(duì)待社區(qū)組織的真實(shí)想法和參與社區(qū)管理的意愿。訪談過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)錄音，以保證資料的真實(shí)性和可靠性。通過(guò)走訪居民、參觀社區(qū)居委所在地、查看社區(qū)信息公開欄等，了解其生活環(huán)境、工作環(huán)境和居住環(huán)境，觀察居民的生活習(xí)慣和生活方式。

二、D社區(qū)居民參與的現(xiàn)狀

社區(qū)居民參與是社區(qū)居委會(huì)所轄范圍內(nèi)的居民通過(guò)各種途徑和方式參與到社區(qū)公共事務(wù)治理中，具有地域性特征。D社區(qū)居民參與的主要領(lǐng)域涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四個(gè)方面。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，D社區(qū)居民參與總體上呈現(xiàn)個(gè)體化、零散化，尚未形成依賴一定的組織或平臺(tái)參與社區(qū)公共事務(wù)治理的狀態(tài)。

（一）參與的“主人翁”意識(shí)不強(qiáng)

首先表現(xiàn)在對(duì)地域和身份缺乏認(rèn)同，居民沒(méi)有為社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)力量的熱情。其次表現(xiàn)在對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的不關(guān)心，只有在涉及個(gè)體自身利益時(shí)才會(huì)選擇考慮參與其中，主要是經(jīng)濟(jì)利益。根據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，在“居委會(huì)代表的是誰(shuí)的利益”問(wèn)題上，原村民選擇代表街道利益的占45%，而選擇代表居民利益的只有31%，認(rèn)為兩者都有的占24%；在外來(lái)流動(dòng)人口中，認(rèn)為代表居民利益的占42%；而在城市居民中，認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)代表居民利益的占64%?？梢?，在原村民和外來(lái)流動(dòng)人口中，認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)代表居民利益的人數(shù)不到半數(shù)。最后是社區(qū)居民尚未養(yǎng)成“社區(qū)人管社區(qū)事”的習(xí)慣，仍然依賴社區(qū)居委會(huì)管理社區(qū)公共事務(wù)，缺乏“主人翁”意識(shí)。

（二）參與的主體結(jié)構(gòu)失衡

參與主體結(jié)構(gòu)失衡指的是不同年齡、性別、收入層次、文化程度、居住區(qū)域的居民參與率有很大的差別。參與社區(qū)活動(dòng)的主要人員在年齡和性別上的分布可概括為“一老一少”“女多男少”。調(diào)查問(wèn)卷的數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查者中參與社區(qū)公共事務(wù)次數(shù)較多的是女性，占總數(shù)的77%；從年齡分布來(lái)看，45-60歲之間的中老年人參與社區(qū)活動(dòng)的積極性最高，而18-35歲參與的積極性最低；在收入層次上表現(xiàn)為弱勢(shì)群體和劣勢(shì)群體所占比重較大，且經(jīng)濟(jì)收入越高，參與的積極性越低。問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中低收入群體參與社區(qū)活動(dòng)的頻次是最高的，達(dá)到參與者總數(shù)的72%。在居住區(qū)域的差異上，居住在環(huán)境良好、管理有序、公共設(shè)施較完善的成熟小區(qū)居民參與率要比居住環(huán)境較差、管理無(wú)章、公共設(shè)施不完善的居民參與率低。

（三）參與的類型方式單一

按照居民參與的主動(dòng)性程度，參與方式可分為動(dòng)員式參與和自主性參與兩種。目前D社區(qū)的居民參與還多局限于動(dòng)員式參與，即傳統(tǒng)意義上的執(zhí)行性參與。調(diào)查顯示，61%的居民回答街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)從未邀請(qǐng)過(guò)自己參與社區(qū)商討事宜，僅有10%的居民回答受到過(guò)邀請(qǐng)。在這種方式下，居民參與完全是按照社區(qū)居委會(huì)的需要來(lái)開展，基本上屬于臨時(shí)性安排，隨意性大。這種參與方式基本上排除了普通居民參與社區(qū)公共事務(wù)的機(jī)會(huì)和可能。

