上海公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域合同能源管理服務(wù)發(fā)展研究

周小勇 丁 婧上海市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局

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公共機(jī)構(gòu)節(jié)能專欄

上海公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域合同能源管理服務(wù)發(fā)展研究

周小勇 丁 婧
上海市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局

“十二五”期間，在國(guó)家及上海相關(guān)政策的扶持下，合同能源管理作為新型的市場(chǎng)化節(jié)能機(jī)制在上海公共機(jī)構(gòu)的節(jié)能技改領(lǐng)域得到了較快發(fā)展。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能作為上海綠色生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，在培養(yǎng)節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)、助推節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中理應(yīng)發(fā)揮積極的示范引領(lǐng)作用。上海公共機(jī)構(gòu)節(jié)能主管部門積極推進(jìn)合同能源管理在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能技改中的應(yīng)用，取得了一定效果，但其實(shí)施力度、廣度、深度距本市節(jié)能減排形勢(shì)任務(wù)要求還有一定差距。為進(jìn)一步推進(jìn)本市公共機(jī)構(gòu)合同能源管理項(xiàng)目實(shí)施，本文試就合同能源管理服務(wù)在上海公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域的發(fā)展作了梳理和研究。

1 上海市公共機(jī)構(gòu)推進(jìn)合同能源管理服務(wù)現(xiàn)狀

目前，上海公共機(jī)構(gòu)超過(guò)8 200家，建筑面積近6 000萬(wàn)m2，能耗總量近160萬(wàn)t標(biāo)準(zhǔn)煤，能耗費(fèi)用超過(guò)60億元，公共機(jī)構(gòu)超過(guò)80%的能耗為建筑能耗。因此，推進(jìn)合同能源管理在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，有利于提升建筑能效、降低公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，有利于深化機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化改革、形成改革突破口，有利于節(jié)能減排、推進(jìn)綠色發(fā)展，有利于培育節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)、壯大節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，為進(jìn)一步提高公共機(jī)構(gòu)建筑能效水平，上海從制度建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施和示范創(chuàng)建等方面著手，為公共機(jī)構(gòu)合同能源管理項(xiàng)目的有序推進(jìn)積累經(jīng)驗(yàn)。

（1）建立制度規(guī)范

針對(duì)合同能源管理服務(wù)的政策盲點(diǎn)和存在問(wèn)題，上海市在全國(guó)率先制定出臺(tái)《上海市公共機(jī)構(gòu)合同能源管理項(xiàng)目暫行管理辦法》（滬府辦發(fā)〔2015〕24號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。該《辦法》從政府采購(gòu)、項(xiàng)目認(rèn)定、項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理、節(jié)能量認(rèn)定、資金管理以及國(guó)資管理等環(huán)節(jié)對(duì)公共機(jī)構(gòu)實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目提出了指導(dǎo)意見(jiàn)，有效推進(jìn)了合同能源管理在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能技改項(xiàng)目中的應(yīng)用。

（2）推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施

“十二五”以來(lái)，上海公共機(jī)構(gòu)實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目超過(guò)50個(gè)，采用合同能源管理模式實(shí)施節(jié)能改造面積約440萬(wàn)m2，約占總改造面積的64.14%，實(shí)現(xiàn)節(jié)能量約4萬(wàn)t標(biāo)準(zhǔn)煤。僅2015年，由市機(jī)管局直接指導(dǎo)完成的8家單位合同能源管理項(xiàng)目，如市二中院、市公安局經(jīng)偵總隊(duì)、閔行區(qū)春申文化廣場(chǎng)等，年節(jié)省標(biāo)準(zhǔn)煤1 637 t，年節(jié)約能源費(fèi)用約495萬(wàn)元。

（3）創(chuàng)建示范項(xiàng)目

結(jié)合國(guó)家節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)示范單位創(chuàng)建和國(guó)家公共建筑節(jié)能改造重點(diǎn)城市示范項(xiàng)目有關(guān)要求，上海組織全市公共機(jī)構(gòu)積極申報(bào)，認(rèn)真創(chuàng)建。截止2015年底，全市65家節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)示范單位中有44家實(shí)施合同能源管理；上海400萬(wàn)m2公共建筑節(jié)能改造重點(diǎn)城市示范項(xiàng)目中，有64.78 萬(wàn)m2為公共機(jī)構(gòu)通過(guò)合同能源管理項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)，占比16.20%，而且所有項(xiàng)目綜合節(jié)能率均超過(guò)20%。