（四）參與的深度有限

參與深度指的是參與內(nèi)容的重要程度以及對(duì)所參與內(nèi)容所產(chǎn)生的影響程度，兩者呈正比關(guān)系，[1]即參與的內(nèi)容越重要，其所產(chǎn)生的影響就越大，參與的深度越深。居民參與的深度受制于主客觀等方面的因素，從客觀方面看，有社區(qū)居務(wù)公開程度、社區(qū)事務(wù)的運(yùn)行方式等因素。在問(wèn)及是否聽說(shuō)過(guò)居務(wù)公開時(shí)，只有40%的被調(diào)查者回答聽說(shuō)過(guò)，同時(shí)大多認(rèn)為這只是個(gè)形式，走過(guò)場(chǎng)而已，20%表示知道居務(wù)公開欄的位置，但從來(lái)沒(méi)去看過(guò)。調(diào)研期間筆者到居務(wù)公開欄查看，發(fā)現(xiàn)居務(wù)公開的內(nèi)容已經(jīng)許久未更新，且基本上是社區(qū)管理的各項(xiàng)制度文件，如社區(qū)居民公約、社區(qū)三防制度等內(nèi)容。由于社區(qū)信息公開的內(nèi)容有限，加之目前社區(qū)內(nèi)大量的事務(wù)仍是以行政方式來(lái)完成，居民難以主動(dòng)介入社區(qū)公共事務(wù)的決策和管理，參與程度和頻率都處于較低層次。

三、社區(qū)居委會(huì)對(duì)居民參與的影響

影響居民參與的因素有多種。既有居民參與意識(shí)等主觀方面的因素，也有參與平臺(tái)等客觀方面的因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)作為居民參與的組織平臺(tái)對(duì)居民參與影響較大。理論研究表明，社區(qū)居委會(huì)在居民參與中應(yīng)當(dāng)扮演社區(qū)意識(shí)的培育者、社區(qū)資源的整合者、社區(qū)參與的動(dòng)員者、參與信息的反饋者等角色。社區(qū)居委會(huì)通過(guò)扮演這些角色來(lái)組織引導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)居民有序參與。而現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)居委會(huì)在居民參與中卻存在角色缺位、錯(cuò)位、越位等現(xiàn)象，在某種程度上影響了居民參與的總體水平。

（一）組織職能的異化影響居民參與動(dòng)機(jī)

社區(qū)成員參與社區(qū)活動(dòng)的深度和廣度取決于社區(qū)組織的建構(gòu)是否能夠滿足社區(qū)成員的需要。[2]社區(qū)居委會(huì)的職能主要是為社區(qū)居民服務(wù)、為社區(qū)謀發(fā)展，其職能的設(shè)置與發(fā)揮是否以居民需求為出發(fā)點(diǎn)，直接影響到居民的社區(qū)認(rèn)知，從而對(duì)參與動(dòng)機(jī)產(chǎn)生影響。理論上講，社區(qū)居委會(huì)越具備完善的社區(qū)服務(wù)功能，越貼近居民生活，為居民辦實(shí)事、辦好事，其號(hào)召力和影響力就越大。而現(xiàn)實(shí)中，D社區(qū)居委會(huì)往往由于各種原因無(wú)法正確定位或?qū)嵤┢浜诵穆毮?，常使組織的職能擴(kuò)張和工作重心偏移。

居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與意識(shí)直接受社區(qū)居委會(huì)組織性質(zhì)的影響。[3]跟所有城市居委會(huì)的設(shè)置初衷一樣，D社區(qū)居委會(huì)在成立之初主要是為協(xié)助X街道管理轄區(qū)內(nèi)無(wú)單位人員和流動(dòng)人口。隨著城市管理環(huán)境的變化，社區(qū)居委會(huì)的職能已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。盡管具有法律規(guī)定的群眾自治組織的地位，理應(yīng)是社區(qū)服務(wù)職能發(fā)揮的核心主體，卻承擔(dān)過(guò)多的政府委托或交辦事務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)范圍，演變成全能化的“辦事機(jī)構(gòu)”，成為“異化”的自治組織。社區(qū)居委會(huì)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到應(yīng)付上級(jí)各種檢查，面對(duì)上級(jí)的考核壓力，往往容易忽視對(duì)居民多樣化需求的滿足，與居民之間的關(guān)系并不緊密，服務(wù)意識(shí)漸趨淡薄。

（二）組織文化的非自治性排斥居民參與

從居民參與的角度來(lái)看，社區(qū)組織的文化決定著其是否具有吸納居民參與的意向。一般說(shuō)來(lái)，以行政文化作為組織文化的社區(qū)組織基本上是排斥居民參與，原因在于某種程度上居民參與會(huì)影響到行政效率、增加行政成本。而以自治文化作為組織文化的社區(qū)組織則重視居民參與，居民參與是其獲得合法性地位的依據(jù)。社區(qū)組織文化是否屬于支持參與型，會(huì)影響到居民參與空間的大小。縱觀D社區(qū)居委會(huì)的產(chǎn)生方式、監(jiān)督考核、人事管理、運(yùn)行方式等，都呈現(xiàn)出了行政化特征，很難為居民參與留有足夠的空間。

隨著城市管理重心的不斷下移，社區(qū)居委會(huì)承接事務(wù)越來(lái)越繁雜，“群眾自治組織”早已淪為了“全能化”的辦事機(jī)構(gòu)，自身的自治體系并沒(méi)有真正建立起來(lái)。《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)由居民會(huì)議選舉產(chǎn)生，居民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選其成員。而D社區(qū)居委會(huì)候選人資格是由街道辦事處確定，實(shí)際上是由政府主導(dǎo)的社區(qū)選舉，基本流于形式。此外，社區(qū)經(jīng)費(fèi)并不是直接劃撥到社區(qū)居委會(huì)，而是由區(qū)政府下?lián)艿浇值?，再由街道統(tǒng)一收支。社區(qū)居委會(huì)工作人員的工資由街道辦事處統(tǒng)一發(fā)放，而獎(jiǎng)金方面則是根據(jù)工作績(jī)效而定，以完成工作指標(biāo)的情況為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這使得社區(qū)居委會(huì)的工作是向街道辦事處負(fù)責(zé)，而不是對(duì)居民負(fù)責(zé)。社區(qū)居委會(huì)在人事管理方面同樣缺乏自主性，首先是社區(qū)選舉中街道辦事處對(duì)社區(qū)居委會(huì)成員產(chǎn)生的干預(yù)，其次是在人事調(diào)動(dòng)方面，社區(qū)助理經(jīng)常成為調(diào)動(dòng)對(duì)象，而這種調(diào)動(dòng)街道辦事處占據(jù)主導(dǎo)地位，基本上不需要通過(guò)社區(qū)居委會(huì)。

我國(guó)目前對(duì)社區(qū)居委會(huì)的監(jiān)督考核主要有兩種形式，一是居民民主評(píng)議，二是街道聯(lián)合政府有關(guān)職能部門進(jìn)行的考核評(píng)比。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，居民民主評(píng)議或監(jiān)督并不是作為一種常態(tài)化的監(jiān)督方式，也缺乏應(yīng)有的效力。另一方面，街道辦事處和政府相關(guān)職能部門的考核卻涉及社區(qū)工作的方方面面，滲透到社區(qū)居委會(huì)的日常運(yùn)行中，不得不引起社區(qū)居委會(huì)的重視。由此可知，居民監(jiān)督往往發(fā)揮不了實(shí)質(zhì)性的作用，流于形式，而后一種方式由于考核結(jié)果與社區(qū)經(jīng)費(fèi)、人員任免等直接掛鉤，占據(jù)了絕對(duì)的主導(dǎo)地位。[4]