2 目前需要研究解決的問(wèn)題

從公共機(jī)構(gòu)節(jié)能大數(shù)據(jù)看，“十二五”以來(lái)，上海公共機(jī)構(gòu)采用合同能源管理模式進(jìn)行節(jié)能技改的建筑面積雖然已達(dá)到440萬(wàn)m2，但僅占公共機(jī)構(gòu)總建筑面積的7.49%，且綜合改造的項(xiàng)目從投資額度、節(jié)能量、節(jié)能效益等方面均距上海節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求還有一定距離。影響公共機(jī)構(gòu)推進(jìn)合同能源管理服務(wù)除公共機(jī)構(gòu)自身用能特點(diǎn)、缺少獎(jiǎng)懲機(jī)制、節(jié)能服務(wù)公司專業(yè)化水平制約等因素外，以下幾方面問(wèn)題亟待研究解決。

（1）政府采購(gòu)管理存在制約

采用合同能源管理模式實(shí)施節(jié)能技改的項(xiàng)目根據(jù)建筑用能特點(diǎn)和實(shí)際管理要求，涉及空調(diào)、照明、鍋爐、給排水、建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)、太陽(yáng)能光熱光電利用等設(shè)施設(shè)備安裝改造和建筑施工，明顯具有工程管理性質(zhì)。而合同能源管理項(xiàng)目在《政府采購(gòu)品目分類目錄》中為服務(wù)項(xiàng)目，非工程項(xiàng)目。實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中從招標(biāo)文件編制、評(píng)標(biāo)專家選擇、綜合方案評(píng)定等方面對(duì)涉及項(xiàng)目投資、施工管理、安全監(jiān)理、質(zhì)量控制、環(huán)境評(píng)價(jià)、節(jié)能量認(rèn)定等內(nèi)容的科學(xué)評(píng)價(jià)體系，還缺乏明確的制度安排和成功案例有效積累評(píng)估。

（2）能耗費(fèi)用列支分散，缺乏統(tǒng)一歸口管理

全市差額撥款或財(cái)政預(yù)算資金較為緊張的公共機(jī)構(gòu)，推進(jìn)合同能源管理積極性較高，而黨政機(jī)關(guān)等部門預(yù)算由財(cái)政托底的公共機(jī)構(gòu)，推進(jìn)合同能源管理服務(wù)的主動(dòng)性較弱。其根本原因在于公共機(jī)構(gòu)能源費(fèi)用財(cái)務(wù)管理制度的制約，目前全市國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織等公共機(jī)構(gòu)的能耗費(fèi)用未能單獨(dú)列支或獨(dú)立體現(xiàn)，而是分散于公用經(jīng)費(fèi)（如4萬(wàn)元/人中的辦公照明、電器能耗費(fèi)）、單項(xiàng)定額（如20元/m2中的物業(yè)設(shè)施能耗費(fèi)）、項(xiàng)目支出（如物業(yè)維保能耗費(fèi)），且沒(méi)有確切的占比值。公共機(jī)構(gòu)能耗費(fèi)用列支相互交叉，難以從總量和單耗等角度體現(xiàn)能源使用水平，且基本按照“實(shí)報(bào)實(shí)銷”方式進(jìn)行結(jié)算，公共機(jī)構(gòu)難以體驗(yàn)到能源緊缺的資金困境。涉及合同能源管理項(xiàng)目的用能單位、物業(yè)管理單位、項(xiàng)目投資方無(wú)法將能耗費(fèi)納入統(tǒng)籌規(guī)劃，影響了合同能源管理在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作中的推進(jìn)和發(fā)展。