（三）組織權(quán)力的缺失削弱居民社區(qū)認(rèn)同

“在社區(qū)中，實(shí)際權(quán)力的大小往往只取決于一個(gè)因素，即對(duì)社區(qū)的貢獻(xiàn)，二者成正比關(guān)系?！盵5]在居民參與領(lǐng)域，組織權(quán)力的大小意味著在動(dòng)員居民參與的過(guò)程中所起到的作用大小。街道辦事處作為社區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者，集政治權(quán)力、行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力于一身，在社區(qū)組織系統(tǒng)中占據(jù)著重要地位。而社區(qū)居委會(huì)作為制度安排的產(chǎn)物，被賦予“合法性”權(quán)力，卻無(wú)法賦予“自治性”權(quán)力，兩者存在著一定的沖突。D社區(qū)居委會(huì)的權(quán)力來(lái)源于上級(jí)政府，而非居民的認(rèn)可和對(duì)其權(quán)力的認(rèn)同，無(wú)法實(shí)現(xiàn)社區(qū)團(tuán)結(jié)。再者，居委會(huì)承接過(guò)多的政府事務(wù)而忽視對(duì)居民真實(shí)需求的滿足，使得居委會(huì)的社區(qū)權(quán)力大打折扣。此外，跟基層政府面臨的事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的情況類似，有責(zé)無(wú)權(quán)、責(zé)大權(quán)小的現(xiàn)象還大量存在于社區(qū)，社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理中權(quán)責(zé)不對(duì)等。久而久之，這種狀態(tài)必然會(huì)影響到社區(qū)居委會(huì)的工作積極性，而社區(qū)居委會(huì)的“不作為”進(jìn)而又影響到居民對(duì)其的評(píng)價(jià)，挫傷居民參與的熱情。如此惡性循環(huán)，使得社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，無(wú)法在社區(qū)樹立應(yīng)有的威信。

從D社區(qū)的具體情況來(lái)看，D社區(qū)居委會(huì)對(duì)街道辦事處的依賴性很難在短時(shí)間內(nèi)消除，要成為獨(dú)立的社區(qū)管理主體還有很長(zhǎng)的路要走，一方面社區(qū)居委會(huì)接受政府經(jīng)費(fèi)支援，且工資福利掌握在街道辦事處，不得不繼續(xù)扮演辦事機(jī)構(gòu)的角色；另一方面政府基于維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的考慮，不可能短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全放權(quán)。

（四）組織資源的短缺制約居民參與工作

開展社區(qū)建設(shè)、組織動(dòng)員居民參與社區(qū)活動(dòng)等需要一定的資源和條件做基礎(chǔ)。目前，D社區(qū)的組織資源短缺影響居民參與工作的有效開展。一是辦公設(shè)施和人員不足。D社區(qū)居委會(huì)和黨支部實(shí)行聯(lián)合辦公，辦公地點(diǎn)為租借的街道辦事處副樓一樓，不足35m2，跨區(qū)域辦公，且各類設(shè)施極不健全，社區(qū)居委會(huì)辦公室只配備了一臺(tái)電腦。D社區(qū)居委會(huì)面臨人員短缺的情況也相當(dāng)嚴(yán)重，現(xiàn)有工作人員7名，卻要承擔(dān)超出100項(xiàng)的各類事項(xiàng)。二是經(jīng)費(fèi)極其有限。D社區(qū)居委會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要分為三個(gè)部分，即區(qū)政府包干經(jīng)費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)以及部分計(jì)劃生育罰款，還有少量企業(yè)管理費(fèi)。據(jù)J主任透露，區(qū)政府包干經(jīng)費(fèi)總共約為10萬(wàn)元，但是居委會(huì)所要承擔(dān)的事項(xiàng)眾多，包括了計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、消防安全等各類事項(xiàng)，由于不是按照事項(xiàng)匹配資金，經(jīng)常出現(xiàn)資金東拼西湊的情況。至于社會(huì)捐助，在社區(qū)范圍內(nèi)尚未建立起長(zhǎng)效機(jī)制，也沒(méi)有完善的制度安排，存在短時(shí)性和不穩(wěn)定性等問(wèn)題，無(wú)法起到支援社區(qū)建設(shè)的作用。三是公共活動(dòng)空間狹小。D社區(qū)地處城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，土地利用缺乏前瞻性和規(guī)劃性，加上租賃經(jīng)濟(jì)的影響，社區(qū)范圍內(nèi)人口密集，社區(qū)公共空間一再被擠占，很難在原來(lái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行拓展并完善社區(qū)圖書室、文化室、活動(dòng)廣場(chǎng)等公共設(shè)施，社區(qū)硬件標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于居民期望水平，嚴(yán)重影響到社區(qū)服務(wù)質(zhì)量；而轄區(qū)范圍內(nèi)的學(xué)校、企業(yè)等大小單位的硬件設(shè)施尚未得到有效利用，例如學(xué)校的操場(chǎng)、教室、圖書館、企業(yè)停車場(chǎng)，基本都不向居民開放，居民活動(dòng)范圍得不到擴(kuò)展。

（五）組織變革不力降低居民參與意愿

自社區(qū)建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)，城市基層管理體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，社區(qū)居委會(huì)迎來(lái)變革契機(jī)。但是，其變革的動(dòng)力主要來(lái)自于外部，尤其是政府基層管理的需要，組織內(nèi)部環(huán)境反而成為變革阻力，變革缺乏實(shí)質(zhì)性效果。變革動(dòng)力的外在性和滯后性，很大程度上降低了居民社區(qū)參與的意愿。

2002年，為響應(yīng)社區(qū)體制改革，適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展需要，D居委會(huì)正式改名為D社區(qū)居委會(huì)，完成了“居改社”的翻牌。按照“居改社”的要求，社區(qū)居委會(huì)的工作內(nèi)容和工作對(duì)象都將發(fā)生變化，社區(qū)服務(wù)將是多層面的，既有福利性社會(huì)服務(wù)，也有針對(duì)全體社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，還有對(duì)轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體等的后勤保障服務(wù)。[6]但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，D社區(qū)居委會(huì)的附屬性地位并沒(méi)有得到改變，仍然處于尷尬境地。名義上地位有所提升，實(shí)則仍舊扮演著“政府的腿”，其主動(dòng)性和選擇性并沒(méi)有得到加強(qiáng)，也經(jīng)常偏離“居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”這一基本定位。

四、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和治理的建議

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何將社區(qū)居民的力量有序地納入到社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理中來(lái)，對(duì)社區(qū)發(fā)展來(lái)說(shuō)既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。結(jié)合D社區(qū)的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為在當(dāng)前加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)建設(shè)，不斷優(yōu)化居民參與的組織平臺(tái)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）準(zhǔn)確定位社區(qū)居委會(huì)的職能

社區(qū)居委會(huì)作為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層群眾自治性組織，需要?jiǎng)冸x其無(wú)法承擔(dān)的繁重的行政職能，回歸社區(qū)自治組織的地位?？梢酝ㄟ^(guò)設(shè)立社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)大廳等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。社區(qū)居委會(huì)還要培育居民社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，營(yíng)造“家”的氛圍，發(fā)揮更多的自治職能，推動(dòng)居民積極自愿參與社區(qū)公共事務(wù)，并努力提高社區(qū)服務(wù)水平和質(zhì)量，及時(shí)有效地疏通社區(qū)矛盾和沖突，維護(hù)社區(qū)和諧發(fā)展，提高居民社區(qū)滿意度。

為實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)應(yīng)有的職能，首先應(yīng)賦予自治權(quán)，包括民主選舉權(quán)、社區(qū)事務(wù)決策權(quán)、日常工作管理權(quán)、社區(qū)財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理權(quán)、社區(qū)內(nèi)部事務(wù)監(jiān)督權(quán)及居民權(quán)益表達(dá)權(quán)；其次，在明確與政府及其派出機(jī)構(gòu)關(guān)系的前提下，應(yīng)賦予社區(qū)居委會(huì)協(xié)管權(quán)，有協(xié)助公安、司法、計(jì)生、民政、工商、稅務(wù)、環(huán)保等部門做好社區(qū)居民有關(guān)工作的權(quán)利。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相一致的原則，對(duì)工作量較大的行政事務(wù)和臨時(shí)性工作實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，由有關(guān)部門向社區(qū)撥付一定的工作經(jīng)費(fèi)；最后，應(yīng)賦予社區(qū)居委會(huì)拒絕攤派權(quán)，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體確需社區(qū)居委會(huì)協(xié)助辦理的不屬于職責(zé)范圍內(nèi)的工作，需要與社區(qū)居委會(huì)協(xié)商并報(bào)市社區(qū)建設(shè)辦公室備案后方可施行，否則社區(qū)居委會(huì)有權(quán)拒絕。