（3）合同能源管理服務(wù)還存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

合同能源管理作為一種全新的市場(chǎng)化節(jié)能服務(wù)機(jī)制，其在減少政府投資、降低行政運(yùn)行成本、提高公共建筑能源利用效率、提升物業(yè)管理水平、促進(jìn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化改革、加快節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的諸多優(yōu)點(diǎn)，還未引起有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。同時(shí)，傳統(tǒng)的物業(yè)管理環(huán)境也影響著合同能源管理項(xiàng)目的推進(jìn)。公共機(jī)構(gòu)所屬建筑為非居住物業(yè)，其管理模式、運(yùn)行機(jī)制、市場(chǎng)開放程度等相對(duì)居住物業(yè)的服務(wù)市場(chǎng)較為滯后，仍帶有部分計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。節(jié)能服務(wù)公司要參與機(jī)關(guān)后勤服務(wù)改革，無(wú)論從物業(yè)市場(chǎng)的開放程度、能耗費(fèi)用的財(cái)政預(yù)算體制、物業(yè)維修項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)的細(xì)分，包括物業(yè)管理單位的節(jié)能管理思路均需要革新。如節(jié)能服務(wù)公司與物業(yè)管理公司若在用能設(shè)備臺(tái)賬、設(shè)備運(yùn)行時(shí)間、能耗費(fèi)用結(jié)算等問(wèn)題上不能達(dá)成一致意見(jiàn)，項(xiàng)目即很難順利實(shí)施。

3 推進(jìn)合同能源管理工作建議

今年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出“廣泛開展合同能源管理和環(huán)境第三方治理，把節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育成我國(guó)發(fā)展的一大支柱產(chǎn)業(yè)”。作為推進(jìn)全社會(huì)節(jié)能減排的引領(lǐng)者、示范者、倡導(dǎo)者，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)按照國(guó)家及本市相關(guān)文件要求，貫徹綠色發(fā)展理念，深刻理解市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，研究有針對(duì)性的改革舉措，通過(guò)政策激勵(lì)、機(jī)制創(chuàng)新、管理優(yōu)化，構(gòu)建市場(chǎng)化的節(jié)能管理體系，推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理服務(wù)深入發(fā)展。

（1）制定《辦法》實(shí)施細(xì)則，保障項(xiàng)目實(shí)施效果

根據(jù)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理項(xiàng)目實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)積累，制定《辦法》實(shí)施細(xì)則，細(xì)化節(jié)能方案前置審核要求，優(yōu)化政府采購(gòu)流程，健全項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，組織獨(dú)立的第三方節(jié)能量評(píng)審機(jī)構(gòu)，完善節(jié)能量審定方法。明確不同階段節(jié)能服務(wù)單位、用能單位、后勤物業(yè)公司三方的權(quán)利責(zé)任，保證項(xiàng)目長(zhǎng)期有效運(yùn)行。通過(guò)落實(shí)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能主管部門的監(jiān)管職能，鼓勵(lì)公共機(jī)構(gòu)采用合同能源管理實(shí)施節(jié)能技改，選擇節(jié)能效益好、技術(shù)方案成熟、風(fēng)險(xiǎn)可控的項(xiàng)目實(shí)施方案。為加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理項(xiàng)目指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)合同能源管理項(xiàng)目效益（經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)）最大化提供制度保障。

（2）優(yōu)化政府采購(gòu)管理，科學(xué)評(píng)價(jià)項(xiàng)目方案

針對(duì)合同能源管理服務(wù)項(xiàng)目兼具工程建設(shè)特點(diǎn)的特殊性，在實(shí)施政府采購(gòu)時(shí)，建立科學(xué)評(píng)價(jià)體系，從項(xiàng)目界定、實(shí)施范圍、投資核定、改造方案、技術(shù)路線、施工管理、安全監(jiān)理、質(zhì)量控制、節(jié)能量認(rèn)定等環(huán)節(jié)設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。建立完善包括工程建設(shè)、綜合節(jié)能、財(cái)務(wù)管理、法律風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域?qū)＜以趦?nèi)的合同能源管理項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家?guī)?，提升專家匹配度。綜合評(píng)價(jià)商務(wù)條件和技術(shù)條件，保障評(píng)標(biāo)公開公平公正，切實(shí)提升合同能源管理項(xiàng)目政府采購(gòu)科學(xué)化水平。