（二）扭轉(zhuǎn)社區(qū)居委會(huì)行政化傾向

首先，明確政府在社區(qū)建設(shè)中的角色，轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變對(duì)社區(qū)建設(shè)的行政管理方式，放權(quán)社區(qū)。我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府要扮演戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)者、政策標(biāo)準(zhǔn)制定者與執(zhí)法監(jiān)管者的治理角色，在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮組織、指導(dǎo)、溝通、協(xié)調(diào)、調(diào)控等主導(dǎo)性作用。要改變自上而下縱向垂直命令式管理，不以行政命令的方式壓任務(wù)、派工作。按照“條塊結(jié)合、以塊為主、條專塊統(tǒng)”的原則處理政府與社區(qū)居委會(huì)關(guān)系，按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和黨的十八屆三中全會(huì)提出的進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理要求，將直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的社區(qū)性公共事項(xiàng)下放基層社區(qū)管理?？赏ㄟ^(guò)合同、委托等方式吸納多元行為主體開展合作共治、責(zé)任分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)。

其次，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，健全基層民主制度。改變過(guò)去社區(qū)居委會(huì)選舉內(nèi)定代表、內(nèi)定候選人，甚至指選、派選的包辦做法，逐步實(shí)現(xiàn)由社區(qū)居民一人一票制的直接選舉，社區(qū)居委會(huì)干部候選人、當(dāng)選人，均由社區(qū)居民提名確定選舉產(chǎn)生，從而有效地規(guī)范社區(qū)居委會(huì)的選舉行為，保證選舉的公開、公平、公正；充分利用社區(qū)協(xié)商對(duì)話、民意測(cè)評(píng)等監(jiān)督渠道和手段，把社區(qū)熱心人士對(duì)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的建議和意見集中起來(lái)，充分發(fā)揮社區(qū)居民會(huì)議或社區(qū)居民代表大會(huì)的作用，對(duì)于關(guān)系本社區(qū)居民切身利益的社區(qū)重大事務(wù)的決策都應(yīng)召開居民會(huì)議，由全體居民通過(guò)法定程序進(jìn)行決策，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)管理的規(guī)范化和制度化，推進(jìn)社區(qū)決策民主化；依法制定、完善、落實(shí)居民自治章程、居規(guī)民約和社區(qū)管理制度，建立起“四會(huì)制度”，包括社區(qū)民情懇談會(huì)、社區(qū)民主協(xié)商會(huì)、社區(qū)重大事務(wù)民主聽證會(huì)和社區(qū)民主評(píng)議會(huì)，使得居民群眾在社區(qū)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)；強(qiáng)化自治組織機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)議事會(huì)的監(jiān)督職權(quán)、內(nèi)容和程序作出相應(yīng)規(guī)定；實(shí)行社區(qū)居委會(huì)干部述職評(píng)議制，廣泛聽取居民群眾的意見和建議，接受居民監(jiān)督；實(shí)行黨務(wù)、居務(wù)和財(cái)務(wù)公開制，提高居民對(duì)社區(qū)工作的知情權(quán)，增強(qiáng)社區(qū)工作的透明度。

（三）培育發(fā)展社區(qū)各類組織

首先，國(guó)家制定和頒布相應(yīng)的法律法規(guī)，確認(rèn)社區(qū)治理主體各自的職責(zé)和權(quán)力。特別是承認(rèn)非政府治理主體的地位和作用，創(chuàng)造一個(gè)法律平臺(tái)，為主體間合理互動(dòng)提供規(guī)則。一要明確社區(qū)各管理主體協(xié)調(diào)的原則，包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)自治、以人為本等；二要規(guī)范社區(qū)各管理主體的權(quán)力，防范越權(quán)管理現(xiàn)象；三要健全構(gòu)建基本平衡與合理的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)規(guī)則，理順各管理主體關(guān)系，推動(dòng)社區(qū)自治。

其次，完善社區(qū)社會(huì)組織管理制度，加強(qiáng)社會(huì)組織的建設(shè)和管理。一要加快修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等法規(guī)，完善其制度環(huán)境。二要明確其在社區(qū)治理中的地位，降低準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化辦理程序，縮短審批時(shí)限，實(shí)行分類指導(dǎo)和管理，且從基礎(chǔ)建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)、黨的建設(shè)等方面，推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)。

最后，強(qiáng)化組織自身建設(shè)，真正參與到社區(qū)建設(shè)中去。各類社區(qū)社會(huì)組織的不斷發(fā)育和完善是社區(qū)參與制度化、常規(guī)化、組織化的重要依托，是社區(qū)發(fā)展的重要力量，社區(qū)成員可通過(guò)這種組織化參與得到恰當(dāng)?shù)挠?xùn)練，并提高居民的自治能力。[7]因此，要加大各類社會(huì)組織的培訓(xùn)力度，逐漸在社區(qū)權(quán)力配置中占據(jù)重要地位，為社區(qū)居民參與提供組織平臺(tái)。

在培育發(fā)展各類社區(qū)社會(huì)組織時(shí)，需要突出培育重點(diǎn)，提供政策和資金扶持，結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況，強(qiáng)調(diào)自發(fā)性、傳統(tǒng)性和配套性，以維護(hù)社區(qū)秩序、提高社區(qū)服務(wù)水平為培育目標(biāo)，重點(diǎn)培育公益慈善類、社會(huì)事務(wù)類、社區(qū)服務(wù)類、文化體育類、專業(yè)技術(shù)類社會(huì)組織，充分賦予其自主權(quán)。需要建立社區(qū)社會(huì)組織的宣傳機(jī)制，增進(jìn)社區(qū)居民對(duì)社會(huì)組織的了解程度，擴(kuò)大社區(qū)社會(huì)組織的影響力，以吸引感興趣的社區(qū)居民參與進(jìn)來(lái)。要加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織的自身自律建設(shè)，明確組織使命和宗旨，以關(guān)注社區(qū)居民切身利益為己任，不斷滿足社區(qū)居民多樣化需求，尋求組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，增強(qiáng)社區(qū)公信力。此外，政府有關(guān)部門及街道可以在社區(qū)衛(wèi)生、就業(yè)、維權(quán)、治安、文化等領(lǐng)域設(shè)立社會(huì)化、市場(chǎng)化服務(wù)項(xiàng)目，與社區(qū)社會(huì)組織建立起契約化運(yùn)作管理模式，實(shí)行公開招投標(biāo)，建立競(jìng)爭(zhēng)和評(píng)估機(jī)制。

（四）充實(shí)社區(qū)居委會(huì)資源

首先，增加政府資金投入。要求政府改變固定撥款這種單一的社區(qū)資源提供方式，以多樣化的方式為社區(qū)建設(shè)提供資金支持。將社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目納入政府預(yù)算范圍，并設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，包括社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、消防安全等事項(xiàng)，都有專門的政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)。還可采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)社區(qū)建設(shè)某方面成績(jī)突出的社區(qū)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)政府各部門委托社區(qū)居委會(huì)協(xié)助辦理的事務(wù)，提供政策支持，支付協(xié)助費(fèi)用。對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況給予資金、設(shè)備和人員的支持，為社區(qū)居民提供良好的社區(qū)公共活動(dòng)空間；通過(guò)對(duì)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行購(gòu)買的方式，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)水平，提高居民滿意度。