（3）加強(qiáng)能耗費(fèi)用管理，試點(diǎn)推進(jìn)能耗定額制度

針對(duì)公共機(jī)構(gòu)財(cái)政資金使用特點(diǎn)，在公用經(jīng)費(fèi)、單項(xiàng)定額和項(xiàng)目支出等經(jīng)費(fèi)來(lái)源中獨(dú)立體現(xiàn)（或統(tǒng)一歸口管理）能耗費(fèi)用使用情況和能源利用水平，并根據(jù)公共機(jī)構(gòu)用能特點(diǎn)和需求，合理匹配用能額度，打通公共機(jī)構(gòu)現(xiàn)行能源費(fèi)用財(cái)務(wù)管理制度對(duì)合同能源管理模式的體制壁壘。通過(guò)資金補(bǔ)貼或稅費(fèi)優(yōu)惠等政策鼓勵(lì)節(jié)能服務(wù)公司參與公共機(jī)構(gòu)合同能源管理節(jié)能技改項(xiàng)目，允許用能單位在節(jié)能效益分享中獲得一定獎(jiǎng)勵(lì)，提升公共機(jī)構(gòu)節(jié)能技改的積極性。完善公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理監(jiān)督體系，引入財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢和社會(huì)監(jiān)督等形式，加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能主管部門監(jiān)督管理職能，促進(jìn)合同能源管理服務(wù)在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作中健康、有序、快速發(fā)展。

（4）試點(diǎn)新建建筑項(xiàng)目實(shí)施，推進(jìn)建筑全生命周期管理

為最大限度發(fā)揮合同能源管理模式在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理市場(chǎng)化改革中的作用，一方面繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施既有建筑節(jié)能技改，另一方面參考上海中心大廈、虹橋商務(wù)區(qū)國(guó)展中心等單位經(jīng)驗(yàn)試點(diǎn)新建建筑采用合同能源管理模式。從建筑設(shè)計(jì)源頭入手，依托合理用能指南與能耗定額，優(yōu)化設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)能源管理領(lǐng)域?qū)＜覐囊?guī)劃設(shè)計(jì)、建筑施工、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)參與新建建筑合同能源管理項(xiàng)目，按照建筑全生命周期理論管控能耗，實(shí)現(xiàn)新建建筑節(jié)能管理及投資回報(bào)的最優(yōu)化。

（5）豐富合同能源管理項(xiàng)目類型，助推機(jī)關(guān)后勤服務(wù)改革

合同能源管理既有節(jié)能效益分享型、節(jié)能量保證型，還有能耗費(fèi)用托管型等，而項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的節(jié)能效益實(shí)現(xiàn)程度與項(xiàng)目物業(yè)運(yùn)營(yíng)的物業(yè)管理單位管理水平息息相關(guān)。從上海仁濟(jì)醫(yī)院、青浦區(qū)機(jī)關(guān)大院和市民政局眾仁花苑等單位合同能源管理項(xiàng)目實(shí)施情況看，均對(duì)物業(yè)公司涉及的設(shè)備設(shè)施管理人員進(jìn)行了分流優(yōu)化，既減少后勤服務(wù)人員，提升物業(yè)節(jié)能水平，同時(shí)也減輕后勤服務(wù)保障壓力。因此，加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理內(nèi)涵拓展，既是合同能源管理項(xiàng)目節(jié)能效益最大化的客觀需要，也是機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化改革的內(nèi)在要求。

Energy Management Contract Service Development Research on Shanghai Public Institution Field

上海市公共機(jī)構(gòu)從制度建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施、示范創(chuàng)建入手，積極推進(jìn)合同能源管理服務(wù)；揭示發(fā)展中在思想認(rèn)識(shí)、政府采購(gòu)、能耗費(fèi)用列支等方面問(wèn)題，相應(yīng)提出有關(guān)建議，以加快合同能源管理工作深入開展。

合同能源；管理服務(wù)；現(xiàn)狀與問(wèn)題；改進(jìn)建議

Zhou Xiaoyong， Ding Jing
Shanghai Municipal Government Offices Administration

Shanghai municipal government offices administration promotes energy management contract service from system construction， project implementation to demonstration establishment. It shows that thoughts and realization， government procurement， energy consumption expenses and other problems during development. It plans to provide some relative suggestion to deepen and carry out energy management contract rapidly.

Energy Management Contract， Management Service， Current Situation and Problems， Improvement Suggestions

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.07.002