其次，加大資源整合力度。要建立社區(qū)資源的溝通機(jī)制，加強(qiáng)與轄區(qū)內(nèi)各機(jī)關(guān)單位、企業(yè)、學(xué)校的溝通與交流，充分利用社區(qū)內(nèi)的各機(jī)關(guān)單位、企業(yè)、學(xué)校的各類資源，包括硬件設(shè)施、環(huán)境資源、文化資源等，與之建立合作友好的互動(dòng)關(guān)系；要建立社區(qū)資源共享的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)轄區(qū)各單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性。多為共建單位辦實(shí)事，及時(shí)為駐社區(qū)單位、企業(yè)和學(xué)校等解決各種難題，取得其信任和支持。另外，通過(guò)直接支付或購(gòu)買設(shè)施使用損壞保險(xiǎn)等間接支付等措施，為社區(qū)資源的使用提供一些必要的補(bǔ)償；提高社區(qū)工作人員整合資源的能力。要采取多種方法對(duì)社區(qū)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，培育整合社區(qū)資源的意識(shí)，充實(shí)其對(duì)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)資源整合的理論與實(shí)踐知識(shí)，提高其在整合社區(qū)資源過(guò)程中分析問(wèn)題、解決問(wèn)題及組織協(xié)調(diào)能力。

（五）推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)實(shí)質(zhì)性變革

在垂直的行政體系中，當(dāng)政府承擔(dān)的職能日趨增多且疲于應(yīng)付時(shí)，就會(huì)把某些職能剝離到基層。在既有的城市基層管理體制下的放權(quán)和職能轉(zhuǎn)移，不僅沒(méi)有緩解長(zhǎng)期以來(lái)的“大政府”問(wèn)題，甚至在一定意義上還加劇了問(wèn)題的嚴(yán)重性，亟需重新探索變革路徑。

從全國(guó)范圍內(nèi)各城市社區(qū)居委會(huì)變革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，設(shè)立社區(qū)工作站可以達(dá)到為基層組織減負(fù)的良好效果，原本屬于街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的行政職能就能轉(zhuǎn)移出去，同時(shí)也為社區(qū)居委會(huì)向自治組織過(guò)渡打好鋪墊。不過(guò)，要真正把社區(qū)居委會(huì)發(fā)展為“社區(qū)制”的核心組織，還需要系統(tǒng)配套的制度和機(jī)制，包括財(cái)務(wù)、人事、考核等方面，財(cái)務(wù)上要實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化，成員構(gòu)成上要建立精英與群眾共治的制度與機(jī)制，考核上要建立以自治管理服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)的新考核制度與機(jī)制。[8]此外，社區(qū)居委會(huì)還需根據(jù)社區(qū)具體情況，探索個(gè)性化管理模式。

［1］王時(shí)浩.論社區(qū)參與[J].中國(guó)民政，2007（1）.

［2］張昱.科層與網(wǎng)絡(luò)的融合[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2002（2）.

［3］折曉葉，陳嬰嬰.社區(qū)的實(shí)踐——“超級(jí)村莊”發(fā)展的歷程[M].杭州：浙江人民出版社，2000.

［4］向德平.社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析[J].學(xué)海，2006（3）.

［5］徐曉軍.城市社區(qū)自治中的權(quán)力整合——以武漢市X社區(qū)為個(gè)案[J].城市管理，2003（5）.

［6］李曉華.論我國(guó)城市基層社區(qū)組織的轉(zhuǎn)型[J].東岳論叢，2006（3）.

［7］翟桂萍.從居民到公民：社區(qū)人的成長(zhǎng)[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（2）.

［8］藍(lán)宇蘊(yùn).廣州基層社區(qū)組織建設(shè)研究[J].城市觀察，2011（6）.

（責(zé)任編輯：汪小珍）

D693.62

A

1001-4225（2016）07-0066-06

2015-10-04

侯保疆（1966-），男，湖北荊州人，廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院公共管理系教授。唐慧（1988-），女，湖南衡陽(yáng)人，重慶第二師范學(xué)院教師。

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（11YJA810004）